尹锡悦关键智囊: 中美竞斗时代, 为何韩国难以保持战略平衡？

导读：尹锡悦就任韩国总统后，对外政策将如何调整？除了观察其于竞选过程中提出的政策纲领外，近期一个值得注意的动向是，尹锡悦新政府起用了若干李明博政府时期负责外交、安全政策的智囊，包括前外交通商部第二次官金圣翰（出任韩国国家安保室长）、前青瓦台对外战略企划官金泰孝（出任韩国国家安保室第一次长）等。他们既是大学国际政治教授，又具有丰富的公职经验，其观点值得我们认真关注。    本文是金泰孝履职于尹锡悦政府前一年发表的文章，文章从国家战略定位的角度，凝练分析了中美关系进入新时期后韩国对外政策的选择。文章指出，美国持续对华封锁打压已成定局，在此局面上，金泰孝认为，从卢武铉政府到文在寅政府坚持的中美之间的“平衡外交”——即通过减少对韩美同盟的过度依赖、加强与崛起的中国的合作，试图在中美之间起到“均衡者”作用——已经变得不可能了。最后，金泰孝指出在剧变时代韩国确定其方向的重要性，并批评韩国国内左派势力所为无益于韩国确立连贯和有益的国家安全政策。    舆论普遍指出，尹锡悦会继承李明博时期“实用主义外交”，这意味着李明博政府推行的“重视韩美同盟”“以原则为中心的对朝政策”“去理念和以国家利益为中心’的基调可能被恢复并得到发展。然而，实用主义本身包含灵活调整的意涵，本文所透露的韩国“战略焦虑”有可能挤占其政策调控空间，我们应当重视并通过互信和合作加以应对。欧亚系统科学研究会旗下东北亚通讯研究特编译本文，供读者思考，文章仅代表作者本人观点。

中美新冷战时期韩国的国家战略

文｜金泰孝

翻译｜金永皓

来源｜《新亚细亚》

▲ 本文作者、成均馆大学政治学和外交学教授金泰孝目前已被韩国新任总统尹锡悦任命为总统府国家安全室第一次长。图源：互联网

 1   中美新冷战体制的性质

现代意义上的主权国家体制在第二次世界大战后才扎根。当时，世界处于构建战后国际秩序的时期，美国和西欧作为战胜国清算帝国主义，促使德国和日本的民主化。同时，依靠这些新秩序诞生的新生独立国家大部分被编入到美国主导的自由主义秩序。另外，加入联合军的苏联也以胜利的结果，不仅获得了“北方四岛”（俄罗斯称“南千岛群岛”），也有权介入了朝鲜半岛的事务。以东欧和亚洲，有16个国家建立了社会主义制度，并加入了苏联主导的社会主义阵营，与美国主导的资本主义阵营对立，长达半个世纪。

现在韩国关注的“中美新冷战体制”与过去的美苏冷战体制相比，具有以下几种类似的特征：首先，从理念对立这一点来看，中国和前苏联的行为特性非常相似。其次，美苏冷战和中美新冷战体制都具有一些共同点，就霸权国家为拉拢支持势力而展开竞争。虽然所有竞争当事国都拥有强大的核武器，但由于害怕核攻击导致“共同灭亡”，排除全面战争冲突的军事对峙局面长期化也是相似之处。

前苏联与强大的军事力量相比，其经济力量相对薄弱，始终未能在国际通商秩序中站稳住脚，顶不住内外并举的改革浪潮，最终连政治体制也崩溃了。冷战结束后，较多学者认为，超越国境壁垒的全球市场经济即将到来，民主、开放的发达国家将成为“主人公”，出现了所谓“市场经济胜利论”和“历史终结论”等。但这种庆祝自由民主主义和市场经济“胜利”的氛围只持续了十年。

进入21世纪后，中国经济规模迅速正常，并成为国际通商秩序的主体之一。在坚持社会主义理念和体制的同时，中国的发展就证明“即使坚持社会主义，也能实现经济发展”这一假设，开始备受关注。也就是说，即坚持主要产业的国有化的同时，可以谋求有效的经营，集中投资于未来产业。另外，也可以保障劳动者的合理的收入，均衡保障全体人民的医疗及社会保障待遇。因此，可以说“社会主义市场经济论”的真谛是政府有效控制国家的土地、劳动、资本，同时实现经济效率和社会公平，并维持稳定的社会秩序。这虽与美国式的自由民主相比截然不同，但其效果并处于劣势，反而推动了经济的高速发展。

例如，有些人主张，在新型冠状病毒事态等严重危机下，中国的中央政府有能力、可以迅速、果断地做出决定，控制局面。另外，在中国根据能力和经历，合理选拔适合引导中国这一巨大社会的人才，也有利于有效的社会治理。同时，社会治理系统也有助于是强化社会有机体成员之间的团结。

相反，在美国这样一个具有多元主义政治体制的国家，民粹主义（populism）和“无事安逸主义”等所谓“多数表决主义”的弊端经常发生。结果，市场资本主义和社会主义之间的体制竞争尚未完全结束，中美对立的加深而更加激烈。直到美国奥巴马政府执政后半期的2015年左右为止，美国没有仍旧与中国合作，并没有放弃通过支持发展来促进中国的改革开放，最终引导中国实现“民主化”的期待。这是以所谓“民主和平论”为基础的美国的价值指向型对华政策。

2013年以后，美国对中国政治体制能够逐渐变化的期待和耐心也随之枯竭，对美国的对华政策进行了全面的重新讨论。特朗普政府时期对华施压外交的基调就意味着美国向中国宣布进行包括安全、经济通商、规范秩序在内的全面体制竞争。拜登政府虽然废除了特朗普时期的对内外政策基调，但继承特朗普的对华牵制政策。但是，与特朗普时期相比，拜登政府更重视与盟国、友邦国家的合作，希望借此将对华牵制路线进行系统化、制度化。也就是说，比起单边主义，更想通过多边主义加强牵制中国的合作体制。

“中美新冷战”给这两个国家以外的世界所有国家带来了进退两难的局面，即“站在美国一边”还是“站在中国一边”的两者择一的压力，但在现实中很难单方面做出只选择某一方的决定。在目前几乎所有领域错综复杂、复合相互依存的全球秩序中，较多国家认为，比起在美国和中国之间选择一方并完全排除另一方，与中美两国同时在必要领域进行合作更具有实际利益。

值得关注的是，中美新冷战正在走向涉及安全和经济问题的全面竞争，衡量其他国家加入哪个阵营的标准最终将归结为标榜何种理念和价值的问题。美国积极推进的QUAD和经济繁荣网络（Economic Prosperity Network）扩充最终也是为了实现共享自由民主体制国家之间的合作共同体而排除中国。美国在加强与现有核心安全同盟伙伴的团结的同时，正在加强经济外交，将中国排除在半导体、新一代电池等高附加值商品的供应网重组过程之外。

近年来，主张开放的政治制度与经济发展之间的积极联系的学术讨论再次活跃起来。资本主义秩序下的市场原理不仅能赋予最佳的低费用、高增长环境，还能促进技术和思维革新。此外，美国拜登政府对台湾、香港、新疆等问题态度也很强硬，并敦促各国友邦和同盟国赞同美国的立场。现在，人权问题已不再是单纯的规范和价值选择问题，而变成了牵制中国的一种战略手段（strategic means）。这表明，不论是安全还是经济问题，今后很多国家都要面临在美国和中国之间进行二选一的选择困境。

 2   韩国对外政策目标与战略基调

希望韩国参与以“价值同盟”为基石的安全和经济的多边合作机制——这就是美国对韩国的立场。美国不仅图包围中国，而且在共享价值和规范的国家之间构建共同路线。进而，改善因历史问题恶化的韩日关系、要求韩日两国共同参与美国主导的印太地区的多边合作机制。对此，韩国文在寅政府似乎是在运用“对冲战略（hedging strategy）”，即在中美大国之间不选择任何一方，同时追求两者的友好关系。从卢武铉政府到文在寅政府，一贯坚持通过减少对韩美同盟的过度依赖、加强与崛起的中国的合作，试图在中美之间起到“均衡者”作用。

这种“均衡者论”在韩国被包装成“自主均衡者论”，具有号召力和丰富的内涵。也就是说，过去韩国作为弱小国家时期单方面缔结的“不平等”对美关系必须转变为“平等关系”。为此，认为没有必要全盘赞同美国的世界战略。“（韩国作为）主权国家连自己指挥战争的权限都没有”，这种论a调不断促使韩国将战时作战指挥权移交问题升级为无条件“收回”主张。

另外，韩国还要考虑中国在韩国对外经济通商关系中占1/4以上的比重。自2016年韩国决定引进“萨德”系统后，几年来经历了中国的各种经济反制措施，这些沉痛的经验都是明显的例证。

日本和澳大利亚明明知道中国反对或采取反制措施的可能性，还不断加入美国主导的多边机制，其理由是认为通过对美同盟确保的安全价值明显大于这种选择带来的风险。与这两个国家相比，韩国的国力较弱且对华经济依存度高，地理上也与大陆相连，因此，对中国的敏感性相对较大。与中国接壤的东南亚和中亚的很多国家，在美国的印太战略和中国的“一带一路”倡议之间，都面临着和韩国类似的选择困境。如果不具备压倒周边邻国的国力，所谓“零矛盾”的对冲战略从一开始就是不可能的。

如果不能优先确保左右韩国生存的安全，国家的存亡就受到威胁，经济在内的其他利益问题也实际上就不复存在。这就意味着现在韩国标榜的对外政策排除了对战略优先顺序的考察，而以理念和道德占支配地位。

众所周知，与过去相比，中国对国际社会影响力日新月异。事实上，理解“中国现象”并应对这一问题以及包括美国在内的所有国家的关心问题，也成为韩国也应该主要关心的问题。随着中美合作伙伴关系遭到破裂、相互敌对性政策相继出现，其他国家不得不重新制定新冷战体制下的对外战略。中美新冷战是价值和利益竞争相结合的格局，各国在其中谋求利益，并且明确对价值的立场。

美国强调，标榜“民主、人权、国际规范、法律支配”的国家之间要合作以谋求安全和经济利益。2021年5月21日在华盛顿举行的韩美首脑会谈共同声明中提到自由、开放的航行秩序等方面，并强调韩美“价值同盟”仍然有效，同时双方还阐明了气候变化、原子能、半导体、新一代电池、生物、人工智能、新一代移动通信等领域的合作。

然而问题在于，韩美首脑会谈协议事项与过去四年韩国文在寅政府所标榜的对外政策基调之间存在相当大的差异。在起草和协调首脑会谈议题和共同声明过程中，美国所希望的内容得到充分反映，韩国接受这一提议也值得肯定。但是，对于达成协议的内容在文在寅政府剩余任期内如何具体化并落实执行，目前还不能确定。

韩国政府最关心的问题仍然是重启“对朝对话”，想要实现的重点是不受国际社会对朝制裁推进朝韩之间的经济交流。韩国要想营造这种推进朝韩关系的环境，美国就必须和朝鲜进行对话，因此，韩国非常期待拜登政府的“对朝外交”的进展。迄今为止，美国与朝鲜之间达成了大大小小的各种无核化协议，但都以失败而告终。拜登政府表示，将维持现行的对朝经济制裁并等待对话的时机，这一立场很难满足韩国和朝鲜的期待。

比起构建针对朝鲜核导的遏制方案，韩国政府更重视对话和援助，此次首脑会谈中解除的“韩美导弹指南”是美国允许韩国开发能够打击朝鲜和中国等国家的远程弹道导弹。从重视安全的政策的立场来看，韩国即使不考虑核武装，也应在相当程度上抵消朝鲜的核威胁。相反，从“自主安全论”立场来看，可以提前行使韩国独立的战时作战控制权，限制美国参与韩国的安全。

遏制朝核导的能力，只有在韩国的导弹基础设施上，加上美国对朝鲜的侦察和目标识别信息有机地联动时才能构建。此外，只有确保美国对韩国的延伸威慑（extended deterrence）得到切实保障，才能使朝鲜试图利用核武器这张牌改变韩美关系从而孤立韩国安全的战术变得无力。为应对包括全面战争在内的任何形式的局部挑衅，韩国都要做好坚定的惩戒态势，并将一定要反击的意志充分显示出来时， 自己的遏制态势也会成功启动。

最近几年，韩国政府表现出对朝鲜人权问题的漠不关心或放任不管，这与为改善朝鲜人权状况而共同努力的韩美首脑会谈协议内容背道而驰。2016年，大韩民国国会通过的“朝鲜人权法”没有任命负责大使，也没有实施任何事业或支援。而且，韩国对联合国人权理事会每年表决的“对朝人权决议案”连续3年弃权，也没有参加。2020年12月，韩国制定了“禁止向朝鲜散发传单法”，这足以让人足够怀疑文在寅政府的合作和包容的对象并不是朝鲜居民。

虽然有必要进行对朝对话，但重要的是在什么条件下达成什么样的协议。如果急于促成对话，执着于提交协议书，就会像至今为止大部分南北协议书一样，将会变成名存实亡。

 3   政策选择及执行的制约因素

当前的中美新冷战体制预示着未来全球秩序的剧烈变化，美国将试图通过“自由民主联盟”重组世界安全和经济秩序。韩国面临的国家生存问题，与朝鲜半岛战争可能性、与邻国武力纷争等相比，更直接关系到是由谁决定未来世界权力和财富的问题。因此，韩国与未来的枢纽势力建立怎样的关系就会成为最重要的外交政策课题。

全球气候变化引发的能源安全竞争就是其中之一。有关低碳绿色技术的高度化、新一代电动汽车的开发、核能的使用问题都将决定未来的安全和经济利益。为了有效应对混乱的网络安全秩序，应该与核心友邦进行信息合作和共同应对。如果没有以战略共识为基础的信赖关系，就无法实现紧密的情报合作。

国家安全不仅涉及到外交安全领域，而且也关系到左右国家竞争力的确保和国民福利的宏观、总体上的领域。在目前这种剧变时期，如果连方向都无法确定，或明知正确道路也错过选择的时间，就会从国际社会的主流队伍中被落伍。更何况，韩国从朝鲜战争的废墟和灰烬中跃升为世界前10位的发达国家，应记住的是，自由民主和市场经济价值在其中起到了决定性作用。

需要明确的是，韩国的安全在政策的选择和执行上存在以下三个制约因素：

第一，“左”、“右”倾向的两大政治势力在过去20年里反复进行政权交替，采取了完全相反的安全政策。这就意味着根据哪一派执政，国家安全的整体性和目标将会完全不同。

第二，选举总统和国会议员的选民们，比起国家安全问题更注重房地产，即从税务、物价、福利、教育等短期、实质性的利害关系出发进行投票。这就蕴含着国民选出的政府首脑和执政党可能会不顾国民意愿，而开展对美、对华、对朝政策的可能性。

第三，朝鲜半岛的分裂状况恶化了韩国的社会理念、地区分裂的对立格局。朝鲜的对韩统一战线战术也深深介入了韩国的政治，与此直接或间接联系在一起的左派势力一直在扩散“盲目”的自主外交和民族主义路线。

*文章转自“东北亚研究通讯”，原载《新亚细亚》第28卷2号。

作者：金泰孝芝加哥政治学博士，曾接受伯纳德·西尔贝曼、约翰·米尔斯海默、史蒂芬•沃尔特等学者指导。后任教于成均馆大学政治外交系教授。2008年，担任李明博政府幕僚。2022年5月，尹锡悦任命其为总统府国家安全室第一次长。

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