为何卡塔尔两百万居民, 只有七分之一的人有“户口”?

 导读：卡塔尔举办世界杯最具争议性的一个议题是流行于海湾国家的卡拉法担保制度对移民劳工的监管和剥削，这个议题不仅涉及劳工权利，其背后的一整套移民和公民政策逻辑，同时深刻定义了何为卡塔尔人，并且将影响到卡塔尔雄心勃勃的国家发展愿景和国家建设过程。    卡塔尔八成以上的人口来自外国移民劳工，其中不仅包括低廉的短期外来劳工，也包括教育、科研机构、技术部门等大量高技能外国劳工。卡塔尔作为典型的“食利国家”，通过为公民提供极高福利来换取国家稳定团结，由于公民身份与福利直接捆绑，公民身份的取得就不可避免地具有高度限制性和排外性。卡塔尔公民身份的获取遵循血统主义原则，根据法律，卡塔尔公民分为可将出身追溯到1930年之前的“本地人”和满足一定的苛刻条件并获得“君主法令”的“归化公民”，卡塔尔严苛的入籍规定固然使其“食利型”国家-社会关系得以持续，却也引发一系列问题。许多事实上已同化的二代侨民，尤其是阿拉伯裔移民，因为未能符合归化条件而成为二等公民。    卡塔尔作为比邻海湾强国的蕞尔之国，既需要强大的内聚力来维系其独立认同，又需要展现包容性来实现更长远的发展。卡塔尔提出了雄心勃勃的2030愿景，试图实现经济转型和可持续发展，然而这一愿景需要广泛的人力资源支持，这就不可避免与日益狭隘化与种族化的卡塔尔人定义冲突。世界杯这项超级工程鼓舞和推动了一种超越社会内部认同差异的民族主义，但如果不能克服源于制度的社会内部等级化，卡塔尔将难以实现其雄心。欧亚系统科学研究会特转发本文，供读者思考。文章由“国政学人”编译，仅代表作者本人观点。

归属感的代价：卡塔尔的公民身份构建

文｜Zahra Babar

翻译｜国政学人

来源｜The Middle East Journal

▲图源：Al Jeezera

 1  引言

公民身份是国家与个体之间建立的一种联系，兼具法律性与政治性。它建立在既定的、具有淘汰性质的资格基础上，与一系列社会的、经济的、政治的权利与特权挂钩。公民身份不仅是法律性的，建立在权利与义务的框架之上；更是政治性的，包含了政治参与与归属感等概念。公民身份的核心问题是排外性（exclusion）与包容性（inclusion），它提供的是一种属于特定国家的成员资格，而非任何人仅仅因身处该国地理领土范围之内、就能声称是它的公民。尽管国家围绕“包容”的准则来构建公民身份，但在实际运作中，这一过程反而有效地强化了“排斥”的准则。数十年来，外来移民不仅影响了卡塔尔的公民身份法律建构过程，也影响了卡塔尔人的自我概念化过程（self-conceptualization）。卡塔尔国内大量外国人的存在加强了本地公民的卡塔尔性（Qatari-ness），同时塑造了一种与文化归属感相向而行的民族意识。

 2  卡塔尔的社会政治背景

（一）卡塔尔的政治制度

卡塔尔是一个富裕的小型海湾国家，拥有世界第三的天然气储备（仅次于俄罗斯与伊朗）。作为一个实行君主制的国家，卡塔尔由阿勒萨尼家族进行统治，其权力集中在埃米尔、埃米尔的继承人、以及一些王室高级成员手中。卡塔尔的现任埃米尔为2013年登基的塔米姆·本·哈马德·阿勒萨尼（Tamin bin Hamad Al Thani）；上任埃米尔则为哈马德·本·哈里发·阿勒萨尼（Hamad bin Khalifa Al Thani），他在1995年的一场非暴力政变中上台，并在随后的二十年统治中采取了一系列现代化改革措施。包括放松舆论管控，颁布君主立宪制宪法。

新宪法设立了一个咨询委员会，该委员会由45人构成（男性及女性的卡塔尔公民都有资格作为成员），其中2/3由选举产生，而另外1/3由埃米尔的任命产生。2003年的宪法同时也将选举权赋予女性。然而，宪法规定的言论自由、集会自由等政治权利在落实过程中依然受到一定限制。尽管如此，在2011年早期，卡塔尔却并没有受到附近地区“阿拉伯之春”运动的波及和影响，这与其他的海湾阿拉伯国家合作委员会（Gulf Cooperation Council, GCC，简称“海合会”）国家大为不同。

（二）卡塔尔的“食利”经济模式

海湾诸国都展现出了一定程度的经典“食利（rentier）”的国家—社会模式，卡塔尔尤其如此。在一个食利经济模式中，国家并非通过向公民征税来获取经济收入，而是有外部地租这样的独立经济来源。在“食利型”政体中，政府支出资金来建立一个团结的、稳定的国家，并且用这些资金购买公民的政治同意。（编者注：霍布斯的利益交换说认为，公民通过缴租的方式来换取国家提供的公共服务、基础设施、生命保护、契约保护。但是卡塔尔不一样，其国民不需向国家缴税，相反，还需要国家自己创造财富，并为公民提供种种高福利。作为交换，公民需要放弃一部分的政治权利并宣布效忠卡塔尔王室。政府与公民之间形成了一种“经济福利—政治权利”的交易模式）

国家通过各种机制来将收入分配给全体国民，有时是通过直接的转移支付，但更多时候是通过间接的社会福利。在卡塔尔，公民不仅可以享有政府的定时津贴，还可以享受公共部门的保障就业、免费教育、工人培训、医疗保健、政府赠与土地、补贴住房、免费水电、以及其他各种形式的福利。高额的社会福利给卡塔尔的经济能力造成了负担。然而，卡塔尔政府对于缩减福利避之不及，因为他们害怕在“社会福利—政治权利”这场交易中落于下风，从而失去公民对其政权的支持。在卡塔尔这样的“食利型国家”，由于公民身份往往能带来极高福利，公民身份的取得就不可避免地具有高度限制性和排外性。

 3  卡塔尔移民概况

卡塔尔人口在2012年达到约184万人，其中本土公民人口仅约225000人。将近87%的人口都是非公民，由熟练的国际劳工移民和非熟练的劳工移民组成。劳工中的非卡塔尔人（non-Qataris）比例更高，达到了94%：2012年活跃在卡塔尔劳工队伍的135万人中，仅有85187人为本国人。卡塔尔的私人部门比公共部门的体量更为庞大，雇佣了该国74%的劳动力，然而卡塔尔人（Qataris）对于政府雇佣的公共部门工作持续展现出浓厚的兴趣。在2011年，绝大多数卡塔尔本地工作者都受雇于国家：在私人部门雇佣的952653人中，仅有627（<1%）的人是本地人。

在过去的十年中，由于国家收入的不断提高，卡塔尔开启了国内发展计划，吸引了大量外来劳工。因此，卡塔尔逐渐依赖低成本的廉价外国劳工。这些低技能劳工多就业于卡塔尔国内的基建行业，来自南亚、东南亚、非洲这些地区，他们大多签署了短期的、雇主赞助（employer-sponsored）的劳工合同。与此同时，卡塔尔的发展计划也包括了创造一个知识经济体，这需要在教育、科研机构、技术部门引入大量高技能外国劳工。

如此庞大的外来移民数量势必影响到本地卡塔尔人对于公民身份的看待方式，许多卡塔尔国民认为外来移民将会威胁卡塔尔的本土文化正统性。也因此，卡塔尔国内形成了一种共识，那就是外来移民只能在卡塔尔国内待上一小段时间，现存的雇主赞助体系也根据前定的合同规定、把外国劳工绑定于雇主身边。即使这些劳工得以延长他们的合同时间，他们也鲜少可以获得卡塔尔的公民身份。当然，也有一些高技能劳工能够在卡塔尔取得长期居住权。这些劳工在卡塔尔的留居时间远长于2年的限制，他们就业于卡塔尔的重要经济部门，也因此，留住这些人才更符合卡塔尔的国家利益。

除此以外，来自伊朗、巴基斯坦、巴勒斯坦、也门、以及其他阿拉伯国家的长期移民甚至在卡塔尔居住了几个世代，形成了许多在种族特征和语言文化上都接近于本土居民的社会团体。这些社会团体在卡塔尔现有法律下是没有资格取得公民身份的，但他们显然具有道德上的理由向卡塔尔当局要求取得公民身份。正如研究公民身份的学者指出的，外来移民的居住时间越长，他们要求获得成员资格就越合理。因此，卡塔尔通过在现有法律体系中加入“归化（naturalization）”的条款，回应了这些已经存在了长时间的社会团体的诉求。显然，这些条款可以像压力阀那样，疏导卡塔尔当局在公民身份措施上面临的舆论压力。

 4  公民身份在卡塔尔的法律地位：法律依据、获得资格及公民权利

在当今卡塔尔的公民身份法律领域，2004年《永久宪法》的第41条、2005年第38号法案是最重要的两次立法。卡塔尔《永久宪法》第41条规定，“卡塔尔国籍及其规定应由法律决定，这些条款具有宪法效力。”这一条款指出应该制定专门的公民身份法律，且这一法律的合法性根植于卡塔尔宪法之中。在这之前，卡塔尔1961年第2号法案、1963年第19号法案、1966年第17号法案都规定过卡塔尔国籍相关的法律措施。其中，1961年法案甚至规定，除非能证明自己是1930年以前就居住在卡塔尔的人们的后代，不然不能获取卡塔尔的公民身份。该法案被2005年第38条法案所推翻。

在公民身份的取得上，总共有两种法律原则。第一种是出生地主义（Jus soli），无论父母是哪国人，只要出生在该国的领土内，即自动取得该国国籍；然而，卡塔尔法律规定在其境内出生这一事实本身并不能获取公民身份。第二种是血统主义（Jus sanguinis），以自然人的血统关系为标准确定原始国籍，是由亲子遗传而取得国籍的法律原则。对于外来移民以及人口的潜在新成员来说，通过出生地主义授予公民身份的方式往往更为包容，而血统主义则更为排外。卡塔尔的公民身份法律采取的便是血统主义原则。

卡塔尔的“原住民”判定标准是极其严苛的。2005年法案的第1条规定了本地卡塔尔人的身份资格，这些人能够自动取得国籍与公民身份。这一条款将潜在国籍接受者的范围限缩在：1930年以前就在卡塔尔定居、并直到1960年都保持着未被打断的居住记录的人；那些能够像该国证明自己是有用的人才的人；那些虽然不符合上述条件但是通过君主法令（princely decree）取得国籍的人；那些丢失了卡塔尔国籍、但是根据相关法律又重新取得的人；国内外所有那些亲生父亲为卡塔尔男性的人。

卡塔尔的“归化”标准同样极其严苛。2005年法案的第2条是最重要的一条公民身份法律，它规定了“归化（naturalization）”这一入籍途径的具体机制。一个非卡塔尔人想要获得卡塔尔的公民身份，其唯一合法途径就是诉诸于“君主法令”的方式，他/她必须满足以下条件：在卡塔尔国内连续住上25年，不能在卡塔尔外连续居住超过2个月；在卡塔尔居住期间，申请者必须是合法留居；申请者必须拥有多样化的收入来源；必须保持良好的名声，展现出良好的行为；必须不能犯罪或做出“道德堕落”的行为；必须良好掌握阿拉伯语。

卡塔尔的公民身份标准具有一定性别歧视。2005年法案的第8-10条规定，一个嫁给卡塔尔男性的外国女性可以取得卡塔尔公民身份，但是她必须向卡塔尔内政部（ministry of interior）递交书面通知，且届时该女性必须结婚期满5年。相比之下，2005年法案并没有将相同权利授予和卡塔尔本地女性结婚的外国男性。除了满足一定条件的“归化”这一条途径以外，卡塔尔的现存法律中并没有相关条款，可供卡塔尔女性帮助其非本地丈夫取得卡塔尔的公民身份。在2005年法案下，卡塔尔的本地女性不能像本地男性那样将国籍的继承权利传递给她们的子女，如果父系一方为归化入籍的公民，那么子女也只能通过归化的方式取得国籍，从而导致“二等公民”的身份代代相传。

 5  结论

在当今卡塔尔的公民身份法律领域，2004年《永久宪法》的第41条、2005年第38号法案是最重要的两次立法。卡塔尔《永久宪法》第41条规定，“卡塔尔国籍及其规定应由法律决定，这些条款具有宪法效力。”这一条款指出应该制定专门的公民身份法律，

有两个因素导致了卡塔尔采取严格的公民身份法律。第一，持续涌入的移民浪潮迫使卡塔尔采取严格的公民身份法律。在过去的八年间，卡塔尔人口从70万人增加到180万人，到了2017年，该国人口预计将达到240万人。在可预见的将来，卡塔尔将持续依赖劳工进口，即使这可能会导致该国的人口不平衡。尽管有许多官方评论指出，卡塔尔劳工市场的熟练劳工比例将升高，低技能劳工比例将降低；然而在短期内，卡塔尔的基建行业依然需要大量的低技能劳工。

对于那些高技能的熟练劳工来说，2030卡塔尔国家愿景（Qatar National Vision 2030）这一指导性的政策文件指出，卡塔尔将增强该国对于高技能人才的吸引力，同时帮助这些人才更长时间地留在本国劳工市场中。2011年出台的常设人口委员会（the Permanent Population Council）的文件指出，为了增加高技能外国劳工的数量，政府将考虑实行永久居住资格授予的项目。对于那些低技能、低收入的外国劳工来说，现有的雇主赞助制度以及两年合同条约赋予了雇主太多的权力，并为剥削劳工权利大开方便之门。这些外国劳工的生存状况与劳动法、权利保护、工作环境、生活标准等诸项权利令人堪忧。尽管政府已在推进废除“卡法拉制度（kafala system，编者注：这种制度由雇主担任外籍劳工的担保人，掌控移民劳工的签证与合法身份等生杀大权，不受地主国劳动法规的管辖）”，但这些低技能劳工想要获得卡塔尔的长期居留权几乎是不可能的事情。

第二，高额经济福利也导致卡塔尔政府采取严格的公民身份法律。福利国家内部的分配结构越庞大，该国归化入籍开放公民身份的可能性就越小。开放卡塔尔公民身份将对其公共资源产生巨大负担，并威胁到现有政府和公民之间的“经济福利-政治权利”的社会契约。除非卡塔尔大幅削减公民身份的经济福利，否则卡塔尔想要扩大公民身份，就只能加剧其社会内部的等级化。

*文章转自“国政学人”。

Zahra Babar作者：扎赫拉·巴巴尔

乔治城大学（卡塔尔分校）国际与区域研究中心副研究主任。曾在国际劳工组织和联合国开发计划署任职。她目前的研究兴趣包括农村发展、移民和劳工政策，以及波斯湾国家的公民身份。

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