拜登搞基建的灵感, 来自一条被美国人遗忘的道路?
本文强调，从罗斯福到拜登，现代自由主义全面形塑了美国的内政外交格局与国家制度，古典自由主义与现实主义皆非正途。无论今昔，美国在世界上的成功，以及整个自由世界计划的成功，都仰赖于进步自由主义战略的铺展与实践。欧亚系统科学研究会特此编发，供读者思考。文章原刊于Foreign Affairs，由陈思翰翻译，仅代表作者本人观点。
拜登新政的思想根基
文｜Daniel Deudney；John Ikenberry
翻译｜陈思翰
来源｜Foreign Policy
在国内，特朗普强横地破坏一个现代自由国家及其对进步社会的许诺。里根时代减税放权、拆解社会福利安全网的放任政策覆辙在前，特朗普却变本加厉（doubled down）地加以推行。他试图拒斥一个多元文化的美国，培植白人民族主义和反移民的本土主义与之对抗。无论在自由民主国家还是其他地区，亲美的传统盟友都对这场“特朗普之变”（Trump turn）感到惊异、震撼和悲哀。许多人一度质疑：美国初心何在（whether America was still America）？
而在新任拜登政府坚定的内外政策新方案指引下，美国正迅速经历另一场转变，与“特朗普之变”同样剧烈，但方向全然不同。正如许多明眼人所见，拜登总统的系列施政方案，如“美国就业计划”（American Jobs Plan）和“美国家庭计划”（American Families Plan），无论是规模、创造性还是高远目标都远超前代，或许唯有富兰克林·罗斯福应对大萧条和1930年代国际资本主义危机的举措可与之媲美。而面对全球气候危机的新现实，拜登更是将气候变化列入内政外交第一要务的首位美国总统。不仅如此，拜登政府同自由民主国家迅速恢复了团结，在国际上促进人权并支持各类国际组织。在特朗普和奥巴马时代的政策基础上，拜登还更加重视应对中国，将美国在二战和冷战时代的角色作为参照，力图打造美国对自由世界联盟的领导能力，以应对这场新的威权挑战。这一新战略旨在激发全球各地对自由的渴盼，同时展示民主制度有能力解决21世纪现代社会的重大问题。
和罗斯福相似，拜登也将国内改革与国际议程进行通盘规划。他注意到美国国内外的执政根基正在衰朽，因此致力于经济基础和政治组织的重新建设，以期应对持续涌现的重大问题。例如，通过联邦财政对基建、教育、科研和发展项目的投资，拜登的国内环保改革将为他推动世界经济“去碳化”（decarbonization）提供支持。与罗斯福的范例一样，拜登战略也主张深化并发展自由民主制度，以此在全球日渐汹涌的反自由化与威权主义浪潮中力挽狂澜。为此，拜登政府宣布了一项有力的政治计划，志在扩充和改革美国的自由政府，并重建美国在应对危机时的全球领导力。事实上，拜登希望昭示天下的不仅是“美国初心未改”（America is still America），更有“美国已经枕戈待旦，准备再建功业”。
无论从表面还是实质看，拜登议程（Biden agenda）都是对20世纪以来美国主流成功路线的延伸而非偏离，究其本质，也就是罗斯福道路。然而令人惊讶的是，在对外政策领域的学者、评论家和实务人士关于当代国际关系的辩论中，各大门派百花齐放，罗斯福的传统却茫无踪迹。正由于此，我们欠缺一种自觉的政治和国际关系思想，用于理解拜登计划的本质及其历史渊源。而事实上，拜登战略接续了20世纪美国最有影响力也最为成功的传统，本文称之为“罗斯福传统”（the Rooseveltian tradition）。
罗斯福道路的核心要义是：工业和技术革命日新月异，推动现代社会内部的相互依存(interdependence)程度和复杂性（complexity）持续提升。因此，自由民主制度的存续和成功，仰赖于内政外交机构及政策的周期性、全面性、创新性改革。
纵览百家争鸣的当代美国外交政策各流派，许多总统和历史先贤名列其中：汉密尔顿、杰斐逊、杰克逊、威尔逊，甚至是小亚当斯。此外，还有诸多“主义”，如新保守主义、现实主义、孤立主义、反帝主义、理想主义和自由国际主义。这之中却缺失罗斯福的名字，以及一个对罗斯福战略的根本特征进行学理概括的学派。而在美国外交政策的历史轨迹中，罗斯福的战略恐怕是最具影响力和重要性的，它令美国在世界历史意义上成功登临地位与功业之巅，对比之下，罗斯福思想研究的缺位，显得刺眼和令人震惊。无论是“美国治下的和平”（Pax Americana），还是20世纪自由民主制度在美国领导下的全球铺展都应归功于罗斯福道路，非此无它。
而理解罗斯福传统及其对20世纪的影响，对阐明拜登内政外交变革的关键逻辑与前进方向有着重大意义。借助于解读这种传统，我们能够理解拜登战略的思想根基何在；以罗斯福传统镜鉴当代发展，我们能够说明，相较于其他声望隆盛的外交政策流派，拜登改革道路的优越性何在。正因继承了长期埋没四散的罗斯福传统，拜登战略得以锚定在被历史所证明的坚实思想根基之上。
罗斯福在大萧条和二战的乱世中塑造的新秩序，成为战后至今美国政策的基准路线，此后两党在其基础上修补损益。当然，罗斯福秩序尽管在总体上得到发展，但也遭遇各方面的挑战，致使其无法得到有效推行和全面贯彻。在1980年代所谓的“里根革命”以来，对这一传统的阻滞力量得寸进尺，成为试图瓦解（dismantle）该体制的逆流，直至特朗普时代达于高潮。只有理解了数十年来罗斯福传统面对的种种阻挠与曲折，拜登战略中所言的“光复与扩充”（restoration and extension）的实质才得以彰显。
▲罗斯福是美国历史上唯一连任四届的总统。图源：britannica
择要而言，罗斯福的自由主义和国际主义思想对现代社会的新特征有一个基本判断：相较过去，现代世界内部有着更多领域呈现出更高程度的相互依存性，国内与国际皆然。具体言之，工业革命和随后的数次技术革新，使得当代世界与人类历史上的多数时代有着显著差异，当今的各类事件伴随着巨大且日渐增长的溢出效应(spillovers)、外部性（externalities）和非期然后果（unintended consequence），因此，无论是军事、经济还是生态领域，现代社会内部都存在强烈的相互依存关系。
现代自由主义和自由国际主义的目标，正是在这些工业经济和全球环境的大变局中继续维护和实现自由的基本价值。现代自由主义者和国际主义者也坚守基本的自由价值观和目标，但特殊之处在于，他们关注到这些核心认同所处的全球发展变革，认识到这些变革在本质上是全新的。与之相反，现实主义政治（realpolitik）过于关注相对实力比较，对现代工业引发的绝对力量的时代性增长无法驾驭。同样地，在彼此高度依存的环境中，自由放任和无政府状态也无力提供恰当且充分的约束与合作。简言之，在相互依存关系薄弱的时代兴盛的那些旧传统，根本无法为具有复杂联结性的当今世界提供指引。
而在当代，罗斯福传统比以往任何时候更加切合现实，因为世界政治中的诸多关键问题，从核扩散到气候变化，再到跨国移民和疫情管控，都是不分你我、超越国界的问题。要应对这些国内外的问题，自由国际主义者主张合作与机构的必要性，而这又必然对每个人的自由构成某种程度的约束。追求公共利益并实现现代工业社会的成功运转，需要的并非最低限度的约束，而是一种合理配置约束的技艺；在不同主体紧密依存的世界里，要实现基本的安全和福利，需要的也不是更少而是更明智的管控。在自由放任者与现实主义者的主张中，这种现代眼光和全球视野是全然陌生的。
罗斯福改革依靠自由主义的自我更新：在古典的自由主义者，如孟德斯鸠、亚当斯密、麦迪逊和密尔，和20世纪自由主义者如霍布豪斯、杜威和简·亚当斯的基础上，寻求对国家的重构，以使其适应新的工业世界，包括巨型城市、强大企业、极端的经济分化，以及日渐依赖全面影响生活的各色新技术的复杂社会。这种新道路的精髓，被杜威概括为“作为彼此依存群体的公共领域”（public as a interdependence group），这一领域的范围随着技术革新而变化，因而要求共同体和政府形式的相应变革。这种现代自由主义的传统孕育了实用主义（pragmatism），具有高度的实验性和适应力，将现代科学技术视为财富、权力和权威的来源。而离开现代国家的监管，工业主义的负面影响将毫无疑问地压过积极意义。在每次革新中，旧式的自由主义者和主张放任的自由主义者都宣称民主政府的规模扩张在本质上损害了自由；而现代自由主义者认为，新的境况要求国家为实现自由和公共利益采取新的举措。
在凯恩斯、加尔布雷思等现代自由主义经济学家看来，将资本主义与广泛而精细的政府监管相结合，是资本主义经济繁荣以及其他自由民主核心价值观实现的必要保障。随着现代工业技术力量的增长，现代政府也已经发展成为“负外部性”的监管者，对威胁人类福祉和繁荣根基的因素进行管控，如大气、水源与噪音污染以及资源短缺等问题。现代自由政府的根本任务是驾驭科学技术成果以保护公民。无论是通过全民教育还是职业培训，现代自由主义都主张确保芸芸大众能够获得自治和富裕。
倘若放任自流，资本主义社会将两极分化，少数人的特权日渐累积，多数人的机遇和境况则受到挤压。尽管绝对平均是过于强横的目标，极端的不平等同样将葬送实现自由社会的目标。所谓富贵相连，当金钱高度集聚，权力也将出现垄断。因此，政府代表多数人进行的再分配，并非对自由社会的威胁，而是必要保障。现代自由民主主义者将极端不平等视为问题，正如罗斯福所言，“经济保皇党”的主张(economic royalism)威胁到民主制度的基础，应当通过收入、资产和遗产的累进税予以斗争。
在对外政策方面，自由主义从始至终以改造世界秩序为目标。而在形形色色的自由国际主义战略中，唯有罗斯福的国际主义强调，全球范围内高度且日渐增长的依存关系，对和平、安全、繁荣、资本主义制度、人体健康以及生态环境有着深远影响。在罗斯福之后，这种新的自由国际主义得到进一步完善，以应对不断出现的新问题。在罗斯福的计划下，国际组织和多边问题解决机制的数量与功能都获得发展，由此新的世界秩序得以塑造。
罗斯福式国际主义的另一个基本判断是：持续的工业和技术革命使得战争与和平的本质发生了深刻转变。早期的自由主义者将条约和外交视为缓和国际矛盾、消减战争烈度与频次的手段。但随着工业化战争显现出巨大破坏力，19世纪末和20世纪初的现代自由主义者日益认定，防止战争和限制暴力不仅是仁善之举，更是避免人类文明遭遇灭顶之灾的必要方式。在罗斯福时代，这种对相互依存关系中武力的认知，被概括为现代科技已经令“世界连为一体”。1940年代核武器诞生之后，防范超级大国间的战争并构建新的约束机制，对于自由主义的国际战略而言变得更加重要。为此，美国的自由国际主义者们发展了一项重组国际机构的独特而影响深远的计划。国联、联合国以及各类军备控制集团的出现能够成为20世纪国际政治的显著特征，与自由主义者对种种新现实的适应努力是密不可分的。
世界经济与国内经济一样，都需要精细设计的支持与约束。大萧条造成的巨大混乱和贫穷，使得罗斯福式的自由主义者开展一项持续改进的计划，以引导和支持国际贸易和金融；二战结束之初，现代自由主义者又设计建立了国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定（即后来的世贸组织），搭建了世界经济战后重启的框架，为全球经济持续增长、资本主义扩展以及诸多贫穷国家实现经济腾飞的黄金时代铺平了道路。
与此相应，工业生产扩张和经济增长加速引发了环境恶化的新问题。早在20世纪之初，秉持自由主义的进步主义者就开创了自然资源保护运动和环保主义的传统。罗斯福则不遗余力地继续推进造林和自然资源保护政策，他所建立的“公民资源保护队”（Civilian Conservation Corps）便是环境保护、就业计划和公民教育的精妙结合。战后，基于对生物圈承载力有限、资源攫取与污染排放并非永无止境的认知，美国政府和国际主义者领导建立了一系列机构，其中典范者如限制和终止氯氟烃排放以保护臭氧层的国际合作集团。近来，随着二氧化碳和甲烷排放的气候影响日渐严重，自由国际主义者又开始行动以避免全人类的文明灾难。
作为最伟大的美国总统之一，罗斯福的地位奠基于两大功业：带领美国走出大萧条和取得二战胜利。许多人时常忘记，自由民主制度在1930年代曾陷入腹背受敌、步步退却的境地：左右两翼的思潮都有强势的社会运动和强大的敌国予以支持，都志在颠覆西式民主制度并夺取对世界的掌控权，自由民主制的命运，则全然系于世界大战胜败的千钧一发。值此生死关头，罗斯福将美国打造为“民主世界的兵工厂”(arsenal of democracy)，这种对人力物力的统筹组织不仅深远影响了美国的国内格局，也为战后美国领导世界秩序奠定了武力基础。无论当时还是当下，要确保民主成功，都必然需要在与种种异端的伟大斗争中获胜，而这又离不开对自由民主内部组织机制影响深远的变革。
罗斯福自由国际主义的一个中心原则是：美国一国的自由民主制度与资本主义市场经济能否存续，最终取决于自由政府和自由市场能否在全世界维系和兴旺。罗斯福意识到，在敌视自由主义的左右翼强权环伺之下，美国的民主将始终处于威胁当中。同时他也认为，小国和弱国的民主制度，离开美国的庇护是难以维持的。因此，罗斯福的自由国际主义强调民主世界的团结。罗斯福及其继承者都相信，和平、繁荣和国际问题的有效解决，都将随着自由民主制和资本主义的全球扩张而实现。有鉴于此，罗斯福的二战目标便不仅止于击败法西斯轴心国，更要将它们重建为自由民主国家。
罗斯福国际主义的另一支柱是反帝主义。反对帝国，是早期现代的共和主义者与自由民主主义者的关键主张，反对帝国主义的意识形态也是美国建国时代流传而来的祖宗之法，进步主义时代的自由主义者则反对美国海外扩张和欧洲殖民主义。对罗斯福而言，法西斯轴心国的帝国野心（他称这些国家为“匪帮国家”，gangster states）是二战爆发的根源。罗斯福的这种观点延续至战后：尽管有时需要将反对共产主义的全球斗争作为主要矛盾，美国仍然坚决支持欧洲国家的非殖民化政策（decolonialization）和第三世界国家的民族独立运动。罗斯福的传统曾经是、一直是、现在仍是一项未完成的事业，在面对国内外强大敌人的攻坚战（uphill battle）中前进。
罗斯福战略的影响和成功，得到了历史的充分证明。新政国家（New Deal state）的制度革新和意识形态感召力，在大萧条、二战和冷战的危难时刻拯救了自由民主制度。无论国内外，“美国世纪”都以不断发展的自由主义为根基。正是罗斯福的新政，让美国为世界带来了空前的和平、繁荣和安全。倘若当年的自由放任者和孤立主义者阻挠新政、联合国、北约以及其他国内外计划的图谋得以实现，美国或许将无心也无力在20世纪的伟大斗争中担当如此关键的角色。
自由主义者认为，美国的成功依靠强大国力、民主思想和自由国际主义计划。这种成功的原因既有美国的现代自由民主理想在世界范围内具有巨大感召力，又包括现代自由民主制度在全球彼此依存时代解决问题的卓越能力。概言之，罗斯福主义保卫了民主制度在国内外的安全。
罗斯福战略的一个巨大成就是改造战后的德日两国，并将其整合纳入美国领导的世界秩序之下，另一个成就则是强大同盟的缔造，两者在遏制苏联及其盟友时发挥了重要作用。美国的盟国拥有共同的社会价值目标和彼此间深层的经济-社会联系，使得同盟更加强大和坚韧。在解释美国同盟战略的成功时，现实主义的阐释有着重大缺陷，即忽视各国国内实行自由主义战略所获成就对于构建长期跨国合作网络的重要作用。
罗斯福战略指引下的美国人，在瓦解殖民帝国、支持民族独立、维护世界人权方面发挥着主导作用。美国的自由民主主义者及其在各地的追随者，时常因美国具体政策的些微瑕疵而受到义正词严的批评。但总体看来，两百多年来，自由民主主义者一路披荆斩棘，以持续变革的姿态伸张自由、人权和普遍富裕。在20世纪，美国在抵御和颠覆帝国的斗争里担当中流砥柱，接连战胜德国、日本、意大利和苏联四大世界帝国。左倾的批评者将美国描绘为另一个“帝国”，却忽视美国的全球扩张是“受邀入驻”（by invitation）而非不请自来，并且在美国影响力达于巅峰的时代，新的独立国家如雨后春笋般出现。左翼批评者和历史学者总是指出，自由的美酒之杯尚未斟满，却讳言两个事实：全世界的自由程度其实日添涓滴，而美国在向杯中倾注佳酿的进程中至关重要。
令许多左右翼观察家惊讶的是，拜登政府已经全面部署了罗斯福式的变革计划，旨在带领美国回归进步自由主义的领导核心地位并应对21世纪的种种问题。本文成稿之时，美国的政治体制能否支撑这一抱负，仍是不无疑问的，但拜登在内政外交领域的进步主义计划，看来的确是现代自由主义和国际主义的逻辑延伸。
拜登政府的重大战略中，旧日痼疾与时新挑战兼而有之。在前两任政府的基础上，拜登政府进一步将中国崛起视为中心问题，并制定了修好盟国、宣扬民主与人权以及全国性产业政策等应对方案，较之现实主义、放任主义和特朗普时代从国际事务退缩并瓦解美国现代政府的策略，这当然更为高明。拜登战略认定，中国以其强大的中央政府、资本经济、现代化的管控模式和修正主义的外交政策，对美国施加了全面威胁（full-spectrum threat），因而需要进行全方位回击（full-spectrum response）。面对经济增长势不可当的中国（Chinese juggernaut），那种反对混合所有制经济、拒绝由政府资源和权力引导公共事业和建设的自由放任政策，无疑是不足以振兴美国经济的。正如拜登在国会演讲时所言，联邦政府历史上曾反复担当基础设施建设的重任，从运河到铁路，从州际高速公路网到互联网，由来已久。同时，现实主义或特朗普式的主张，即断绝盟友关系并敌视国际组织，将使得美国自毁长城，在最需要援结的当今时刻丧失一些最为关键的国际支持。与之同理，眼下自由民主与威权专制的全球力量对比正在偏向不利于美国的一方，期望美国从国际社会解甲归田、孤立退隐，显然是不合时宜的。
在人类命运日渐彼此依存的20世纪，自由主义者实施了诸多应对新问题的计划，包括公共卫生和环境保护议题。但这些计划尽管总体上颇为成功，在同美国国家利益和战略进行权衡时却总是屈居下风。而拜登规划的突出亮点便是，首次将疫情防控和气候变化提升至中心地位。诚然，数十年来环保都名列美国外交政策议程之中，但越发紧迫的全球气候变暖，推动其在内政外交中成为要政之一。美国在建立世界卫生组织、消灭天花、控制埃博拉、对抗艾滋病和建立全球流感应对机制时都曾发挥领导作用，新冠疫情则进一步令全球公共卫生晋升为最重要且紧急的关键事务。
全球疫情和气候变化当前，特朗普主义者和其他现代自由主义的反对者可谓病急乱投医。他们削弱美国的公共卫生系统，阻挠国际疾病应对能力的建设，并将戴口罩等简单的公共卫生措施，歇斯底里地夸大为对基本自由的侵犯。而对于气候变化，特朗普也是强硬地矢口否认、放任自流，甚至反对巴黎气候协定，将气候议题这一现代美国进步的先锋贬斥为累赘。
拜登战略中的一个关键认知是罗斯福思想的典型体现：要实现国家的基本利益，就要在国内完成艰巨的改革，以应对变动的各类全球挑战。正如二战时的美国急剧地提高工业生产能力，拜登战略也在气候变化的背景下要求国内创新能力进行长远提高。为战胜法西斯轴心国和冷战时代的苏联，国内动员全面地影响和改变了美国的国内生活，同样地，对气候危机的有效应对也将再造美国。只要这一重建坚持以自由民主的价值导向，美国将变得更加强大、自由和民主。
从实际情况出发，美国必须既能有效竞争，又能广泛合作，因而拜登战略承认美国一方面需要提升同中国竞争的实力，另一方面也应在气候危机、疫情威胁方面致力于同中国合作。冷战时期，正是在自由主义者和国际主义者的影响下，美国得以在对抗苏联的同时，也在军备控制和天花消除等事务上与之合作。正是罗斯福的国际主义，而非温和的现实主义或特朗普式的民族主义，为美国同中国进行有效竞争并围绕共同问题开展合作，提供了对外政策层面的行动方略。
对于认识21世纪的现实情况和指导美国宏观战略，首倡于罗斯福时代的现代自由主义和国际主义，提供了其他美国外交政策传统所无法比拟的思想和策略资源。而与他的对手们不同，拜登的世界观和战略都建立在罗斯福自由主义与国际主义的成功经验之上。无论今昔，美国在世界上的成功，以及整个自由世界计划的成功，都仰赖于进步自由主义战略的铺展与实践。
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