乌克兰罕见重大让步? 4个和谈要害浮出水面
谈判桌上的俄罗斯、乌克兰和西方
文｜Tom Hill
翻译｜胡正繁
来源｜War On The Rocks
▲ 乌克兰首席谈判代表Davyd Arakhamia。图源：TACC
在四个星期的激烈战斗之后，人们越来越一致地认为，无论是强迫乌克兰屈服还是要求俄罗斯从乌克兰领土撤出都是不可能的。这一方面使得战况有升级为北约与俄罗斯之间的常规冲突乃至核冲突的风险，另一方面也增加了进行谈判的动力。
然而，结束这场战争的谈判，不仅是在安塔利亚（注：土耳其南岸港市）、普里皮亚特河（注：白俄罗斯境内）或者其他什么地方进行谈判的俄乌代表的事情。外部各方原本就是战争的结构性起因和直接起因的一部分。战争的进程和战争的结束方式，将对俄乌以外的许多国家产生实质性影响，包括与国家安全和核威慑有关的诸多战略利益。外部的支持、压力和保障的存在与否，将会影响任何结束战争的协议的稳定性。无论如何，外部国家都会参与进来，并且以重要的方式参与到结束这场战争的谈判中。
这种外部参与的有效性是我所关心的问题。我不是乌克兰冲突方面的专家，而是和平谈判方面的专家，我的职业就是为和平协议提供建议，并展开具体谈判。
两方面的忧虑促使我动笔写这篇文章。首先，西方关于战场的报道倾向于乌克兰占据优势，我担心西方政府和分析家可能会受此诱惑而低估谈判的重要性。现在已经有了这样的迹象。即便在俄罗斯军事崩溃的情况下，仍然会有未解决的政治和军事问题需要进行谈判。我们仍然可以预见种种军事前景，而几乎在所有情况下，都有望通过艰难的、具有国际影响的谈判结束冲突。
第二，反过来说，我担心一些要求通过谈判结束这场战争的呼声，有可能像要求更迭莫斯科政权一样异想天开，没有经过深思熟虑。外交压力和战场僵局会让人对谈判产生兴趣，但不会自动导致谈判协议的达成。交战各方也需要相信达成协议是可能的。通向协议达成的明确途径需要细致入微的工作，不仅要弥合争议，还要解决对彼此承诺的不信任，建立起挽回面子的台阶，并处理好民众对荣誉和复仇的渴望。否则，交战各方将宁可继续押宝未来，期待在战场上取得突破。
本文试图通过讨论冲突中的四个核心议题——俄罗斯撤军，克里米亚，顿巴斯，以及乌克兰的独立自主和外交政策认同——描绘一些促进局势缓和的假设选项。这些选项不是在预测停战协议的内容，也不是建议各方该或不该接受什么，而是旨在阐明谈判者所面临的挑战，并强调在政策决策和公众期望上应当为达成谈判而做出何种严肃准备。
本文的分析显示，俄罗斯不去忠实贯彻和平协议关键内容的激励十分强大。为达成可持续的和平协议，需要艰难的协调和外部支持，包括准备一个明确合理的西方减免对俄罗斯制裁的提议，以换取俄罗斯接受乌克兰的核心诉求。
1 俄罗斯撤军: 邀请国际观察员监督
乌克兰的首要关切是其作为一个主权民族国家的独立自主，实现这一点首先需要俄罗斯撤军。这是让我最担心的问题。这种担心部分来自俄罗斯过去在叙利亚边打边谈的行动模式，以及俄罗斯在争议领土上保持冲突和长期驻军的状况。但我最担心的是，由于入侵给了俄罗斯“既成事实”（facts on the ground），它可能很难说服自己仅仅为了一些承诺和保证而放弃到手的东西，即使俄罗斯能换取对克里米亚的承认或乌克兰未来的中立地位，但这份激励还不够大。在这些新的“既成事实”中，最重要的一些内容包括：（1）俄罗斯控制了欧洲最大的核电站（以及目前乌克兰电力供应的25%）；（2）将基辅长期保持在大炮射程内（就像朝鲜对首尔一样）；（3）控制了经克里米亚北部流入、维持半岛用水的淡水河道（夺取并摧毁乌克兰在这些河道上建立的水坝是俄罗斯入侵的早期目标之一）；（4）控制了乌克兰的海岸线，乌克兰60%的出口和50%的进口都经由海岸线（即使俄罗斯放弃对敖德萨的行动，仍可通过将其陆地占领与海上封锁相结合来实现这一目标），这使俄罗斯能够长期从结构上削弱乌克兰。任何国家都不喜欢放弃对敌人的制衡手段，而其中一些手段不仅是与乌克兰、也是与西方长期谈判进程中的有力筹码，因为它们提高了西方支持基辅的成本。
▲ 3月29日俄军最新进展。图源：Institute for the Study of War
即便俄罗斯同意从克里米亚和顿巴斯以外的所有领土上撤军，谈判撤军的技术性问题也会很复杂。是立即全面撤离，还是分阶段撤离？如果分阶段，将有多少个阶段、在多长时间内，以及在什么条件和保障下？如何监督和核查撤军，双方在什么基础上同意撤军？
即使双方完全承诺和平撤军，在确保撤军得以实现的安全和停火安排方面也有许多潜在的失败点。这些风险随着民兵武装（people’s defense units）和其他不受俄罗斯或乌克兰军队直接控制的非正规部队的扩散而增加。俄乌双方都能用许多方法把这些问题变成无休止的关于撤军条件和保障的谈判迷宫。
最后，在没有观察员的情况下达成撤军协议是不明智的，俄乌双方需要事先约定的外部观察员以防止撤军期间出现欺骗行为（即任何一方假称完成撤军或违反撤军协议）。联合国或欧洲安全合作组织可以提供观察员，或者考虑建立一个联合观察机制，由俄罗斯信任的国家和乌克兰信任的国家的军事人员组成，共同提供评估，以使双方和广大国际社会信任撤军结果。
2 克里米亚: 发明“求同存异”方案
如果基辅不能通过武力夺回对克里米亚的控制，那么明智的做法是就该领土达成协议，以稳定俄乌间的分歧。对克里米亚半岛相互冲突的诉求所产生的不信任，加上俄乌为补充战争损失重新进行武装，可能会导致克里米亚问题上的安全困境。俄罗斯已经要求国际社会和乌克兰承认其对克里米亚的主权，因此无论采用何种解决方案，都需要外国的支持，才能发挥其作为稳定措施的作用。
然而，承认俄罗斯对通过侵略而获取的领土具有主权，对西方和乌克兰来说是不可能的。一方面，这违反了国际法，另一方面，这种承认会鼓励其他地方的侵略行为。与此同时，“克里米亚是我们的”这一想法在俄罗斯社会中深入人心，这也是为什么2014年吞并克里米亚的行动在俄罗斯国内得到热烈拥护，甚至连阿列克谢-纳瓦尔尼（注：Alexei Navalny，俄罗斯著名反对派）也表示，他将反对把克里米亚还给乌克兰。只要俄罗斯有办法拒绝，我们就不应该指望他们主动放弃克里米亚。
所以，需要找到创造性的、能保全双方颜面的办法。历史工具箱中另一个可调用的方法是，宣布克里米亚居民有权决定自己的未来。俄罗斯在2014年占领克里米亚后不久，已经为克里米亚居民举行了关于其国家地位的公投，以支撑其领土主张，但没有得到国际社会的认可。这个解决方案本质上是上次公投的重演，但是由联合国按照国际公认的标准设计和监督的选举，同时乌克兰、俄罗斯和国际社会都承诺尊重选举结果。然而，面临多种分离主义威胁的政府（如乌克兰）在历史上总是会坚决拒绝给予个别领土以自决权，因为担心会给其他分离主义运动壮胆（例如在2014年，乌克兰总理明确提到他的政府拒绝克里米亚公投是为了警告分离主义）。
泽连斯基总统提出了一个在克里米亚问题上“求同存异”的方案，大概是，乌克兰在原则上继续拒绝俄罗斯对克里米亚的控制，但他暗示在实际上接受这一控制。以此种方式完全搁置这个问题，将有助于乌克兰挽回面子，但对于消除克里米亚作为未来战争的潜在原因并没有什么作用。俄罗斯可能会把乌克兰的任何重新武装看作是为夺回克里米亚做准备，从而引发可能演变成另一场战争的回应。
考虑到这些，另一种更有希望的选择是采取象征性步骤以示接受重叠的主权声张（overlapping claims of sovereignty）。这是来自北爱尔兰的启发。北爱尔兰的领土地位是在1998年《耶稣受难节协议》（Good Friday Agreement）这一“求同存异”（agree to disagree）的方案正式开始的进程中形成的。这个过程在对协议的不同解释和对北爱尔兰未来的不同愿望之间，创造了可以促膝交谈的空间，并为双方事后维护协议的结构和稳定提供了多层次的激励。对于北爱尔兰的亲英派和英国本土民众来说，该协议通常被理解为既确保了北爱尔兰内在于英国的地位，同时又结束了爱尔兰共和军的暴力行动。但对于北爱尔兰和爱尔兰共和国的爱尔兰民族主义者来说，他们更强调协议中暗示爱尔兰和英国之间主权重叠的方面。这包括允许北爱尔兰居民有充分的自由，如果他们愿意的话，可以成为爱尔兰公民，并在爱尔兰的选举中投票，而行动自由、贸易和欧盟的海关规则被用来在共和国和北爱尔兰之间创造一个开放的边界。该协议还承诺结束伦敦的直接统治，重建贝尔法斯特议会，实现在亲英派和爱尔兰民族主义者之间的权力分享。
这个例子可以启发如何就克里米亚问题达成协议，让各方有机会开启一个“求同存异”的进程，相较于完全搁置这个问题，这一进程需要更强大、更稳定的结构支撑。例如，这可以从俄罗斯接受乌克兰派代表团作为常驻观察员参与克里米亚内部关于新的半岛地方政府体系的谈判开始，目的是为了确保非半岛内俄罗斯人的权利，并加强对克里米亚鞑靼人的保护。
像这样的方案可以让双方获得比协议达成前更多的相互承认，同时不影响双方针对领土主权的原则和声张。鉴于俄乌之间针对克里米亚的主权地位的争端在泽连斯基和普京卸任后还会继续存在，这样一个小小的开始，对于更长远的愿景可能是有益的。
在没有上述政治措施的情况下，只有军事措施可以用来减少未来冲突的威胁。这可能意味着就俄罗斯和乌克兰军队之间的隔离线进行谈判，可建立类似朝鲜和韩国之间的非军事区（Demilitarized zone），或者由欧洲安全合作组织或联合国派观察员或维和人员进驻缓冲区。鉴于双方互相之间的军事威胁规模如此之大，以及未来的俄乌战争有将危机升级至接近核战争阶梯最底层的危险，有必要建立一支如冷战时期的“硬”联合国维和部队，如1956年为帮助结束苏伊士危机而部署的第一个联合国紧急部队（UNEF I）。这里指的是传统形式的维和行动——部队有严格的交战规则，只能在自卫时使用武力，围绕占领和监测交战双方的分界线进行有限活动——而非自20世纪90年代以来肩负大量额外治理和人权任务的那种联合国维和行动。让维和任务尽可能简单的原因是这场冲突的大国利害关系和潜在的争议（冲突其中一方是安全理事会的常任理事国）。
3 顿巴斯地区: 部署维和部队
鉴于顿巴斯问题是俄罗斯2月入侵的正式理由，2015年未执行的《新明斯克和平协议》提醒人们，未解决的问题可能为未来埋下战争隐患。俄罗斯和乌克兰各自将其对该地区的主张写入了国内法（乌克兰的宪法声称拥有合法的主权，而俄罗斯则在法律中规定承认两个自行宣布分离的共和国独立），这减少了谈判中选择的灵活性。顿巴斯问题比克里米亚更棘手，因为自2014年以来，顿巴斯地区经历了一场旷日持久的冲突，暴力程度很高，乌克兰分离主义力量和俄罗斯军队都参与其中，同时具备内战和国家间冲突的要素。
弥合顿巴斯地区分歧的潜在措施，与上述可适用于克里米亚的措施相似。《新明斯克协议》框架的核心是期望为顿巴斯地区和基辅中央政府之间的关系找到一个新的宪法解决方案，协议建议采用某种联邦形式的安排——但俄罗斯对自行宣布分离的共和国的承认，很可能已经终止了恢复这一框架的可能性。然而有趣的是，泽连斯基最近表示，他在这个问题上最关心的是那些居住在自行宣布分离的共和国内、认为自己是乌克兰人的居民的命运。这凸显了解决问题的障碍，但也暗示了妥协的意愿。上述北爱尔兰的处置方案，可以解决泽连斯基对顿巴斯公民对自己的国族身份进行自由选择（nation of choice）的关切。
考虑到顿巴斯前线自2014年以来的激烈战况，在那里部署联合国维和部队以帮助稳定争端，可能比在克里米亚边界更有说服力，尤其现在顿巴斯问题引发重大战争的潜力已经得到证明。面对德国和法国的持续调解，顿巴斯问题迄今为止一直不为所动，这也加强了部署维和部队的理由。
4 乌克兰的谈判算盘和筹码
北约成员国已经发出信号，乌克兰加入北约的几率很低。这为乌克兰创造了一个机会，它可以用承诺不加入北约来换取重新确立和保持其独立和领土完整的协议。然而，对乌克兰来说，俄罗斯在这方面提供的保证显然不够，因为俄罗斯已违背了1994年在《布达佩斯安全保障备忘录》中做出的保证乌克兰主权和领土完整的承诺（该承诺是对乌克兰向新的俄罗斯联邦移交苏联遗留核武器的回报）。俄罗斯谈判代表还表示，如果乌克兰同意限制自身的武装力量，他们愿意放弃“非军事化”的目标。乌克兰则可能认为俄罗斯这个建议居心叵测，不过是为他们以后再次通过入侵来完成“非军事化”目标而做准备。因此，乌克兰非常希望能获得一种最有力的保险措施，以确保俄罗斯会遵守承诺，尊重乌克兰独立和领土完整——这意味着，乌克兰希望有充分的自由来建立和维持足以击退或者严重打击未来俄罗斯的入侵的军事力量。
泽连斯基的一名顾问最近发表的评论表明，这就是乌克兰的考虑。因此剩下的选择是武装中立，即乌克兰有权保留武装部队并通过常规手段进行适当自卫，同时通过条约协议和国内法承诺在世界事务中保持中立，就像今天的芬兰和瑞士、冷战时期的奥地利或1839年至1914年的比利时一样，这些措施都是为了确保欧洲和平与稳定，向大国保证该国不会成为敌国的军事资产。此外，向克里米亚和顿巴斯派遣维和部队也可能有助于保障中立的乌克兰的安全，因为他们将为未来的入侵提供额外的缓冲和早期预警。与此同时，莫斯科可以与维和部队商谈保护俄语居民的措施。
武装中立的协议需要解决大量的政治和技术问题。例如，乌克兰是否被允许接受北约成员国的武器和军事技术？乌克兰肯定希望获得这种自由，这可能是泽连斯基的助手们在谈到为乌克兰的未来安全获得外国保证时所指的。但俄罗斯人可能会利用他们现在占领的土地作为筹码，和乌克兰人进行一场艰难的讨价还价。作为回应，乌克兰可以坚持购买武器和接受军事援助的权利，但提出在乌克兰境内禁止外国军队和军事资产，或禁止乌克兰参与外国军事演习。但这是一个复杂的领域，可能会拖垮谈判。为了缓和其要求保留常规威慑力量的要求，乌克兰可能认为有必要提出接受新的国际检查制度（更新之前伴随《布达佩斯备忘录》的国际检查协议），以向俄罗斯保证在乌克兰领土上不会出现或发展大规模杀伤性武器。这将需要就检查的技术措施进行谈判，从过往经验来看，这需要几个月的时间，甚至在某些情况下需要好几年。
以上措施处理的是北约而非欧盟的问题。正如几位知名的俄罗斯外交政策分析家所认为的那样，俄罗斯对乌克兰拟加入北约的敌意，只是对乌克兰整体向西方靠拢的更广泛敌意的一部分。一些人甚至认为，相较于与北约相关的军事关切，俄罗斯对乌克兰加入欧盟的经济关切可能是这次入侵的更直接的动机。自2月以来，乌克兰试图加速入欧进程，制造一种乌方的“既成事实”，并有可能将其作为强化加入欧盟这个外交政策目标的方式，以便让它更有可能在谈判中被保留下来。这也有可能是一种增加谈判筹码的方式，以加强它向俄罗斯提供的一揽子计划的分量，换取俄罗斯撤军和乌克兰的独立自主。但是，围绕乌克兰谋求加入欧盟的谈判可能难以解决，因为如果不加入欧盟，乌克兰将需要设计一个经济发展的替代性愿景。
与乌克兰独立自主相关的另一个问题是俄罗斯“去纳粹化”的战争目标。普京曾明确表示，这一目标实际上是政权更迭的委婉说法。然而，俄罗斯的谈判代表很快就放弃了这一要求，而且，有迹象表明，乌克兰人愿意接受有关“去纳粹化”的象征性措施——具体来说，乌克兰表示愿意改变某些街道名称，并承认俄语是一些地区的官方语言。泽连斯基还表示，与俄罗斯达成的任何和平协议的条款都需要交由乌克兰公民投票决定。一些人将此解释为泽连斯基试图延缓谈判，以表明他对军事局势的信心。但这更可能是向俄罗斯表态的一项措施：俄罗斯人不能强迫他做出背叛乌克兰利益的交易，他们最好相应地降低对解决方案的期望。这也是加强协议合法性、从而加强协议的可持续性的一个步骤。
5 结论
无论是谈判的规模还是结束这场战争所必须的协调都非同小可。考虑到潜在的选择，我们可以看到四个关键点。
首先，在核心问题上达成协议的政治性障碍和技术性障碍都是巨大的。谈判需要时间，从而将使敌对延长，也使战争造成的人道主义代价和全球经济破坏进一步加大。对于乌克兰的外部支持者来说，不要因为准备不足、支持协议的协调不足或一厢情愿的想法而错失取得进展的机会，从而进一步拖延时间。不仅是乌克兰，西方国家也需要做出真正的权衡以结束这场战争，并为各方创造尽可能稳定和安全的解决方案。既要结束战争，又要避免为未来（很可能更危险的）冲突埋下隐患，需要战略层次的思考。外部国家需要准备好为结束战争尽自己的一份力量，即使这意味着让那些要求得到更多情感性满足的公众舆论部门失望。
其次，支持乌克兰的西方国家应该随时准备为减免对俄罗斯的制裁提供明确方案。对要争取实现俄罗斯全面撤军和有长期保障的独立自主的乌克兰来说，这将加强其在谈判桌上的优势。俄罗斯人有动机和足够的手段混淆乌克兰的这些核心要求，同时单靠战场上的胁迫不足以确保俄罗斯兑现承诺。但是，如果明确提出以减免制裁来换取解决方案，那么俄罗斯经济的未来将掌握在泽连斯基手中。就未来的欧洲安全架构进行谈判的提议，也会加强俄罗斯接受乌克兰最重要诉求的动力。这需要西方国家之间的协调，并处理好内部的反对意见。
第三，在双方利用谈判和暴力来讨价还价、相互争斗并试图推进其目标的过程中，很可能会出现先采取不确定的军事行动、继而进行失败的和平谈判、二者多次循环重复的情况——即战斗和僵持的模式。当确保战术优势的利益，高于在可能条件下实现稳定和平的利益，这种情况就更有可能发生。如果对达成和平协议的可能性缺乏信心，这种风险也会加剧。外部各方可以通过提供创造性的建议和资源（如维和人员和观察员），建立消除不信任感的保障，对谈判达成做出贡献。这就是为什么不仅仅是乌克兰，更包括其西方的支持者，需要严肃对待，制定并展示解决核心议题的具体途径，其原因端在于此。
第四，正如我们可以期待失败的军事攻击一样，谈判的失败同样是可能的。但失败的谈判并非毫无价值。和平谈判的历史表明，通向稳定的和平协议的道路往往是由失败的会谈铺就的，这些会谈告诉各方什么是幻想，什么是现实，以及他们之间的真正桥梁可能在哪里。与战场上的对抗一样，会谈是一种关系，是参与者的探索过程。即使前景不佳，也应该支持和参与会谈，因为交战方和许多大国利益相关者都需要探求如何结束这场战争。
*文章原刊于“War On The Rocks”。
Tom Hill作者：汤姆·希尔
“和平外交中心”执行主任，伦敦国王学院战争研究系访问高级研究员，英国外交、联邦和发展办公室可部署民事调解专家。曾任联合国叙利亚问题联合特使特别助理。
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