非洲给七大国“上课”? 被忽视的大陆正发生结构性“悄变”
The following article is from 文化纵横 Author 刘海方
被忽视的自强大陆
——多重危机中的非洲能动性
文｜刘海方
来源｜文化纵横
2022年6月在德国举行的七国集团（G7）峰会，提出要解决全球战争、粮食短缺、能源价格震荡和通货膨胀问题。发展中国家元首也有参加，比如印度、印度尼西亚，但只有4位非洲人受邀——世界卫生组织总干事谭德塞、世界贸易组织总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉、非盟轮值主席国塞内加尔总统和南非总统。没有受邀参加的肯尼亚总统肯雅塔发表了一封公开信，提出七国集团应该向非洲学习如何应对多重危机的经验。
七国峰会讨论的“全球性挑战”，首先是欧洲土地上正在经历的战争，而不是非洲国家当前面对的各种挑战：不是迫在眉睫的多重性质的非洲粮食危机，更不是关于碳排放量最少但遭受气候变化影响最大的非洲如何应对近年来不断发生的洪水、干旱和蝗虫灾害的。如果说七国峰会仍是全球秩序中最重要的行为体，那它也已经严重缺失世界领导力，甚至其内部早已漏洞百出、缺乏互信——正如欧盟当家人冯德莱恩女士在接受采访时提到美国联邦最高法院刚刚推翻罗伊诉韦德案，与会者关注的竟然是并不在日程中的性别平等，他们都觉得“这是美国司法的倒退，悲哀且忧心忡忡地离开了会议”。
七国峰会值得关注的进展是，与以往只是宣誓团结、鲜少具体行动计划不同，这次终于打出通过筹集公共和私有资金共同支持发展中国家的公共卫生、气候变化、性别平等和数字基础设施建设的6000亿美元大单，美其名曰“全球基础设施和投资伙伴关系”。也许是对时任德国总理默克尔在2021年七国峰会上的提醒——“说到（非洲的）基础设施，为什么总是说中国会做？”——的回应，拜登终于宣布了若干对非项目，但同时强调：“这些都不是慈善，而是投资，提供资金的各方民主伙伴国家将在未来5年看到收益。”
美国及其伙伴似乎学习了中国等新兴发展经济体的做法，但“华盛顿共识”以来长期使用的有条件（民主化、人权、市场化）援助，是否不再作为外交手段对非洲国家予取予夺了呢？以上宣布的具体项目是否能够像拜登宣布的那样“更具实效”，还是像此前很多年的援助承诺一样虚多实少，也需要在未来5年内看结果。正如非盈利组织“全球公民”副总裁弗里德里克·罗杰的评价：“目前七国总的援助额度是其国民生产总值的0.32%，远没有达到承诺的0.7%目标，希望该项目能够促进发达国家更多地参与和支持全球的发展。”
肯雅塔总统的公开信，毋宁说是呼吁七国集团睁眼看看被关在会议门外的非洲自身在怎样应对危机。非洲应对多重危机的经验，首先是超越眼前的危机，去思考引发危机和灾难的深层原因。非盟2021年与所有成员国共同制定了“非洲加速适应计划”，“这不是一时的赶时髦，而是关系大陆的生死存亡”。气候变化全球适应中心和非洲开发银行为此发起了为期5年的250亿美元计划。肯雅塔强调，这是非洲集体性思考并行动起来，以投资未来的方式应对已经在发生的重大挑战的体现。与之前很多应对气候变化的紧急资金不同，该气候适应资金是一种长期投资计划，比如用于撒哈拉以南国家农业适应项目的年度投入是150亿美元——如果无所作为，损失将达2010亿美元。2021年，非洲国家虽普遍顶着巨大的财政压力，还是为该项目投入了30亿美元，启动了联系农民与市场的基础设施项目、预防冈比亚和贝宁海港免受风暴和海平面升高威胁的民事工程、解决加纳气候脆弱性的道路和电力网络项目。此外，非洲国家政府已经完成承诺《巴黎气候协议》任务的资金，额度达到了660亿美元。
新冠疫情全球大流行初期，多家权威机构预测非洲大陆至少将有7000万人感染、300万人死亡。然而，截至2022年6月30日，非洲大陆感染病例为1200万，总死亡人数为25.5万。非洲没有像其他地区那样快速地“沦陷”为疫情重灾区，而是在非盟、非洲国家共同努力下，实现快速预警和检疫能力培训与布防、尽可能斩断疫情扩散链条，并且深入社区，通过提高警戒意识、传播必要防疫知识、提供必要救助，最大程度地减少了疫情对于这个不断被视为全球公共卫生防疫“最洼地”的冲击。一时间，诸多研究者、非政府组织纷纷开始讨论非洲何以奇迹般地在全球所有地区中间脱颖而出，成为新冠疫情防控中的“优等生”？多数讨论都围绕着最年轻大陆的人口构成、气候、更少交通基础设施联通等客观因素，正如非盟疾控中心主任所抱怨的：“只歪曲非洲检测和收集数据的能力，但没有人讨论非洲做对了哪些，甚至有哪些可以作为经验分享给还在疫情阴云笼罩之下的世界的。”
在2014~2016年埃博拉病毒肆虐的教训之后，非盟建立了疾控中心。新冠疫情一暴发，以非盟疾控中心为核心的技术工作组立即成立，对各个次地区的疾控中心进行指导，进而实现对每个成员国在预警响应能力方面的指导和协助。2020年4~5月，欧洲和美国相继沦陷为疫情震中地区，不但根本无暇顾及非洲，甚至阻断各种医疗防护物资和药品的供应链以首先保障自己的需要。非洲国家以各国自身预算紧急调用“战疫资金”，只有32%的资金来自国际货币基金组织等外部机构。成百上千的非洲基因学家和公共卫生专家跨国合作研究，非盟疾控中心协调所有国家卫生部长每月举行两次会议，机制性地保证了以及时的学术跟踪研究支撑各国政府和非盟层面的快速反应决策。非洲卫生和基因病理专家的成就斐然：例如在尼日利亚，48小时就能对来自意大利的病例进行基因排序；南非科学家们及时发现并公布了奥密克戎变种毒株，提醒非洲国家加强了新一轮免疫和防范，也警醒全球北方国家及时调整了公共卫生政策。非盟疾控中心主任肯格松博士发表在《自然》杂志上的文章认为，这体现了“非洲经验的力量”：“90年代中期艾滋病毒大流行引发的大规模灾难，使非洲一开始就特别警惕新冠病毒，全力以赴投入到跟踪研究中；让我们自己行动起来的另外一个动因是，我们意识到国际合作和多边机制是多么脆弱不可靠：一方面富国已经研制出药品，另一方面非洲却有千万人死于这些传染性疾病……（非洲）在抗击新冠肺炎疫情中取得第一阶段和第二阶段的胜利，主要得益于在充分的数据和研究支持下的快速和协调应对……协调合作可使可用资源整合起来发挥最大化效益，这与世界其他地区在抗疫中的僵化政策和分裂如此不同。”
随着疫苗的推广使用，北方国家逐渐完成了大部分人口的疫苗接种，非洲国家领导人却还在为疫苗而四处奔走。截止到2022年6月30日，各国的注射疫苗比例参差不齐，既有刚果（金）、马达加斯加、尼日尔、马里等国只有百分比个位数接种率，也有接种率70%以上甚至80%的塞舌尔、博茨瓦纳、毛里求斯，而大陆人口第一大国尼日利亚与第二大国埃塞俄比亚分别只有13%和25%。如同2020年3月份以集体名义共同向二十国集团发出免债和延缓债务吁求一样，非洲领导人共同呼吁开放疫苗知识产权，也成立了大陆统一的防疫物资和疫苗集体采购系统。
更重要的，如肯格松博士反思的，非洲从20世纪60年代开始就依赖外来（主要是西方国家）的公共卫生安全命脉，是时候掌握在自己手里了。从疫情开始时没有医疗物资可以购买，到现在遭遇疫苗公平分配问题，非洲不断遭受公共卫生挑战，也不断被富国的无情和自私所震惊。如今各国显然有更加坚定的意愿和决心，去寻求必要的能力和技术，尽可能团结非洲兄弟国家，最大化集体资源，保障大陆内的药品和物资生产，完善公共卫生体系。然而，阻碍非洲行动的，不仅仅是非洲国家的客观条件和内部可用资源相对有限，其所处的国际环境和既有的国际合作体系也经常成为更大的掣肘。南非总统在一次会议上说，只要大医药公司在疫情期间开放知识产权，大陆上有7个国家可以进行疫苗生产，但得到的回应却是：“你们就完成最后的包装分发就好了——我们知道这样对你们更好！”
在新冠疫情大流行的挑战之下，非洲大陆是全球第一个以区域性的机制共同抗疫的地区。最初各扫门前雪甚至展开物资抢夺大战的欧盟国家，或许是受到非盟经验启发，开始逐渐放弃“公共卫生民族主义”，转而采取“一个健康”理念下的共同抗疫政策。2020年7月，联合国环境署发表题为《如何预防下一次传染病大流行》的报告，从“同一个世界、同一个健康”的角度提出，非洲大陆经历了多种动物性传染疾病，这些宝贵的经历值得全世界学习。越来越多的学者和国际组织也正在研究和分享“非洲经验的力量”。
新冠疫情的最大影响来自经济领域，因为严重依赖外贸是非洲经济体普遍的结构性特征。疫情发生以来，非洲国家经历了25年以来第一次重大的经济倒退。接踵而至的俄乌冲突无异于雪上加霜。冲突爆发后的几周内，全球小麦、食用油和石油能源的价格经历了前所未有的快速飙升，到5月份，非洲市场上小麦价格已经增长了1倍，化肥价格涨了3倍。1/4非洲国家严重依赖俄罗斯和乌克兰的粮食出口，全球金融市场和供应链的不确定性给非洲粮食安全拉响了更高级别的警报。
非洲人口从5亿增长到2009年的10亿只用了27年， 现在则已经增长到14.06亿。新世纪前20年非洲经济整体面持续向好，城市化进展快速，城市中产消费群体兴起，饮食结构也更加多元化。与此同时，非洲粮食产量虽有明显增长，但远远不够满足激增人口的总需求和城市化人口多样性的需求。大陆内农业基础设施和交通基础设施上的局限，加之往来关税壁垒林立，依赖外部市场进口成为解决路径。冷战结束后全球迅速互联互通的盛景下，人们很容易相信全球市场足以互通有无。仅2007~2019年间，非洲小麦进口量就达到4700万吨，增长了68%；预计2025年，非洲小麦消费量将达到7650万吨，其中63.4%需要进口。
非洲国家的有识之士很早就提出应该提升农业生产，实现传统农业向现代转型，彻底摆脱极度受制于外部市场的资源依赖型经济，向独立自主的多元平衡体系转型。新世纪以来，金砖国家等新兴经济体的快速发展，更推动了非洲智识精英不断提出“学习中国、印度、巴西经验”，以农业革命推动工业化、减贫和国民经济转型。全球地缘政治危机引发的社会经济动荡，再一次强烈提醒非洲精英们转变思维，减少粮食对外进口的依赖性。2021年，非盟委员会和非盟下属发展合作机构“非洲新发展伙伴关系”，依照非盟2063议程和联合国2030年可持续发展目标，制定了非洲国家在粮食问题上的“共同立场”目标。非盟2003年曾经出台《非洲农业综合发展计划》（要求非洲各国年度预算的10%用于农业发展）和《马拉博宣言》（努力达成农业公共投入、农业GDP增速每年保持6%、在农业价值链为青年至少新增30%的就业岗位）两份文件，新的“非洲共同立场”则综合和统一了所有这些相关文件和新的观点，提出了在下一个10年转变非洲粮食生产体系的方案——首要问题就是在日益增长的脆弱性和外部震荡条件下提高自身韧性。
目前非洲的粮食体系面临的严重挑战包括：气候变化和极端天气事件，可促进提升产量的技术有限，灌溉体系缺乏，雨养农业为主，以及大陆各地经常爆发的虫灾。气候变化已经导致4000万人口处在饥饿贫困的边缘。2019年，非盟发表《非洲农业综合发展计划》双年度回顾报告，指出2017年以来非洲粮食和营养安全状况实际上在恶化，《马拉博宣言》提出的“2025年终结饥饿”目标很难完成。因而，非洲当前面临因应外部震荡增强韧性和满足基本营养需求的双重任务。非洲的“共同立场”与中国发展内循环的逻辑一致：种植小麦和油料作物的国家应该提升加工和供应周边非洲国家的能力，以促进非洲大陆内部贸易的方式抵御全球供应链中断的风险；没有种植和生产这些粮食作物的国家，则需要将一些需求量较多的作物纳入自己的粮食价值链，减小对于俄罗斯和乌克兰的依赖；更重要的是，提升非洲大陆内部的贸易，振兴非洲自己的农业产业。
实际上，非洲粮食生产的优势条件很明显：拥有全球60%的未开垦可耕种土地，有条件种植满足自己所需的食物，甚至向全球市场出口。此时推动大陆粮食体系转型的另一个明显有利条件，是2021年1月1日开始运转的非洲大陆自贸区。作为世界上最大的自贸区，非洲国家可以充分利用这个大陆协定，推动商品农业发展，增加生产和附加值，并保证质量好、符合标准的粮食优先供应本地区市场。近年来，非洲大陆在信息通信技术方面获得了长足进步，在提高粮食生产，助力小农种植者、加工者和零售商等方面大有可为，但目前并未充分呈现出大规模的跳跃式发展。俄乌冲突则再一次敲响了非洲结构性弱点和脆弱性的警钟，要求粮食安全问题必须从非洲大陆层面获得解决。但结构性转型能否成功，取决于非洲国家实现大陆和地区解决方案的意志，这是外来危机发生时建立和保持强大韧性的根本。非盟将2022年确立为非洲粮食和营养年，已经是行动的开始，目标就是增强粮食和营养安全方面的韧性。
作为非洲最大的区域型国际合作开发机构，非洲开发银行在新冠疫情伊始就推出了解决非洲粮食安全的计划。非洲开发银行行长说：“粮食援助不可能喂养所有人，非洲人不要被施以饭食，而要田里有粮——非洲人要学习机械种植收割足够养活自己的粮食，骄傲地端着自己的饭碗，而不是没有尊严地等着救济。”过去3年间，该银行成功帮助7个国家近200万小农种植抗旱小麦，获得了巨大成功。俄乌冲突以来，非洲市场突然出现3000万吨小麦、大豆、玉米等粮食的缺口，非洲开发银行迅速推出了给2000万小农提供优质种子、化肥和延伸服务的支持项目，以便在5月雨季到来的时候及时播种，涉及的金额高达15亿美元，被称为该行历史上前所未有的大规模农业发展投入，据信该项目2年间能够多生产出价值120亿美元的粮食。非洲开发银行已经携手非洲国家农业部长，在这个2年周期的粮食紧急促进生产计划后，再用5年的增强版计划扶助4000万小农。
4 俄乌冲突背景下非洲的“外向性”与横向合作加速
俄乌冲突爆发的第二天，非盟轮值主席萨尔总统和非盟委员会主席法基先生立刻发表声明呼吁双方立即停火。3月2日联合国大会进行的关于谴责俄罗斯的投票决议上，非洲国家约半数投了赞成票，并未简单追随美欧国家的逻辑；在发言解释政策立场时，三个非洲非常任理事国家中的肯尼亚代表发言说：“即便领土边界是被殖民主义者蛮横无理划定的，非洲国家也不寻求武力改变领土现状，因为这意味着更大的人道主义灾难。”实际上这样表达，恰恰是非洲弱国小国在现有国际秩序里普遍的“求生之道”——为了避免自身受到大国、强国干预的可能前景，而不断高声在国际舞台上强调大小国家一律平等，主权、领土神圣不可侵犯。实际上，北约10年前轰炸利比亚、推翻卡扎菲政权的举动，一直被非洲领导人视为记忆犹新的耻辱和教训：不仅是剥夺了非洲国家自己的决策和行动力，而且意味着各国都有可能像利比亚那样被政权更迭。同时，北约的行动也一直被认为是引发北部非洲和萨赫勒地区动荡至今的原因，纳米比亚代表2012年曾公开声称：“北约应该被国际法庭审判。”俄乌冲突以来，南非等国领导人多次在多个场合发声批评西方的不反思态度，认为正是北约一味推动东扩，才使得战争不可避免。基于自身以和平手段结束300多年种族对立和极端种族压迫政权的历史经验，南非自认为可以为建设性解决俄乌冲突提供参考，因而还向联合国大会提交了一份和平解决的议案，并获得50多票赞成。
联合国大会4月7日召开紧急特别会议，投票表决暂停俄罗斯联合国人权理事会成员资格。比照3月2日的投票，此次非洲国家弃权为多，之前曾经投过赞成票的国家此次大多投了弃权或者反对票。担任安理会非常任理事国的非洲国家加蓬投了反对票，肯尼亚和加纳都投下了弃权票。三国代表在随后的解释发言中，都强调应该有第三方客观中立的调查，不应在调查前就下结论。
从两次联合国大会上的表现可见，非洲国家越发明确地选择了中立的外交立场，不简单盲从西方来选边站队，而以自身现实的考量为重。毕竟1/4非洲国家对俄罗斯的小麦依赖度超过30%，其中贝宁达到100%，索马里达到30%，苏丹达到70%，南非达到35%，坦桑尼亚和卢旺达都达到65%。每年接受美国军费高达13亿美元的埃及，同时对俄罗斯进口小麦的依存度达到60%以上，左右为难。一直在国际道义上声望颇高的南非，因为在小麦进口和矿业及能源转型方面对俄罗斯有很高依赖，此次立场也呈现出明显的“实用主义”倾向。事实上，军事影响力近年来在非洲大增的俄罗斯，特别受饱受恐袭打扰的尼日利亚、肯尼亚、利比亚和埃塞俄比亚等国青睐，俄国内生产的武器18%都销往非洲。中非和马里等国近年来依赖俄私人军事公司瓦格纳来打击恐怖主义和反动武装，马里也因此敢于与老宗主国叫板，驱逐了法国驻军和媒体。
塞内加尔开国总统桑戈尔曾说，主导非洲国际关系的仍然是纵向关系，即非洲国家各自与原来宗主国的关系；作为坚信泛非主义的第一代非洲领导人，他认为，非洲国家之间的横向关系应该更加密切。独立至今60多年，很多学者认为，非洲国际关系最明显的特征一直是“外向性”，包括资源的获取、发展模式，甚至政治合法性的来源都可以此概括。美国学者弗雷德里克·库珀教授认为，从奴隶贸易以来，非洲大陆财富积累的方式就变成了向外部日渐隆盛的资本主义经济体系源源不断地输出劳动力；殖民统治建立以来，为服务殖民矿业开采活动建立起来的交通运输体系使得殖民国家成了非洲的“守门人”，守住矿山通道与运往世界的港口城市，就守住了非洲的财富；独立以后的非洲国家继承了这种“外向性”的特征，相比于左右逢源地从外界获取援助金，从对外贸易中获利，他们更少鼓励从内部的经贸生产活动中求得发展和利润。最晚近的一个例子，是一度被称为“非洲小中国”的埃塞俄比亚。自20世纪90年代末以来，埃塞俄比亚在强有力的“发展型国家”模式下取得了长足发展，但主要还是采取出口导向型工业发展路线，很多工业园的快速推进实际上都瞄准美国《非洲增长和机遇法案》（已经因为埃塞俄比亚内部冲突而被叫停）、欧盟优惠出口机制等外向性市场，包括中国公司在内的大量入园企业，按照规定是不能向埃塞俄比亚国内和其他非洲国家市场供应产品的。2020年以来，两年多的内战和新冠疫情，使得埃塞俄比亚工业园区普遍面临缺少海外订单和原材料供应的困难，媒体报道已有90%的园区停止运转。这是否是非洲国家在当下追求发展过程中值得反思的教训，还有待观察。但非洲大陆自贸区运转以来，近年来确实兴起了新的内循环动力。如果说外部大国和新兴经济体还在继续纷纷竞相鼓动“追求非洲”的热浪，内部的合作协同动力也正成为非洲平衡单向度“外向性”的新趋势。
除了非洲国家主体，作为内部参与者，非盟框架下的很多机构、次区域组织及诸多企业家、公民社会组织、非政府组织等，都纷纷以创新性的手段应对危机。比如，支持非洲大陆统一进行防护用品和疫苗采买的非洲进出口银行，最近与非洲大陆自贸区合作，设计开发了农业产品采购系统，卖家和买家可以在系统中轻松实现信息互相对接，并通过系统进行交易。该系统特别支持非洲各国内部交易，使得之前囿于信息不通畅等原因不能交易甚至烂在田里的很多剩余农产品，实现了大陆内跨境流通供给。从长期制约非洲发展的瓶颈——基础设施来看，独立几十年难以见到的跨国项目，在疫情以来的近3年时间里也有完成。如区域整合度非常高的东非共同体内的跨国铁路项目坦桑—布隆迪—刚果（金）铁路，坦桑尼亚通过自筹3亿美元经费已经完成了在其境内的部分，目前三国共同向非洲开发银行借贷另外6亿美元推进剩余部分铁路的建设工作。难怪地理位置在中部非洲的刚果（金）2022年也加入了该次区域组织，以求快速提升域内经贸合作，共同发展。有“水泥大王”美称的非洲首富丹哥特，俄乌冲突之后迅速在拉各斯建立了炼油厂，预计2022年第四季度就可以投入使用，至少能部分缓解尼日利亚的油荒、油价骤增问题。因新冠肺炎疫情损失了46万个工作岗位的南非，在德班举办了2022年非洲旅游展，旅游局负责人发言说：“疫情令我们都谦卑下来，意识到我们（政府部门）是多么需要私营部门。”根据南非发展部部长所言，中小企业创造了国民生产总值的70%，而政府部门只能够创造30%。这次为期4天的旅游展，共举办了19000场大大小小的活动。与以往主要招揽非洲大陆以外的游客不同，这次展览明显出现了“内向”的趋势，吸引非洲国家彼此之间的旅游成为新的亮点——这是非洲人消费能力提升的表现，也证明了大陆内循环趋势的增强，反映了非洲精英们新的“投资非洲”“建设非洲”的自我取向。
5 结语：被歪曲无视的非洲与现实中的非洲能动性
美国学者霍华德·弗兰奇在其新著中称，没有伴随非洲人血泪的奴隶制度，就没有现代美国的超级大国，非洲和非洲人对于整个人类现代世界的贡献应该被重新评价。实际上，当代非洲也一直被忽视被歪曲，被简单等同于贫穷、落后的代名词。曾经称“非洲是人类良知上的伤疤”的时任英国首相布莱尔，2005年时召集“非洲委员会”，雄心勃勃地希望解决非洲贫困问题。委员会成员流行音乐明星鲍勃·吉尔道夫说：“全球化的凄风冷雨加剧了非洲的困难，更将其排除在外。”有学者评价，这种拯救非洲的倡议，更多只是“固化了贫穷的形象”，似乎非洲永远“与现代世界格格不入”，是对非洲在整个历史过程中的创造性和能动性的无视与蔑视。非洲的问题固然有独立以来政策不当的原因，但必须讨论非洲被一手圣经、一手拿枪的西方裹挟进全球化以来所面对的结构性困境。事实上非洲在这个历史过程中，充满了创造性和“拿来主义”，比如对于基督教的改造，实际上是借用基督教的壳来解释本土的价值观和世界观。
本文截取从新冠疫情以来，特别是俄乌冲突历史节点下，非洲人如何看待大变局下的世界和自身、如何应对危机的片段，试图掀开被各种负面媒体报道甚至学术文章层层遮蔽的大幕，通过非洲适应气候变化、抗击新冠疫情、涵养农业体系的粮食危机解决之道以及日益明显的内循环性发展道路等多个面向，展示现实中非洲和非洲人并不少有，甚至充满创意的能动性。不管是给七国峰会“上课”，还是在联合国舞台上有关俄乌冲突的一系列国际博弈中，历来被批判的非洲“外向性”正在发生结构性“悄变”。如果还不能够简单以线性进步主义的逻辑欢呼其光明前景，至少横向关系更加显性具体，内向团结协作的新动力在不断推动非洲向更加独立自主前进，而当年桑戈尔感慨主导非洲国际关系的纵向关系相应地在褪去光环。
*文章转自“文化纵横”。
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