司法实践中法院对行政机关 自我纠错行为法律效果的审查标准|聚法案例
《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定了行政机关在诉讼过程中改变原违法行政行为的法律效果。《行政诉讼法》司法解释第八十一条对审查该种自我纠错行为法律效果的标准进行了进一步地区分和细化。在纷繁复杂的实际情况面前，法院在实践中不断探索，形成了审查自我纠错行为法律效果的惯常做法。分类系统梳理司法实践中涌现出的优秀成果，对于确保“同案同判”、维护法治统一性，具有重要的现实意义。
一、行政机关的自我纠错行为必须从根本上变更取代了原违法行政行为
行政机关自我纠错行为的本质特征之一，在于涉及新旧2个行政行为。行政法学理论中，行政瑕疵行为的自愈和转换，表面上与行政机关的自我纠错行为十分类似，但是两类行为却存在着本质区别。
行政瑕疵行为自愈的含义：“违法行为随着事后情况的变化被认为满足了合法要件时，或者瑕疵轻微并以此为前提进行程序时，作为无瑕疵处理。”
转换的含义：“作为某种行为属于违法或者无效，但将其作为其他行为时则成为有效行为的情形。”
其本质区别在于，瑕疵行为的自愈和转换，自始至终只有一个行为——行政行为瑕疵的变化和消失并不是因为行为本身发生了质变，而是因果关系进一步酝酿发酵或者客观环境发生了重大变化，导致原来违法的行为不再具有违法性。
与之相比，我国《行政诉讼法》第七十四条规定的自我纠错行为，则涉及2个以上的行为——行政机关在诉讼过程中作出了新的行政行为，或是撤销了原违法行为，或是对原行政行为进行了根本性的变更。此种本质区别将行政机关的自我纠错行为与瑕疵行为的自愈和转换区别开来。
实践中，法院一般会着重审查原违法行政行为是否仍然有效。一旦认定原违法行政行为仍然具有法律效力或者具备有效的外观，则不会适用关于自我纠错行为的规定，而是直接对原违法行为的效力作出裁判。
如，2018年11月23日，某区政府在当地日报上发布关于收回国有建设用地使用权的公示。2018年12月15日，该区国土资源局决定收回某块国有建设用地使用权。原使用权人不服该决定并提起行政诉讼，请求撤销该收回决定。该区政府答辩称，11月23日的公示本身不产生收回涉案国有建设用地使用权的法律效力和法律后果，对原使用权人产生实际影响的是12月15日的行政决定。据此，可视为该区政府已经改变了原行政行为。法院经审理认为，被诉公示行为是由该区政府作出的，该区国土资源局其后作出的行政决定对公示行为认定的事实和决定收回的结果并未做任何改变。被诉公示行为对外仍然产生法律后果，该区国土资源局的行政决定不能视为对被诉公示行为的改变。
二、行政机关的自我纠错行为并不当然发生原告撤诉或者裁定驳回起诉的法律效果
《行政诉讼法》第七十四条规定，即使行政机关的自我纠错行为在客观上不需要法院进行撤销或者判决履行，行政相对人也有权请求法院判决确认原行政行为违法。《行政诉讼法》司法解释第八十一条第四款进一步详细规定，行政相对人起诉行政机关不作为的，即使行政机关在诉讼过程中履行了作为义务，只要行政相对人不主动自愿撤诉，那么法院应当就不作为依法作出确认判决。
如，2017年2月28日，某区检察院向该区城市管理执法局提出检察建议，建议该局严格依照相关法律履行法定职责，查处当地违法倾倒、堆放建筑垃圾污染环境的违法行为。2017年3月27日，该区城市管理执法局书面回复称多次召集相关责任单位与施工企业形成整改方案，目前整改清运工作正在紧张开展之中。由于之后仍有18余万方渣土并未清除，该区检察院遂提起行政公益诉讼，请求该区城市管理执法局履行法定职责。诉讼过程中，该区城市管理执法局组织清理了全部剩余建筑垃圾。法院经审理认为，《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，其本意为，即使行政机关改变（纠正）原违法行政行为或者履行了法定职责，行政相对人仍可以要求确认原行政行为违法。故本案中，即便该区城市管理执法局在诉讼过程中履行了法定职责，也不必然导致撤诉的裁判结果。
三、行政相对人请求确认原行政行为违法的，必须证明原行政行为侵犯其合法权益
根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条和《行政诉讼法》司法解释第一条第二款第（十）项的规定，行政相对人在提起行政诉讼时必须证明自身与涉诉行政行为具有利害关系。
实践中，法院在适用《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定时，一般会要求行政相对人与原违法行政行为之间具有利害关系。
当行政机关原违法行为属于不作为或决定不予提供的类型时，法院一般要求行政相对人证明行政机关怠于或者拒绝履职影响了其权益。
如，最高人民法院认为：“在政府信息公开案件中，申请获取政府信息，是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利。行政机关针对申请作出不予公开决定、部分公开决定或者逾期未作出任何决定，均影响了申请人信息获取权的行使或实现。而针对‘利害关系’的审查系针对政府信息公开行为，并非政府信息公开行为的标的（政府信息的内容）。”2019年6月29日，行政相对人向某区政府申请公开，该区政府组织对行政相对人的房屋实施强制拆除时的相关信息。2019年7月24日，该区政府答复称，经查该申请公开的事项属于行政执法案卷信息，决定不予公开。审理期间，该区政府向行政相对人公开了其掌握的相关信息。法院经审理认为，如果案涉信息不予公开，则当事人的知情权无法获得保障，该区政府的决定明显不当。鉴于审理期间，该区政府已经将其掌握的、依法可以公开的信息公开，改变了原违法行政行为。此种情形下，本案不需要撤销后责令重作，但应确认违法。
然而，当行政机关的原行政行为属于违法或者不适当的类型时，由于原行政行为已经被撤销或者发生根本性的实质性变化，客观上无法对行政相对人的权益产生影响，法院的审查标准存在明显的差异。
有的法院认为，行政相对人必须证明其与原违法行政行为之间具有利害关系。
如，2017年12月8日，某区政府作出房屋征收补偿决定。行政相对人对该决定不服，向该院提起诉讼，请求确认被告作出的补偿决定违法并予以撤销。审理过程中，行政机关决定撤销原房屋征收补偿决定并送达行政相对人。行政相对人请求确认原房屋征收补偿决定违法。法院经审理认为，对于本案审理的继续确认之诉，有必要考虑上诉人是否存在确认原行政行为违法的利益。法院认定，对行政相对人而言，原房屋征收补偿决定既未减损其权利也未增加义务。法院即使再次确认房屋征收补偿决定存在违法或者瑕疵，对行政相对人的实体补偿权利不具有实际意义，故裁定驳回起诉。
但是，其它法院则认为，既然原违法行政行为已然失效，那么就应当从实体上全面审查行政相对人的权益是否在新行政行为作出后仍然受到不利影响。只有当原违法行政行为“虽然已经终结但其违法后果并未随着行政行为的终结而自行终结”时，行政相对人才有权请求确认原行政行为违法。
如，2015年6月6日，某区政府决定征收某块土地以建设火车站站前广场。2016年11月4日，该区政府作出房屋征收补偿决定。2016年12月20日，政相对人不服该房屋征收补偿决定，并提起诉讼。诉讼过程中，行政相对人与该区城区征地拆迁工作指挥部、该市土地储备中心签订了房屋征收补偿协议书，同意依法拆除其房屋及附属物，并一次性领取了补偿款。法院经审理认定，该区政府在作出房屋征收补偿决定后，房屋征收部门与行政相对人双方协商一致，签订了案涉补偿协议，取代了原房屋征收补偿决定。法院认为，在适用《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定时，行政相对人请求确认原房屋征收补偿决定违法，也要具备确认的利益，即“作出违法确认对于当事人后续主张赔偿权利或者澄清某种法律关系是否为必须”。本案中，原房屋征收补偿决定已被后续补偿协议所取代，对房屋征收部门与行政相对人来说均已丧失了拘束力。法院据此认定，行政相对人涉案房屋的征收补偿利益已经得到实现，再判决确认原房屋征收补偿决定违法，显然不具备确认违法的利益，也无此必要性。因此，虽然法院在判决中指出了原房屋征收补偿决定存在的不当之处，但并未判决确认违法。
四、法院负有保障行政相对人选择权的义务
根据《行政诉讼法》司法解释第八十一条的规定，当行政机关在诉讼过程中改变涉诉行政行为时，行政相对人享有选择权：对改变后的新行政行为提出异议；请求确认原行政行为违法；撤诉。
实践中，虽然没有明确的规范性依据，但是有的法院认为：“当行政机关改变原行政行为后，法院应负有行使释明义务的职责，征求原告一方意见，是继续要求法院对原行政行为进行评判还是要求对变更后的行政行为进行评判或者是撤回起诉。”2013年2月，某市城乡建设局和国土局分别对行政相对人的房屋所有权证和集体土地建设用地使用权证予以注销。行政相对人向法院起诉，请求确认上述行为违法。诉讼过程中，行政机关主动撤销了注销不动产登记的行政行为。二审法院经审理认为，一审期间，行政机关改变了涉诉行政行为，原审法院应履行释明义务，征求行政相对人的意见，是否就变更后的行政行为主张权利。一审过程中，行政相对人已经提出了要求包括确认注销所有权证、集体土地建设用地使用证行政行为违法、赔偿损失等新的诉讼请求，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”所规定的“正当理由”，原审法院未对其变更和增加的诉讼请求进行评判，可能影响本案公正判决。
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·参见[日]中西又三：《日本行政法》，江利红译，北京大学出版社，2020年6月第1版，第166页。
·参见《武威市凉州区人民政府与武威市天一集团房地产有限公司二审行政判决书》，（2019）甘行终267号，甘肃省高级人民法院，2019年6月27日判决。
·参见《武汉市汉阳区人民检察院因认为武汉市汉阳区城市管理执法局不履行渣土管理法定职责案》，（2017）鄂0105行初110号，武汉市汉阳区人民法院，2017年12月18日判决。
《韩继春、辽宁省大连金普新区七顶山街道办事处再审审查与审判监督行政裁定书》，（2019）最高法行申1701号，最高人民法院，2019年6月25日。
·参见《邓新生、郴州市北湖区人民政府二审行政判决书》，（2020）湘行终95号，湖南省高级人民法院，2020年4月28日判决。
·参见《李运芳、长沙市开福区人民政府二审行政裁定书》，（2019）湘行终1875号，湖南省高级人民法院，2019年11月15日裁定。
·参见《李悦、天津市红桥区人民政府二审行政判决书》，（2019）津行终207号，天津市高级人民法院，2019年10月14日。
·参见《唐桂乐、百色市人民政府行政征收二审行政判决书》，（2019）桂行终1436号，广西壮族自治区高级人民法院，2020年3月23日判决。
·参见《刘东杰、刘龙龙城乡建设行政管理:房屋登记管理(房屋登记)二审行政裁定书》，（2018）鲁02行终97号，青岛市中级人民法院，2018年2月28日裁定。