导读：近期，国内最大的动力电池制造商宁德时代已接受美国福特公司的合作邀约，将为其在密歇根州的电池工厂提供筹建和运营服务，并就电池专利技术进行许可。此次合作模式为为技术授权，福特自建工厂代工模式。有评论认为，此次宁德时代赴美合作建厂，就是“通胀法案”有效落地的标杆案例。 2022年8月美国“通胀法案”落地，扩大了电动车产业补贴范围和规模，同时取消了相关销量限制。同时，美国政府也对相关补贴政策提出了较高条件：新车必须在北美市场组装、且电池材料不得由所谓“敏感实体”（如中国）提取、加工或回收等。相关举措旨在鼓励全球的新能源汽车和材料厂商都进入美国建厂组装，并在美国获取原材料和电池，帮助完善美国的新能源产业链。
然而，根据美国莱斯大学贝克公共政策研究所的一份简报的结论，尽管本届政府从竞选以来就在筹谋的能源战略“未来很丰满”，但“现实也很骨感”——政府设想的低碳/脱碳转型会非常缓慢。本报告从政策计划、立法进程、监管与市场、政府行动、基础设施和物质资源，以及国际地缘政治的角度，全面拆解了拜登政府能源战略的设计与运营，尤其是提出了有关政策落地执行过程中的主要障碍。
作者认为，虽然拜登已通过“2021年基础设施投资和就业法案”和“通胀法案”等完成了其能源转型的立法工作（确保经费来源），但实际建设过程中（经费花出去）的更大阻碍并不一定受联邦政府控制：一方面，部分独立于总统指令的联邦监管机构（如联邦能源监管委员会）以及州和地方政府享有实质上更高的管理权限；另一方面，美国的能源生产和消费主要由私营部门推动，并且很多建设项目涉及的土地产权也归私人所有。 报告总结到，在微观层面，由于牵涉主体过多，很多新能源项目在获得行程许可并启动建设的阶段就会遭遇“流程多、耗时长、成本高”的问题。仅从经济角度分析，企业不仅可能遭遇审批不通过导致的“竹篮打水一场空”，而且国内国际形势的变化也可能造成一些新能源项目重要性的下降。在全国层面，美国的长期能源战略乃至整体经济转型都将经历类似“红灯停（总方案被否决）-绿灯行（各方妥协出新方案）-黄灯慢（实际建设过程不断被打断）”的进程。欧亚系统科学研究会特编译本文，供读者思考。本文原刊于Baker Institute，仅代表作者本人观点。文｜Anna Mikulska；Michael D. Maher
翻译｜慧诺
来源｜Baker Institute
▲ 图源：互联网
2021年，不断在绿色能源和气候战略上“做文章”的拜登走马上任美国总统。但在过去几年，他试图解决问题的努力遇到了重大挑战——他遭遇了一场席卷了美国政治、地缘政治、经济民族主义、立法机构、监管机构、供应链和多部门市场力量的巨大风暴。美国内部的政治斗争，以及一系列“不合时宜”的全球事件，使拜登最雄心勃勃的目标几乎脱轨，而他的政府也不得不向有限的气候政策妥协。事实上，拜登依然支持着美国的石油和天然气生产。这份简报概述了拜登的能源战略路线所遇到的障碍，以及其在未来执行时会受到的限制。在他的第一个计划最初被“红灯”叫停后，拜登成功地给该法案的缩减版“绿灯”放行。然而，未来还有更多“黄灯”会减缓政策的实际落地速度。
气候变化问题出现在了拜登的首批行政命令中，并被其提到了一个“生死存亡”的高度。“我们有一个很短的时间窗口，可以在国内和国外采取行动，以避免该危机的最灾难性影响，并抓住应对气候变化带来的机会”，拜登如是说。因此，他提出了一个联邦级别的方案来应对气候危机。“我的政府的政策是......将气候危机置于这个国家的外交政策和国家安全规划的最前沿，包括提交美国的接受文书以重新加入《巴黎协定》。” 根据拜登提出的政策方向，他在上任第一天就有大动作：（1）否决了从加拿大到美国海湾的Keystone石油管道项目；（2）暂停美国联邦土地上的石油和天然气租赁合同；以及（3）撤销对北极水域和白令海的某些近海地区的租赁（注释：北极地区拥有丰富的石油和天然气资源。根据美国地质勘探局的数据，北极地区的石油储量达到了 90 亿桶，天然气储量为 327.5 万亿立方英尺，其中约 13% 的石油储量和 30% 的天然气储量位于美国的阿拉斯加州。其中，位于阿拉斯加州的Prudhoe Bay Oil Field油田是是北美洲最大的油田之一）。为了强调政府不再支持石油和天然气开发，拜登建议美国结束“碳密集型化石燃料能源的国际融资”。这一信息似乎很清楚：美国的能源政策，无论是国内还是国外，都将迅速从石油和天然气中转移出来。展望未来，拜登制定了一个全面的计划，并设定了具体的时间表，以快速减少温室气体排放。该计划呼吁美国到2030年使用可再生能源发电量达到总发电量的80%，并在2035年实现无碳电力；到2030年将全面经济二氧化碳排放量减少50%，并在2050年实现净零经济；到2030年，电动车将占所有新车销售的50%。所有这些都在政府大力推动的“建设更好未来”（Build Back Better，BBB）倡议中得到了概述：该倡议促进了高薪就业机会，同时增强了“国内供应链并使美国能够向世界各地出口美国制造的清洁能源产品，如电动汽车电池。”该计划还包括一个全政府的“环境正义倡议”（environmental justice initiative），旨在将联邦投资的40%整体收益交付给弱势社区。此外，通过扭转上一届政府的各种行动，拜登政府希望通过更严格的环境监管来补充其立法议程。以下各节介绍了BBB倡议的进展情况，以及通过立法、市场监管和行政行动可以实现和不能实现的事情，以及绿色能源资源和基础设施发展方面的限制。考虑到政治、政策与其他因素，气候行动方面的进展将比拜登最初设想的快速转型来得更慢。
连同“新冠救济方案”和拟议的2万亿美元的“美国就业法案”，BBB倡议的规模类似于罗斯福的“新政”，这个在大萧条时期制定的一系列计划和项目，从根本上改变了美国政府的作用，特别是在经济领域）。整个1.75万亿美元的BBB倡议是以美国经济各部门的大规模支出为前提的。能源将是主要的投资领域，符合从化石燃料向低二氧化碳排放的经济转型理念。如果完全实施，BBB将在不同领域激励5550亿美元的清洁能源和气候投资。该倡议涉及包括风能、太阳能、电动汽车、电动汽车充电设备的补贴，以及增加用于气候和能源相关研究和开发的资金。但与“新政”不同，拜登的计划在国内得到的政治支持有限，他远没有罗斯福总统所享有的广泛的选举授权和国会两院的绝对多数。当拜登成为总统时，他继承的是一个严重分裂的国家，民主党人在众议院和参议院都只占有微弱的多数席位。事实上，尽管民主党人在2020年的选举中保留了对众议院的控制权，但他们的多数席位缩减到9个。而且，尽管民主党在参议院获得了席位，但他们只成功实现了平分秋色，即50-50，远远不及能够保护他们免受阻挠的60票。所有这些意味着拜登面临着一个艰巨的斗争，要让BBB获得通过。拜登的计划中有一项内容得到了比较一致的支持，那就是呼吁“美国制造”以推动制造业发展并提高工会成员的工资。拜登的目标就是加强国内供应链，使美国能够运送美国制造的清洁能源产品。“在我控制的范围内，所有合同都会交给拥有美国产品、美国工人的美国公司”。然而，以上宏愿都只能通过被分拆的各个基础设施建设项目来实现。在两党的支持下，“2021年基础设施投资和就业法案”出台。该法案除了为传统的基础设施（道路、桥梁、港口、水利设施、公共交通等）分配大量资金外，还提供了75亿美元用于建立全国电动车充电站网络，以及超过650亿美元的相关投资（这是对清洁能源传输和电网升级的最大联邦投资）。但是，因为参议院中的微弱多数地位，BBB倡议只能再次缩水。最终，一个更有限的版本得到通过：“通货膨胀削减法案”（简称“通胀法案”）。拜登政府通过与参议员曼钦在最后一分钟讨价还价，成功地推进了预估为3690亿美元的主要能源资金，即BBB倡议的三分之二。虽然已经不是最宏伟的计划了，但“通胀法案”仍然启动了一系列实质性的政府项目，为加速能源转型提供资金。具体来说，通胀法案提供的是众所周知的胡萝卜而非大棒，其中包括税收减免、贷款、贷款担保和其他资金，概述如下：- 继续为购买新型清洁车辆提供7,500美元的信用额度，但加入了一些限制，如：
- 电动汽车电池必须含有美国境内或与美国签署自由贸易协议的国家采矿或精炼的关键矿物质的一定比例。此比例在2024年为40%，并在2026年增至80%。
- 如果电动汽车不在北美组装或电池组件的大多数来源于北美以外的地区，则信用额度将减少或取消。此比例从2024年的50%逐年递增至2028年的100%。
- 消费者购买二手清洁车的税收抵免额度为较小者，即购车费用的30%或4,000美元。
- 针对设施、钻井经营者和社区的激励、补助和贷款，以减少甲烷排放，以及对甲烷排放征收税收
- 在未来十年内，6,000万英亩联邦土地的石油和天然气租赁权出售，只会发生在海上风电租赁权之前一年
尽管受限，但上述议程依旧雄心勃勃，并提供了覆盖全面的各类激励措施。然而，由于这些政策对“美国成分”的要求，可能使获得项目、企业获得税收抵免等的资格变得困难。因此，也很难判断这些信贷最终会花费多少钱，并在多大程度上推动向低碳经济的转变。
拜登政府已经并将继续遇到的一些主要障碍是在监管方面，而其他障碍则与美国能源部门运作的市场规则有关。联邦政府受到联邦制度的阻碍，一些独立于总统指令的联邦监管机构（如联邦能源监管委员会，Federal Energy Regulatory Commission）以及州和地方政府享有实质上更高的权限。此外，在美国，能源的生产和消费主要是由私营部门推动的。在石油和天然气方面，除了阿拉斯加和外大陆架有联邦政府对土地和资源的所有权外，大部分的生产都发生在私人土地上。联邦政府可以通过监管影响石油和天然气行业，但它并不控制或经营主要的能源生产资产。事实上，石油、天然气、煤炭和电力部门的大部分监管是由各州，有时是地方政府，而不是联邦政府负责的。在电力部门尤其如此，国家、地区、州和地方都参与了电力基础设施的开发和运营。美国没有一个国家级的电网，也没有一个国家级的运营商。州、地方和区域电力规划小组颁布他们自己的法规，用于发电、输电和配电的选址和运营，以及收费。联邦政府也没有直接参与电动车制造商或绝大多数太阳能和风能生产商的投资和运营决策。因此，拜登关于联邦政府将“评估、披露和减轻我们经济中每个部门的气候污染和气候相关风险”的声明，没有完全转化为实际行动。我们也并不奇怪。
政府还希望通过行政法规来采取有力的气候行动。然而，2022年6月，美国最高法院在“西弗吉尼亚州等诉美国环境保护署等（Environmental Protection Agency et al.）”一案的判决文书中，限制了拜登政府在没有具体立法支持的情况下颁布全面气候法规的能力。该案对政府监管行动带来的影响仍在评估之中。尽管通胀法案的颁布降低了重大监管行动在当前的紧迫性，但这种法律障碍很可能是今后任何总统、任何新监管举措的都将面临的问题。在联邦政府对气候政策有间接影响的法规方面，拜登政府旨在加强一些被特朗普政府放宽的环境法规，这包括计划撤销特朗普对“国家环境政策法”、“清洁水法”、“濒危物种法”和对国家纪念区保护的修改。对相关企业或项目而言，这些举措会降低其获得行政许可的难度。此外，拜登政府还为许可程序增加了新的内容，例如将“环境正义”和美国原住民的考量因素放大。除此之外，拜登还有另一个雄心勃勃的目标，即到2030年保护30%的美国土地，这可能会限制风能、太阳能、输电线路和新矿场的选址。这些步骤又使得获得行政许可变得困难。综上，通胀法案中概述的雄心勃勃的时间表不太可能实现。
宏伟的能源计划在谈判就能通过，但行政许可和项目建设却不是。联邦、州和地方各级政府都将参与到这一进程中：私人土地的租赁，以及土地密集型的风能和太阳能基础设施和新输电线路的建设，是一个非常缓慢的过程；此外，监管方向的调整将减慢这个已经繁琐和漫长的行政许可过程。普林斯顿大学的一项高引研究创造了几种净零排放的方案，其中一个可再生电力方案将要求风能和太阳能发电增长四倍。到2030年，高压输电能力将需要扩大约60%，其假设许可和建设新的输电线路的平均时间为七年。然而，“南部能源通道”（Energy Gateway South），一个旨在将可再生电力从怀俄明州输送到西部其他州的真实项目，花了15年时间才获得联邦层面的全面批准（2022年），预计到2024年底才会投入使用，总共17年时间。对新输电线路的反对意见也并不少见，这给已经很漫长的监管和建设过程增加了难度。在某些情况下，反对意见可以完全停止项目，例如缅因州的选民否决了一条从加拿大引入水电的拟议输电线路。此外，自2015年以来，超过300个风电场提案被土地所有者、地方政府和一些环保组织否决。普林斯顿方案中的风电场和太阳能发电场将涉及30万平方公里的土地，其中还不包括新输电线路穿过的土地，这意味着新能源项目方需要和很多私人土地所有者（和选民）以及社区进行谈判。根据能源部贷款项目办公室主任沙哈（Jigar Shah）的说法，“在这个国家，唯一比核电更难建设的是输电线路......我不明白谁会真的认为在2035年之前美国的输电能力会增强3到5倍。我们现在正在建设的线路，其实12年前就已经开始”。许可证、选址和建设并不是美国可再生能源扩张需要面对的唯一挑战。对于拜登的宏伟能源计划来说，更困难的是获得电动车和供应链所需的关键矿物。由于美国在开发关键矿产方面缺乏进展，美国的电池行业将继续像今天一样主要依赖其他国家，其中包括就包括中国。从采矿、加工到制造电动车电池的关键部件（以及太阳能电池板和风力涡轮机的部件），中国正主导着电动车供应链。美国已经宣布建立更多“超级电池工厂”（gigafactory），但在可预见的未来，该国的加工矿物和电池部件仍将依赖进口。风力和太阳能等可再生能源的发展，也将增加对目前在美国境外开采的其他资源的需求，使美国容易受到地缘政治风险的影响。因此，至少通胀法案在电动车补贴方面的短期影响是有限的。没有多少电动汽车将能证明将（1）减少对非美国本土电池矿物的依赖，并（2）使电池部件供应链向“美国制造”进行重大投资转移。对于这一点，拜登政府最近宣布了一项能源部的行动，重点是利用“国防采购法”刺激美国新矿的开发。然而，与此同时，拜登的公告又指出，“本决定中的任何内容都不应被解释为放弃或取代矿山或其他工业设施遵守所有联邦和州的许可要求以及环境健康和安全法律的要求”。对于公司来说，基于未来十年左右的全球矿物价格预测，一个新矿从建设到运营的经济性还不如取得许可过程中极其漫长和高额的前期费用，而且还不能保证许可真的会被批准。实际上，自从拜登上任以来，联邦政府已经取消了一项特朗普政府批准的明尼苏达州边界水域附近的铜、镍和钴的采矿租约。另一项名为Resolution Copper 项目旨在满足美国 25% 的铜需求，该项目于 2013 年获得了国家环保政策（NEPA）许可。2021 年，拜登政府撤回了许可，认为需要对该项目进行更多“分析”。迄今为止，相关铜业公司已经在规划和许可方面花费了超过20亿美元。即使迅速颁发新的政策许可和联邦批准，该项目也还需要10年的建设才能正式开始采矿。▲ 位于亚利桑那州苏必利尔的大型铜矿项目Resolution Copper面临行政许可的难题。图源：互联网总之，对于本届或未来希望加速脱碳的政府来说，一个令人生畏的阻力是法律过度干涉、价格昂贵和耗时的监管体系。共和党参议员曼钦支持通胀法案的一个前提就是，国会将通过立法来加快许可速度。但正如克莱因（Ezra Klein）此前在《纽约时报》的专栏文章中所言，“我们的政府非常善于给实际建设使绊子......民主党人花了太多的时间和精力去想象一个有为政府可以实施哪些政策，却没有足够的时间去想象如何让一个政府变得有为，进而让这些政策落地。失败的不仅仅是市场”。
除了政治上的两极分化和在监管上的混战，拜登的宏伟计划还不得不与市场力量抗衡，这使得他在国内经济表现上的短期目标特别复杂。长期目标以外，总统们都必须经历短期的挑战，而这些挑战又与下一个选举周期相关联。毕竟，石油和天然气价格对经济和通货膨胀很重要。在过去两年的石油和天然气消费和价格的残酷下滑之后，全球经济复苏推动了石油、天然气和煤炭需求的反弹，并且速度超出了能源生产商及供应链的反应。美国有超过2.8亿辆汽油/柴油汽车、轻型卡车和客货车在路上行驶，但电动汽车只有几百万辆。对大多数美国人来说，高油价才是一个严重的问题，而无论哪个党派的总统都会因此受到指责。随着页岩革命将美国转变为世界第一大石油和天然气生产国，这种关联在选民心中变得更加明显。拜登在竞选中和任职初期提出的“反石油”言论，无论能否落地，都为反对派指责拜登导致高油价增加了另一个理由。当汽油价格飙升至平均每加仑5美元时，拜登意识到他的政府会遭受指责，并着手（1）敦促美国石油生产商迅速增加产量（这导致让一些关闭的炼油厂恢复生产）；（2）管理战略石油储备的销售；以及（3）宣布了出租陆上和海上联邦土地的时间表（但开放的范围远小于特朗普政府时期）。 供应链问题和价格也影响了“新能源”快速崛起的前景。国际能源署和其他机构预测，各国政府“绿色雄心”对各类矿物的潜在需求增长，可能超过预期的供应量。所有这些都导致了通货膨胀，因为锂、镍和其他关键金属等矿产品的商品价格上涨，以及用于“新能源”建造的钢铁、铝和塑料的价格也会上涨。此外，半导体的短缺也正在减缓电动车的生产。最后，地缘政治和能源安全是可以影响任何总统议程的重要因素。随着西方对世界顶级能源生产国和出口国之一的俄罗斯实施制裁，能源价格在已经很高的现状下又达到新高。为了应对俄乌冲突，拜登政府寻求沙特阿拉伯和其他欧佩克国家（以及不情愿的美国石油公司）增加产量，以对油价施加下行压力。此外，政府还鼓励美国生产商增加生产并向欧洲交付液化天然气，以抵消来自俄罗斯的天然气供应的潜在损失。使美国的太阳能建设更加复杂的是中国在全球太阳能电池板供应链中的主导地位：美国一些立法禁止了含有中国某些地区生产的相关材料，如多晶硅。为了避免地缘政治风险，特别是与中国和俄罗斯有关的风险，美国已经展开了对供应链、基础设施和贸易的重构，而这并不总是与快速脱碳和清洁能源的议程一致。
显然，拜登的宏伟能源计划遇到了政治、市场和地缘政治的阻力，去碳化可能会比2021年的最初设想更慢。即使颁布了通胀法案，拜登也将继续受到一些因素的制约：美国对石油和天然气开发的需求；太阳能电池板、风力涡轮机和电动车电池的供应链问题；高商品价格，包括高成本的锂、耗时和昂贵的许可程序等等；以及国内和国外各种优先事项的冲突。最重要的是，任何政府都必须在短期内生存，也就意味未来10至30年内持续提供负担得起的可靠能源——无论是石油、天然气还是其他，也无论是否与所谓“脱碳进程”相冲突。当然，实现通胀法案过程中遭遇了各种阻碍，也不能视为其背后的愿景的失败。无论气候变化有多么紧迫，美国经济转型的所有尝试都会不断被政治、法院、市场和企业削弱，但能源的确是美国政府必须面对的重要问题。相比高速公路的全程畅通，“红灯停、绿灯行、黄灯等”可能才是美国能源政策的可预见的未来路径。*文章原载Baker Institute，原题为Red Light, Green Deal, Yellow Light: Biden’s Energy Roadmap。
Anna Mikulska莱斯大学贝克公共政策研究所能源研究中心的能源研究研究员。
Michael D. Maher莱斯大学贝克研究所能源研究中心的高级项目顾问。
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