人民智库报告｜智慧城市中的“刷脸”应用：公众的认知与评价

伴随着中国城市化的快速发展，人口膨胀、交通拥堵、环境污染等“城市病”问题逐渐显现，对城市治理提出了严峻的挑战。作为促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式，“智慧城市”被认为是解决中国“城市病”问题、应对复杂化的城市治理、为居民创造美好城市生活的重要途径。在智慧城市建设中，人脸识别技术由于在个人身份验证和人口流动行为跟踪等方面具有优势，因此在越来越多的场景下得到应用。无论是社会治理中的智慧安防、疫情防控，还是公共场所的刷脸进站、实名登记，抑或是线上的电子政务、智慧金融，“刷脸”识别都发挥着重要的作用。但是，由于人脸识别技术的广泛应用可能带来公众隐私泄露、过度监视等问题，因此“刷脸”识别也引发了诸多争议，由于强制“刷脸”、未经同意“刷脸”而引起的负面舆情事件也时有发生。如何引导人脸识别技术应用良性发展，使其更好服务智慧城市建设是当前亟待解决的问题。

以人为本是智慧城市建设应遵循的基本原则，智慧城市中人脸识别技术的应用也应当突出为民、便民、惠民。公众对人脸识别技术的认知和接纳程度是决定人脸识别技术应用能否落地和推广的重要前提，公众对人脸识别技术应用的评价也是衡量人脸识别技术作用优劣的重要标准。人脸识别技术应用在公众中的普及程度如何？公众对人脸识别技术的了解程度如何？公众是否接纳和认可人脸识别技术？公众如何看待人脸识别技术应用与智慧城市建设的关系？围绕这些问题，人民智库开展了本次调查。

重要发现

在人脸识别技术应用的使用情况和认知情况方面，九成以上的公众进行过“刷脸”识别，酒店、商超等公共场所的“刷脸”实名登记和交通车站的“刷脸”进站最为普及；半数以上的公众会关注“刷脸”过程中涉及的机构和人脸信息的存储、使用方式。

在对人脸识别技术应用的态度和评价方面，公众对“刷脸”识别的接受程度较高，七成公众愿意使用“刷脸”识别，近三成公众会在强制“刷脸”场景下进行“刷脸”识别；公众对“刷脸”识别的便利性和安全性有较强的感知，而对“刷脸”识别的负面态度主要集中在对个人信息泄露及由此带来的财产、名誉损失的担忧上。

在对人脸识别技术应用与智慧城市建设关系的认知方面，近半数公众认为人脸识别技术的深度应用是智慧城市建设中不可或缺的一环，但同样有近七成公众认为当前社会中人脸识别技术有被滥用的趋势。

更多精彩观点

01

公众对人类脸识别技术应用的使用和认知情况

当前，人脸识别技术的应用场景不断拓展。一方面，依托人工智能机器学习和图像识别技术的突破，人脸识别的精准度不断提升。另一方面，中国城市呈现出人口流动性高、社会复杂程度高的特征，人脸识别技术作为身份认证和行为追踪技术，既能够实现陌生人社会中的身份验证，也能够降低流动性社会的交易成本，还有助于城市社会的精准治理，这使得该应用的落地与智慧城市的建设不谋而合。在智慧城市中，人脸识别技术应用既涉及公共社会治理和公共服务场所，也涉及私人服务行为和办公场所、居住场所；既涉及线上服务，也涉及线下服务。

图1  

人脸识别技术应用场景公众使用情况（%）

人脸识别技术应用在公众中实现了普及。调查结果表明，有99.3%的受访者在各类场景中进行过“刷脸”识别，仅有0.7%的受访者没有使用过“刷脸”识别。具体来看，在人脸识别的各类应用场景中，最为普及是公共场所的实名登记（51.8%）、交通车站的刷脸进站（47.0%）和公司学校的门禁考勤（43.9%）。线下人脸识别技术应用场景的普及程度明显高于线上应用场景，在线下场景中进行过“刷脸”识别的受访者比例为95.5%，而在线上场景中进行过“刷脸”识别的受访者比例则为41.6%。造成这一现象的原因有两点：一是车站、酒店、社区等线下场景的“刷脸”应用多是公共部门在建设智慧城市过程中大力推动的，这类“刷脸”应用的覆盖范围广泛，因而公众在日常生活中更容易接触到它们；二是线下的许多“刷脸”场景具有强制性，如酒店实名登记中的“刷脸”识别，公众只要入住酒店就不得不进行“刷脸”，这也提高了线下“刷脸”识别场景的普及度。

公众较为关注“刷脸”识别过程中涉及的机构以及这些机构如何储存和使用自己的人脸信息。人脸识别技术是近些年才真正实现广泛应用化的新技术，其技术流程包括人脸信息的录入、转化为人脸数据文件并储存、应用场景中人脸信息的收集与比对，涉及多种技术原理和相关机构。调查表明，公众对人脸信息相关机构和这些机构如何使用自己人脸信息的行为更为关注，有58.4%的受访者关注过在自己使用“刷脸”识别时，是哪些机构提供了相应技术，哪些机构采集和存储了自己的人脸信息数据；有51.3%的受访者关注过这些机构是如何存储和使用自己的人脸信息。此外，也有部分公众关注或了解过“个人生物信息安全的法律保护情况”（33.9%）、“人脸识别技术原理”（33.2%）、“因强制‘刷脸’争议而引发的社会热点事件”（17.9%），但对这些方面关注的人数占比都要少于对人脸识别涉及机构及这些机构储存和使用人脸信息行为的关注。

02

公众对人类脸识别技术应用的态度和评价情况

不同国家的公众对人脸识别技术应用的接受程度存在差别，隐私观念的不同、对政府信任水平的强弱、“刷脸”识别的用户体验都会影响公众对人脸识别技术的接受程度。人脸识别技术在很多西方国家智慧城市建设中遭受了不同程度的抵制，而多数亚洲国家公众对人脸识别技术则持较为接受的态度。

我国公众对人脸识别技术应用的接受程度较高。本次调查显示，有70.3%的受访者愿意使用“刷脸”识别，其中四成受访者愿意在任何场景下进行“刷脸”识别（40.0%），有六成受访者会选择性地使用“刷脸”识别（60.0%）。在29.7%的不愿意使用“刷脸”识别的受访者中，绝大部分受访者表示如果遇到强制“刷脸”的场景，自己也会使用（92.3%）。

人脸识别技术应用能够为公众带来便捷性、安全性的体验，这是公众愿意使用“刷脸”识别的重要原因。“刷脸”进站能够为旅客省去大量排队时间，“刷脸”进校园提升了学生校园生活安全感，依托“刷脸”认证的智慧政务使公众办理业务能实现足不出户，这些都是公众愿意使用人脸识别技术的原因。以智慧城市中的人脸识别智慧门禁系统为例，数据表明使用过智慧门禁的受访者对智慧门禁的总体满意度较高，满意度得分为4.04分（5分制）。在进行过“刷脸”进小区的受访者中，有55.2%的受访者认为智慧门禁“能够防止外人进入，使自己安全感更高”，有48.7%的受访者认为“进出门不用带门禁卡，使自己的生活更便捷”。

图2  

公众对“人脸识别”安全隐患的担忧（%）

公众对“刷脸”识别的负面情绪主要集中在对个人信息泄露及由此带来的财产和名誉损失的担忧上。调查数据表明，公众最为担心的“人脸识别”安全隐患是个人行踪信息泄露，有42.1%的受访者担心“个人行踪被持续记录”。人脸信息泄露带来的个人财产和名誉损失也是公众比较担心的问题，39.8%的受访者担心“人脸信息泄露造成账号被盗刷，导致财产损失”，34.8%的受访者担心“人脸信息泄露，造成个人隐私和名誉被侵犯”。此外，还有28.6%的受访者担心“他人用我的人脸信息从事不法行为”，12.7%的受访者担心“商场滥用人脸识别进行大数据杀熟”。女性对于“人脸识别”安全隐患的担忧总体上高于男性，男性受访者仅在对于“个人行踪被持续记录”的担忧方面占比高于女性。在使用过人脸识别智慧门禁的受访者中，不情愿和不满意的情绪同样存在。54.2%的受访者认为“人脸识别智慧门禁系统个人信息泄露的风险高，谁能使用和查看自己人脸信息不可控”；44.6%的受访者认为“人脸识别本身就侵犯了个人隐私，让我有被监视的感觉”。

03

公众对人脸识别技术应用与智慧城市建设关系的认知情况

“智慧城市”以更透彻的感知、更全面的互联互通、更深入的智能化为特征，其建设离不开新一代数字信息技术和数字信息基础设施的关键支撑。人脸识别技术作为一种个人生物信息识别技术，在智慧城市的感知层和应用层都能发挥有效的作用。在感知层，人脸识别技术可以更精准地测量和捕获城市人口流动信息和实施行为跟踪；在应用层，通过算法将获取的人脸数据与更多特定数据库（如犯罪信息数据库）进行比对匹配，能够更加智慧化地进行社会安防。但同时也要注意到，出于便捷管理的目的，无节制地使用人脸识别技术，也会造成人脸识别技术的滥用。如学校运用人脸识别监控学生课堂行为，公共厕所为防止公众过度取纸安装“人脸识别供纸机”等，都与智慧城市发展的初衷背道而驰，也引发了公众的不满。

公众认可智慧城市中人脸识别技术应用的作用，但同样也认为当前人脸识别有滥用的趋势。一方面，公众较为认可人脸识别技术应用在智慧城市中发挥的作用：48.9%的受访者认为人脸识别技术的深度应用是智慧城市建设中不可或缺的一环，38.9%的受访者认为随着数字技术发展和生活节奏的不断加快，人脸识别技术更广泛的应用是大势所趋。另一方面，公众对人脸识别技术在智慧城市中的不合理使用也有一定的感知，67.1%的受访者认为当前智慧城市中人脸识别技术被滥用。在人民网的领导留言板上，地铁强制“刷脸”，社区强制“刷脸”，公园景点强制“刷脸”也是公众经常反映的问题。

图3  

公众对规范智慧城市中人脸识别技术应用的看法（%）

公众期盼政府能够更好地发挥监管和引领作用，促进人脸识别技术规范化发展。调查表明，当被问及“应该如何规范人脸识别技术应用，使其能在智慧城市中更好的发挥作用”时，多数受访者认为应当从监管层面进行规范，包括“提高人脸识别行业的进入门槛”（52.8%）、“对人脸识别设备进行检测认证”（48.2%）、“由有关部门设立专门管理机构”（30.8%）。此外，也有不少公众认为应从加强人脸信息法律保护的角度出发，规范人脸识别技术应用，有42.8%的受访者认为应当“继续完善人脸信息保护与使用相关法律法规”。只有一成的受访者认为应当“限制人脸使用场景”（10.1%）。由此可以看出，与欧美国家公众对人脸识别持抵制的态度不同，大多数中国公众认为应当通过监管、法律等手段，促进人脸识别技术应用规范化发展。

04

以满足公众美好城市生活需要为导向，规范人脸识别技术应用，让人脸识别技术应用在智慧城市中发挥更积极的作用。

在智慧城市中，人脸识别认证作为对传统身份认证手段的补充、升级和替代，既能够提升公众线上和线下身份验证的便捷性，又能够很好地服务精准化社会治理。但人脸信息作为一种独特性、敏感性、非匿名性的个人身份信息，公众也给予其更高的重视和关切。当前，我国公众对人脸识别技术应用的接纳认可程度较高，但由于强制“刷脸”、滥用人脸识别技术导致个人信息泄露而引发公众对人脸识别技术的不满情绪也同时存在，如放任人脸识别技术无序发展，不仅会造成越来越多的公众权益受侵害事件，也会极大影响公众对人脸识别技术的接纳度和满意度，不利于人脸识别技术应用在智慧城市中的可持续发展。因此，建议从规划、法律、监管、宣传等多方面促进人脸识别技术应用有序发展。

首先，要以满足公众美好城市生活需要为标准，规范人脸识别技术应用。当前，部分公共机构在推动人脸识别技术应用落地和智慧城市建设时存在事务性应对和打造“政绩盆景”的倾向，缺乏面向公众真实需求的问题导向。智慧城市中人脸识别技术的应用也应当以提升公众城市生活的便利性、宜居性、安全性为根本遵循，其应用场景要突出为民、便民、惠民。一方面，智慧城市的感知系统不一定要过分依赖人脸识别技术，特别是在建设智慧社区的过程中要慎用人脸识别技术，可以采用传感器和目标测算法等方式，尽可能地不侵犯居民的个人隐私。另一方面，要给公众意愿留出空间。在地铁站、火车站等公共场所，即使要应用“刷脸”识别，也要保留其他识别方式，不应采取单一性的强制“刷脸”。此外，对于一些企业、学校为满足自身管理需求而使用的人脸识别技术要加以管制，防止因过度监视而导致的个人权益被侵犯事件。

其次，要继续完善个人生物识别信息保护相关法律法规，建立严格的监管机制。当前我国已经颁布了《中华人民共和国个人信息保护法》，最高人民法院也在2021年7月发布了《关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》。在此基础上要进一步明确公民对个人信息处理的知情权和决定权，明确人脸信息采集的“告知-同意”的原则。同时，要建立完善政府主导的监管和治理机制，以“高门槛准入原则”对涉及人脸信息收集和存储的机构进行严格审核，明晰人脸技术识别使用机构在人脸信息采集、储存、保护和使用方面的相关责任和惩罚制度，同时鼓励互联网企业、行业协会等单位加快制定基于“最少必要”原则的人脸信息收集行业规范，加强企业、行业的自律机制。

最后，要加强人脸识别技术的科普和宣传力度，打消公众不必要的顾虑。一方面，应当加强对人脸识别技术基本原理的科普，特别是在疫情防控、智慧安防等方面进行的人脸识别，在宣传中要为公众讲明第三方机构无权读取公众的人脸识别信息的事实，并阐述公安部门对人脸识别信息开展的一系列保护措施，从而打消公众不必要的疑虑。另一方面，“刷脸”识别主要的风险点在于实质性知情同意的缺失，人脸一旦暴露在社会中就很容易在公众不知情的情况下被“刷脸”，包括远程非法“刷脸”进行账户登入和支付，以及一些商场非法进行的“人脸识别”大数据杀熟。有关部门在进行数据风险治理的同时，应当多向公众积极宣传特定场景人脸信息被采集的危害性，进一步提高公众的警惕性。

执笔：人民智库研究员 刘哲

视觉：刘洁