欧洲三大国急欲在非洲“洗白”, 却陷入两重尴尬困境?
欧洲大国在非洲的利益主要是殖民时代遗留并发展出来的。主要包括四个部分：原材料和稀缺矿产能源；对非洲的投资收益；驻非外交、企业工作人员人身、财产安全；对非洲政治影响力。由于传统上非洲国家实力孱弱，在欧洲大国的影响、控制之下，经济和政治都高度依附于欧洲大国，成为其附属。这些大国非洲的各自势力范围内都有大量投资、援助主体，也有军队驻扎，一般首先通过援助、投资这样的企业活动方式影响当地政治，军事方式作为最后手段。但具体而言，三国在非洲的活动也具有各自的风格：法国在非洲独立过程中，以“法兰西共同体”、“法非合作协议框架”的方式，对非洲进行大量投资，同时也获得了军事防卫合作协议等“回报”，因此在非洲保留了最强的影响力；英国主要通过投资、金融等方式进行影响；德国因为身份、地缘等原因，在非洲影响力最为有限，主要在援助、气候等方面合作。
近年来，美国、俄罗斯、中国等国家逐渐增加了在非洲的活动，欧洲大国在非洲面临了明显的竞争压力，他们在非洲原本影响内政、军事干预的利益保护方式也带来了非洲当地的反对。在全球多极化的大背景下，欧洲国家自身内部有诸多问题需要解决，而非洲越来越意识到了自身独立的重要性，也开始主动地反抗长期以来受到的剥削和控制。从这一基础出发，马克龙与齐塞克迪的争吵戏剧化地展示了传统殖民国家努力调整姿态却略显缓慢的步调，和非洲追求独立发展的迫切心态之间的冲突。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《世界经济与政治》，仅代表作者本人观点。
欧洲大国的海外利益保护论析：
以法国、英国和德国在非洲的利益保护为例
文｜杨娜
来源｜《世界经济与政治》
随着跨越国家边界的贸易投资、人员交流与文化交往的增加，海外利益保护的重要性凸显。海外利益问题是全球化的产物并随着全球化进程的深入推进而发展和变化，其不仅是经济、外交或政治概念，还是国家整体利益不可分割的重要组成，常被纳入国家总体战略。本文认为，根据国家的实力地位，海外利益的含义可划分为三个层次：（1）保护海外公民、驻外机构人员的安全与合法利益是基本的共识性内容；（2）为对外贸易与投资提供稳定且有利的海外环境是较高层次的追求；（3）创建或维护有助于本国获取、保护海外利益的国际机制则是全球性目标。对于曾拥有广阔势力范围的欧洲大国而言，维持全球性大国地位、巩固并扩大源自前殖民地的经济收益、通过对外援助或贷款等方式追求软权力，都是其海外利益的重要内容。欧洲大国作为非洲地区的特殊存在，其利益和影响力是全面且深入的。它们维护在非利益的方式是在保持传统联系的同时不断开拓新的路径，以维持既有利益为基本目标，将扩展利益和增强影响力视为长远追求。本文旨在探讨以法国、英国、德国为代表的欧洲主要大国如何在非洲保护本国的海外利益。
1 法、英、德在非洲的利益
非洲大陆地理位置重要、自然资源丰富、国家实力孱弱，以法国、英国、德国为代表的欧洲大国曾通过殖民扩张在非洲建立海外殖民地。第二次世界大战结束后，随着传统大国的力量衰微与发展中国家纷纷独立，旧的殖民体系不复存在。但由于殖民时期劳动分工、市场分布及文化联系的延续，欧洲大国在非洲大陆依旧有着盘根错节的利益，它们通过直接或间接手段维护在当地的特殊利益。
欧洲大国在非洲的利益主要包括进出口贸易、投资、人员安全以及对当地的政治影响力等方面。首先，从非洲进口原材料和稀缺能源、对非洲国家出口制成品与服务是欧洲大国在非洲最核心的经济利益。法国100%的铀和钴、80%的铝矾土从非洲国家进口。石油也是法国从非洲进口的主要能源。2017年，法国占非洲市场份额排名前两位的产品为飞机（约34%）和药品（约19%）。德国原油18%购于非洲，煤炭34%来自南非。2017年，德国和法国在非洲国家进口总额排名中列第二位和第三位，在排名前十的国家中，欧盟成员国有四个。其次，欧洲大国对非投资额始终名列前茅，法国、英国和德国企业在非洲投资建厂、入股经营，这构成海外经济利益的又一核心。2016年，对非投资的经济体排名中，英国、法国分列第二和第三，投资额分别为550亿美元和490亿美元。其中，英国主要的投资领域为银行金融业和通信业；法国对非投资集中在突尼斯、摩洛哥等国，重点投资的领域为能源和电信业。再次，驻非使馆人员、驻非企业工作人员、欧裔移民的人身与财产安全是欧洲大国海外安全利益的重点。法国、英国和德国的跨国公司都在非洲派驻管理与技术人员，也有相当数量的海外侨民长期生活在非洲。法国曾因海外侨民利益在马里、科特迪瓦等国进行军事行动，但近年来倾向于采用外交交涉、经济制裁等非军事手段进行保护，维和部队也是以“优先照顾本国公民和利益”为第一目标。最后，维持对非洲国家的政治影响力是欧洲大国在非利益的关键。英法两国都通过各自的联系机制密切与非洲前殖民地国家的关系，主导势力范围内的政治经济事务。英国重视与英联邦19个非洲成员国的传统联系，通过欧非首脑会议和八国集团首脑会议影响非洲事务；法国通过法非首脑会议、法语国家首脑会议、欧非首脑会议及地中海联盟等政治平台掌控在非势力范围。法国还借助军事干预维持其影响力，如在科特迪瓦国内政治冲突中公开支持阿拉萨纳·瓦塔拉（Alassane Ouattara）一方，出兵对冲突另一方洛朗·巴博（Laurent Gbagbo）的部队进行军事打击。其主要目的是维持法国在科特迪瓦乃至西非地区的影响力。
非洲地区既是法国、英国和德国的海外利益所在，又是其大国地位的战略依托。维护在非既得利益成为三国对外政策的重点和难点。历史上，非洲国家国内不稳定（如政权更迭、内战、恐怖袭击等）以及殖民帝国之间的争夺是欧洲大国维护本国在非利益的最大威胁。如今，国际形势复杂多变，欧洲大国在充满不确定性的国际与地区环境中面临前所未有的挑战。欧债危机、难民危机、英国退欧使欧盟及其成员国疲于应付，法国、英国和德国国内矛盾激化，急于为缓解内部困境寻找外部出路。新兴国家在全球的经济、政治和军事影响力渐增，也力图谋求在该地区获得更多的利益，这就不可避免地与欧洲大国展开竞争。近年来愈演愈烈的“非洲金融主权独立”“取消非洲法郎区”的呼声反映了非洲国家摆脱欧洲大国控制、寻求全面独立的愿望。而非洲国家局势动荡、恐怖主义泛滥，不仅威胁欧洲大国驻外人员和侨民的安全，还常给其对非投资造成经济损失。来自本国国内、非洲当地和新兴国家的内外压力，迫使欧洲大国不得不重新审视对非政策，强调在非利益的重要性。
2 法、英、德海外利益保护模式的差异
以法国、英国和德国为代表的欧洲大国拥有庞大的海外利益。它们国家实力相近、海外殖民的历史相似、战争经历类似，又同在欧盟一体化的框架下谋求对外影响力。因此，三国在维护和扩展海外利益的过程中呈现出一系列共性。
这些共性包括：（1）政府始终是维护海外利益的最关键行为体；（2）海外军事力量是维护海外利益的有力保障；（3）通过跨国公司影响东道国的政治；（4）欧盟为欧洲大国维护海外利益带来聚合效应。
由于法、英、德在非洲海外利益形成的历史背景及动因等方面有较大不同，因此它们在该地区海外利益的形成、类型和维护海外利益的方式呈现出较为显著的差异。
第一，从殖民利益到海外利益的转变过程有别。无论是法国、英国还是德国，在早期管理殖民地时采取的都是军事干预、政治收买与经济利诱相结合的方式，即派兵抢夺势力范围，随后根据需要建立海外军事基地，用于保护在当地的经济利益与侨民的人身安全。为了获取更多的物质资源，它们与当地政治精英建立密切的“合作”关系，通过政治收买和经济利诱，最大化本国的在非收益。殖民时期争抢而来的利益是当前三国在非利益的前期基础，正是有了殖民时期与当地的特殊联系和特别利益，法、英、德才能在非洲国家独立后仍然持续获得并扩展其海外利益，这种延续性是他国不可复制的历史经历。自非洲国家独立以来，法、英、德凭借各自手段将非法的殖民利益转化为海外利益。其中，在法属非洲的独立过程中，在“法兰西共同体”“法非合作协议框架”等制度体系的推动下，新独立的非洲国家获得法国多种形式的资助，作为“回报”与法国签署军事和防卫合作协定，使得法国实现从控制力到影响力的转变，进而得以继续维持在非利益。殖民时期的英国通过强迫或欺骗非洲国家签署条约获取非法利益。第二次世界大战结束后，为了维持大国的国际政治影响力及恢复国内经济发展的需要，英国不能放弃资源丰富、市场广阔和战略地位重要的非洲地区。英国在承认非洲国家独立的前提下，通过对外援助、经贸合作、加大投资等方式将原有殖民利益转化为相对合法的海外利益。德国在非洲的殖民地面积和经济价值都不及英法两国，战败国身份又制约了其在非行动，不与英、法等欧洲大国发生直接冲突是德国海外行动的原则之一。德国超群的工业能力、领先的技术水平和高效的能源政策则成为其在非洲从殖民利益到海外利益变换的“王牌”。
第二，海外利益的类型不同。法国之所以能够维持世界大国地位，其中一个重要原因是法国是西方大国中对非洲影响最大的国家。法国控制着法语非洲国家的能源部门和经济金融命脉。非洲的铀矿及核能发电项目大多被法国控制，核电与铀、钴、锰等重要原材料都不同程度或以不同形式由法国企业经营。非洲法郎区的成立促使法国掌控着这些国家的金融市场。法国对非洲多国长期的殖民统治使其与被殖民国家的国内精英阶层有着千丝万缕的联系，进而在不同程度上左右着法语非洲国家的国内政治。法国是三国中拥有最多在非公民和侨民的国家，保护法侨的人身安全也是重要的海外利益。因此，法国在非洲拥有“全方位的海外利益”，对非洲国家国内经济、政治、文化产生全方位的影响。英国在英语非洲国家的经济、金融、通信等领域有巨额投资，掌控着这些国家特定部门。2005年至2014年，英国对非投资从208亿英镑增加到425亿英镑。南非是英国在非直接投资的最大受益国，2014年占英国对非直接投资额近1/3。同年，英国在非洲金融部门的投资约占英国对非直接投资的34.3%。英国通过政治乃至军事干预维护在非经济利益，还将在非“反恐”与军售联系起来，这是将安全议题与经济收益相结合的有效尝试。英国在非洲的海外利益是经济与安全兼顾，侧重经济收益。德国在非洲聚焦于经济利益，经常缺席国际安全事务的相关讨论。这与德国自身的国际和地区定位有关，也受历史因素与现实状况的影响。德国利用自身在气候治理和绿色经济方面的优势，找寻与非洲国家在这些领域合作共赢的可能性，这是目前最能为非洲国家接受且阻力最小的拓展海外利益的尝试。
第三，海外利益的保护方式存在差别。与殖民地遍布世界的英国相比，法国的殖民活动集中在非洲。法国具有距离非洲近的地理优势，采取的策略是占领临近非洲国家（如阿尔及利亚、塞内加尔），随后以此为基地，逐步向非洲内陆扩张。作为大陆国家，法国的殖民重点是侵占领土面积的多寡，并在法属非洲国家通过大规模移民和推广法国语言文化实施“同化政策”。英国在非洲地区的殖民统治根据各国国内政治特征采取“因地制宜”的政策，注重殖民地的经济价值，以低廉的管理成本实施有效统治。德国的殖民活动相比法英起步较晚，在非洲占领的大多是“边角地带”，殖民面积较小。德国不单纯掠夺原材料和开拓市场，而是致力于输入先进技术和改善当地基础设施。殖民时期的统治模式对于新时期法、英、德三国维护和扩展在非海外利益的方式产生重要影响。在非洲国家纷纷独立后，三国依赖曾经的殖民联系，继续维护乃至扩展各自的在非利益。法国重视对当地的政治控制力，同时辅以文化和教育渗透，形成“软硬结合、以软促硬型”海外利益维护方式。英国注重“成本—收益”的对外拓展思维促使其倾向于将非洲作为自己的原料产地和海外市场，重视贸易带来的经济收益，属于“务实型”海外利益维护方式。与德国商业、贸易联系密切的非洲国家大多经济状况较好，德国在这些国家“精耕细作”，逐渐形成“利益诱导型”的海外利益维护方式。
三国之所以有这样的差异，主要源于地缘环境、历史经验、国家实力、产业结构等因素。
首先是地缘环境。优越的海岛位置是英国得以发展的重要优势，英国在很大程度上避开了欧洲大陆的纷争，集中精力向海外拓展，成为较早一批在非洲确立海外殖民势力的国家。英国之所以能够率先拓展在非利益，与其海上交通便利、海军实力超群以及超脱于欧洲大陆密不可分。英属非洲国家独立后，英国仍然凭借殖民时期在当地的经济、军事和政治影响力，维护并扩展其海外利益。相对于法国，英国距离非洲较远，地理上处于劣势，它只能借助超强的海军力量抢占非洲沿海航运枢纽地带，如南非和尼日利亚。法国和德国都是欧洲大陆国家，历史上时常卷入战争，在一定程度上束缚其海外扩张步伐。法国凭借靠近北非、西非的地理优势，与英国展开争夺。德国与英法相比，扩展在非洲的利益时，在地理上处于劣势。但德国迅速增强的海军力量和强大的经济实力保障其在东非扩展利益。三国为了减少彼此之间的冲突和争夺，人为划分了势力范围，其依据主要是国家实力的大小、地理位置的优劣、自然资源的需求，目的都是占据海陆交通枢纽，将所获资源运回本国。非洲国家独立后，法、英、德依然在各自曾经的殖民地或势力范围保持着经济、政治和军事优势，造成了三国在非海外利益分布的地区差异。
其次是对非洲殖民的路径不同。19世纪末，英国在非洲扩张采取“开普—开罗”纵向侵占非洲的计划，法国则是贯穿“尼日尔河—尼罗河”的横向侵略路线，两国的殖民计划在非洲发生碰撞与冲突。英国在非洲获取殖民地大多是通过签署条约的“和平”方式，用借助当地政治精英管理当地人的方法维持殖民统治。法国主要依靠武装力量夺取势力范围，随后采取大规模向非洲移民的“同化殖民”政策维护统治地位。获得及管理殖民地的方式不同影响了非洲国家独立后英法两国保护在非利益的方式。此外，英法两国在非洲既有冲突也有妥协。在殖民扩张阶段，因争夺殖民地和势力范围，英法两国曾开展殖民战争。但随着两国实力衰落、需要相互借重，双方在非洲的斗争呈现妥协之势。非洲国家独立后，法国因其在非洲国家的军事存在或凭借在当地的亲法力量，频繁以直接的军事行动或政治干预维护其影响力或利益；英国更加注重行动的所谓“合法性”，常诉诸制度或条约等间接干预行为来维护其在当地的利益；德国则出于他国对自身的忌惮或猜疑，鲜有直接军事干预，更多是以其强大的经济实力为工具维护海外利益。
再次是国内经济政治状况与军事实力的消长。近年来，法国国内经济增速缓慢、社会不稳定因素增加，国内长期负面问题得不到有效解决，制约了其对外政策的实施，进而限制了法国在其海外利益的传统集中地——非洲的作为。德国是欧盟经济状况最为乐观的国家，但积极接收难民的政策致使默克尔政府面临巨大的国内与欧盟内的压力，难民大量涌入引发了社会安全问题、恐怖主义威胁增加以及失业率攀升同样束缚了德国在海外的行动力。英国长期经济增长乏力、退欧带来较大压力以及社会问题缠身，使得英国在海外利益维护方面趋于保守。法、英、德国内经济、政治和社会压力增加，使得三国不得不在扩展海外利益上有所收敛，维护海外利益的方式从偏好军事转向依托经济、从直接干预转向间接影响。英国是欧洲海军实力最强的国家；法国是军事工业最为完整的欧洲强国，陆军更是欧洲最强，海军实力亦相当强大。但第二次世界大战结束后两国军事实力遭受重创，在美苏争霸的夹缝中寻求发展。冷战后，大国之间的竞争又从军备竞赛转向经济与科技领域，海外利益保护的方式也随之发生同向变化。德国在第二次世界大战之后军事力量被严重削弱，在军事力量的使用上颇为谨慎，政治文化上和平主义成为主导，其在非洲涉及海外利益保护事务时更倾向于借助欧盟或联合国采取多边行动。
最后是国内产业结构和国际分工不同。法国在非洲的殖民过程中建立了“中心—外围”产业结构，凡是法国占领的非洲国家或地区都被变成法国优势产业的原产地或原料供应地。例如，法国将大批拥有酿酒技术的人员移至阿尔及利亚，将其变为法国葡萄酒产地。英国产业结构的历次调整促使其第三产业领先世界。德国后来居上，三次产业结构调整使德国经济取得快速发展，新兴工业部门建立并实现现代化。从德国产业结构的演变可以看出，农业在国民经济中的占比较低，采矿业发展较为缓慢，制造业维持传统优势。而且，伴随着产业结构的转型升级，国际大分工逐渐形成。非洲地区不仅是工业大国的原料产地，还成为工业产品的初级加工地，被纳入国际分工体系。非洲国家由直接被剥削和压榨转变为工业国家的经济附属，紧紧依附于工业大国的经济发展。冷战结束以来，在对非投资方面，法国专注于农业、采矿业和石油开发，英国聚焦服务业，而德国则偏爱制造业投资。1991年至2017年，法国第一产业（农业）占比是英国的2—2.9倍、德国的2.5倍左右；德国第二产业（制造业为主）占比维持在20%—25%之间，是英国的1.5—2倍、法国的1.6—2倍；2014年，英国第三产业（服务业为主）占比近80%，世界排名第六，在欧洲国家中仅次于卢森堡。三国在非洲的投资都侧重各自占据优势的产业。
3 法、英、德海外利益保护的特点
以法、英、德为代表的欧洲大国自殖民时期便在海外掠夺和开发，被殖民国家独立后，三国在当地仍保有相当的海外利益。法、英、德在维护和扩大海外投资、与当地政治力量和利益集团周旋、保护海外公民安全等方面呈现出比较明显的特点。
第一，在国家实力和可调用资源有限的前提下，优先将事关国家切身利益的海外地区或领域作为保护重点。萨科齐执政时期，无论是以经济实力、政治影响力还是军事实力进行衡量，法国都不能称为一流大国。当时法国政府推行的政策是：“在海外进行军事干预时，需要根据国家利益排序，优先考虑增强战略利益地区的军事力量，派出陆军小型特别行动小组，同时在多个事发地点部署力量。”在全球范围内，非洲是法国未来15年内实施预防战略的最重要地区，因为这一地区的民族冲突、恐怖主义直接或间接威胁法国和欧洲安全。法国的军事力量并非覆盖整个非洲，而是根据国家利益区分“核心—边缘”地区。德国在非洲不如法国势力根深蒂固，其利益关切主要集中在能源领域。德国重视与尼日利亚的能源合作，在尼建设水电站并开展液化天然气领域的合作；默克尔为了换取安哥拉在能源和矿产资源领域的合作，承诺向安出售6—8艘巡逻舰；推促矿产能源领域的德国公司开展对非业务，帮助非洲建立更为有效的能源系统，加快非洲国家利用可再生能源方面的速度；推进北非“沙漠科技计划”，利用北非的太阳能和风能发电，生产的电能输送到德国。由此可见，英国曾因庞大的海外殖民地被称为“日不落帝国”。第二次世界大战结束后，英国再无法维系殖民时期的“辉煌”。无论是在20世纪50年代的“后帝国时代”，还是60—70年代“去殖民化时代”，抑或在80—90年代的“全球化时代”，英国都没有放弃其全球性目标。伴随着国力的衰落，英国的对外政策也不断做出调整。海外殖民地纷纷独立，英国仍要通过各种途径维护其特殊的海外利益。英国在对非投资地区的选择上，优先将与英国有特殊历史联系、语言相通、投资环境较好的非洲国家和次地区作为重点。德国充分利用自身在能源领域的技术优势，通过技术合作与援助等方式，既帮助非洲国家开发自然能源，又与这些国家保持密切的合作关系，同时还能获得源源不断的珍贵能源。
第二，援助、投资先行，诉诸武力是最后手段。有条件、有指向的对非援助既能收获良好声誉又能换取经济利益。支持企业在非投资是维护和扩展海外利益的可持续途径。军事干预为援助和投资提供稳定且安全的环境，可快速有效地恢复最有利于大国利益的当地政治秩序。法国是对非洲经济援助最多的国家，其援助重点是前殖民地国家，旨在维持在非特殊影响力和维护法国在非企业的经济利益。2014—2015年，在法国官方发展援助支出中，非洲约占50%，远超拉美（16%）和亚洲（17%）。除固有的经济援助之外，法国加大了对法语非洲国家的投资，其目的不仅是获取更多的经济收益，还希望能够继续掌控对法国至关重要的原材料供应。源源不断的大额资金投入（援助和投资），是法国能够在非洲地区维持长期、巨大的影响力的最重要原因之一。虽然法国近年来强调对非援助和投资，但在核心海外利益受到威胁时，仍未放弃使用武力。20世纪90年代以来，法国在非洲发动索马里“维和行动”和卢旺达“绿松石行动”等多次军事行动。这引起非洲国家的民族主义情绪高涨，纷纷抵制法国的军事存在。于是，法国政府对以往的做法做出调整，暂时采取军事收缩政策。但萨科齐执政时期法国带头攻打利比亚，奥朗德政府先后在马里和中非共和国采取武装行动，根本上还是追求石油利益、保障地区安全、维护法国战略利益。德国通过对非援助，获得在非洲国家投资的优先权，德国企业在政府的保驾护航之下，积极参与一些非洲国家的援助或投资项目，与英、法等国争夺非洲宝贵的原材料，尽可能地抢占拥有庞大需求的非洲市场。德国凭借本国在气候等领域的治理经验，将环保与投资有效结合。如通过气候融资保护突尼斯海岸线以应对气候变化，帮助埃塞俄比亚制定绿色增长国家战略等。英国对其传统“势力范围”进行援助和投资，既要与法国等“旧势力”争夺影响力，又不可避免地与美、中等“后来者”展开竞争。在控制力较强的国家或地区，英国政府倾向于采取政治或军事手段干预他国的国内事务。例如，津巴布韦曾为英国殖民地，英国有近20万白人移居到津。第二次世界大战结束后，英国与津巴布韦达成《兰开斯特协定》，依旧掌控着津国内的土地分配，英裔白人的利益得到英国的保护。如今，英国仍在干预津巴布韦的国内政治，公开表示支持津重返英联邦。
第三，兼顾历史联系与国内政治压力，平衡国内各政治势力与利益集团的关系。英国在退欧后会失去欧盟内部大市场和欧盟成员独享的优惠政策，国内利益集团与政治反对派的不满增加。为了减轻国内压力，英国政府加紧与非洲往来，以期凭借历史联系向外开拓新的市场。英国工业联盟主张对非援助应集中在能给英国带来贸易利益的项目上，尤其要加强援助项目的条件性；建筑业出口集团则积极争取基础设施建设项目，以使集团内企业获益。英国负责对外援助的机构在制定对外援助政策时，不仅听取专家见解，还兼顾各利益集团的利益诉求，多元化商业利益集团的整体利益之和是英国海外利益的重要组成部分。法国国内与海外利益相关的部门之间争夺资源。例如，负责对非援助的部门要求增加援助金额，而国防部希望追加海外驻军的军费，其他部门则力主应当将有限资金用于国内建设。奥朗德政府原本采取防御性对非政策，但随着马里局势恶化，法国国内反对派批评政府，“萨科齐敢于干预利比亚，奥朗德却不敢维护法国海外利益，这迫使奥朗德不得不谋求在海外有所作为，有提振支持率、堵住反对党之口的国内政治考量”。多种利益纠葛使得法国政府既要考虑与非洲特殊的历史联系，维护其在非洲的经济利益、政治影响力和军事存在，同时也不能忽视国内经济增速缓慢、社会矛盾加深等问题。技术的发展促使新兴利益集团的力量不断壮大，影响着国家的内政外交。例如，德国的新能源技术领先世界，在非洲相关领域的投资收获颇丰，未来该领域利益集团与传统利益集团就德国对非投资的地区选择、投资方式、投资规模都可能产生不可避免的分歧。
第四，创建大国主导的区域性机制或普适性行业标准以确保在非洲的经济和商业收益。法非首脑会议是法国维护在非洲影响力和海外利益的重要机制，自建立至今，法国政府与非洲法语国家领导人不定期召开会议，法国以经济援助、驻军及货币支持为工具，干预非洲国家内政，为法国在非利益营造有利的经济政治环境。非洲法郎是法国与西非八国之间金融、经济合作的重要工具。法国在非洲建立法郎区的目的在于“密切前法属殖民地经济与法国经济的联系，以便控制非洲经济建设与发展”。法国财政部在非洲法郎区拥有投票权，掌控着该区域的经济、政治利益再分配，对该区域实行货币控制，同时也是抗衡美国主导的货币体系和美国在非影响力的工具。英国在机制设置方面也体现出对非洲事务的重视。2005年，英国牵头成立了“非洲委员会”，囊括了非洲政治精英与学界人士，就非洲问题撰写报告，进而对联合国、八国集团首脑会议的非洲议题产生影响。英国前首相托尼·布莱尔于2002年发起成立“采掘业透明倡议”，旨在公开矿业企业和石油企业的投资与纳税状况。在全球加入该倡议的国家中，非洲占2/3，加入该倡议对于非洲国家预防冲突发生、改善国家治理透明度以及增加收益等方面都有好处。
第五，借助多边机制维护国家的海外利益。欧洲大国与非洲有特殊的历史联系和现实的经济安全利益关系，法、英、德都倾向于借助多边机制解决非洲大陆出现的各种问题。1962—1995年，法国在非洲进行了共计19次军事干涉，大部分情况下，法国出兵是为了保护法国侨民和欧洲国家的公民。在遭受当地批评和抵制后，法国调整了对非政策，将其在非洲的军事基地由封闭转为相对开放。例如，法国与英国、美国签署了以维和为目的的三边协议，旨在确保在联合国这一多边机制框架下更好地维护非洲的安全与稳定。1998年，法国邀请美国和英国参与对非洲军人的培训。萨科齐强调，法国在非洲的军事基地是西方推广民主价值观、打击恐怖主义、加强全球治理的平台，是西方国家的公共产品。法国自身国家实力有限，因此，在维护海外利益、执行海外任务过程中，欢迎欧洲伙伴国、欧盟乃至联合国的参与，但同时强调法国在重点议题、关键地区仍然要掌握主动权。英法两国有在非洲安全事务中合作的传统。1998年，两国在圣马洛召开领导人峰会，这是冷战结束后英法在非洲安全领域合作的重要标志；2001年，英法再次举行峰会，明确双方在非洲防务领域的合作；2014年，英法签署《防务合作协议》，强调双方应在利比亚、马里和中非共和国的维和行动中加强合作，共同应对北非和西非地区反恐、缉毒等问题。英国的国家利益仍然与维护其曾经创建的以及作为关键成员的国际经济政治机构密切相关，如联合国安理会、欧盟、八国集团。2005年，英国借担任八国首脑会议轮值主席国的契机，出台《我们共同的利益：非洲委员会执行报告》，利用英国的援助带动本国商品与服务出口，扩大英国公司在非洲的投资规模。德国一贯主张欧洲主要国家协商一致，以欧盟整体名义制定并贯彻对非政策，提高对非政策的有效性。因为经欧盟整合的经济、军事资源，较单个成员国更加丰富，以欧盟身份行动能降低非洲国家对昔日殖民主义的警惕，还能“抱团”与美、中、俄在非洲展开竞争。
不过，应该注意法、英、德在非洲的利益保护方式也正在受到冲击。首先，援助非洲国家附带政治经济条件或价值取向，造成干涉受援国国内事务的不良后果。冷战结束初期，在法非首脑会议上，时任法国总统密特朗明确指出，法国提供的任何援助将与非洲国家的民主进程相联系，只有推行民主和多党制，才能继续享受法国援助。这与法国所在西方阵营的反苏反共的本质相关，还与法国借机推广西方价值观与政治制度的全球目标有关，更是在美苏两极夹缝中求发展的“二流强国”维持海外影响力的重要途径。法国大企业依靠政府提供信贷、削减税收支持其在非洲法郎区国家的投资，财政部甚至提供担保，确保法国在非洲的能源、矿产和农产品等领域获得绝对垄断利益，过半的对非援助带有必须购买法国产品与服务的附加条件，使得国家与私人利益捆绑起来。德国对非援助也体现了西方的意识形态色彩，援助有附加的政治条件。它明确提出人权、公众参与、法制化、市场经济、政府发展这“五项政治标准”，试图“以发展援助为手段影响20世纪90年代非洲国家政治经济改革的基本进程和改革方向”。“项目援助”是英国对非洲英联邦国家的重要援助类型，指的是将援助用于受援国的具体项目或部门，而历史上英国曾对一半以上的援助项目实行“挂钩援助”，即接受英国援助的国家必须将援助款用于购买英国企业的货物和服务。
其次，维护海外利益的多边主义模式难以在实践中推广。近年来，法国在维护海外经济、安全利益时常常联合其他国家、联合国、欧盟的力量。这一方面是由于法国的国家实力相对削弱，需要借助合作方式解决在非洲的复杂难题；另一方面是为军事干预找寻合法性，避免遭受国际社会谴责。然而，多边主义的前提是各方要有合作的意愿，共同利益是各方产生合作意愿的基础。一些成员国在是否以欧盟名义出兵非洲的问题上，常与法国产生分歧。因为非洲不是这些国家的军事战略重心，它们不愿花费大量资源帮助法国增强在非洲的影响力，在对非安全战略中表现消极，认为欧盟对非安全战略主要满足的是法国的需求，对于在非洲有较少安全利益的国家收益不大。因此，其他成员国不愿追随大国过多干预非洲事务。缺乏共同利益是欧盟在对非关系上难以形成合力的重要原因，而利益的争夺造成欧洲大国在非洲的竞争之势日渐显著。法国将科特迪瓦视为自己的势力范围，长期把控着该国的政治与经济。科特迪瓦也是德国“与非洲有约”计划的七个入选国之一，该计划是德国在西非与法国争夺影响力并借机提升在非地位的新手段。从一国自身的意愿考察，当多边行动无法满足预期目标时，国家倾向于采取单边行动。2012年，法国起草了第2085号决议并获得联合国安理会批准，向马里派驻国际支助团，这得到了欧盟的财政资助。然而，2013年马里国内局势恶化，恐怖主义猖獗，奥朗德政府派地面部队进入马里参加反恐作战。由此可见，当法国在非洲传统势力范围的政治、经济、安全利益面临威胁时，首先借助联合国、欧盟等力量采取多边行动，避免或减少直接干预；当形势恶化、威胁升级时，借多边机制维护海外利益的局限性便显现出来，单边行动就被视为维护海外利益最快速有效的方式。
再次，过多的军事干预反而将侨民置于危险之中。马里有6000余名法国侨民。法国对马里的军事干预直接导致马里叛军威胁报复法国，绑架居住在伊斯兰国家的法国侨民。近年来，法国联合西方国家打击非洲恐怖主义，在非洲的恐怖组织实施报复行动。2013年，数千恐怖分子从马里逃亡到阿尔及利亚，他们为了报复法国对马里的军事行动，绑架了7名法国人质。同年，非洲主要恐怖组织“基地组织北非分支”发布视频，煽动潜在支持者在世界范围内袭击法国目标。2014年，法国在非洲萨赫勒地区启动了“新月形沙丘”行动，与当地萨赫勒五国开展联合军事合作，旨在打击当地恐怖主义，随后法军遭到恐怖组织报复而遇袭，损失惨重。2018年，布基纳法索叛军对法国大使馆进行突然袭击，造成大量法国工作人员伤亡。西方国家对非洲萨赫勒地区进行军事干预，激起该地区恐怖势力的极端报复行为，在阿尔及利亚人质危机中，包括多名法国人、英国人在内的800多名人质被劫持。
最后，美国、中国等新兴力量在非洲的经济、政治影响力上升，迫使欧洲大国被动改变传统的海外利益保护方式。第二次世界大战结束以来，国家间力量对比发生巨大变化，英法等国无法维持原有的势力范围，美国力量崛起，对传统资本主义世界秩序构成挑战。苏伊士运河曾是英法的势力范围，是两国重要的海外利益所在。冷战期间爆发了苏伊士运河危机。由于英法实力不足，美国取代英法成为这一地区最有影响力的西方国家。冷战后，美国加紧对非洲地区的渗透。面对美国的步步紧逼，法国不得不调整对非政策，尽可能减少与美国在非洲地区的正面冲突，将传统“托管式法非关系”转变为法非“新型合作伙伴关系”。随着美国在非影响力的增强，英国政府一方面寻求与美国在非合作，如在英属撒哈拉以南非洲与美国建立经济伙伴关系；另一方面改变既往军事控制海外势力范围的做法，从有限的国家实力出发，更多采用非军事途径维护和拓展海外利益。迫于军事实力相对下降的现实，英国对海外驻军进行重新安排，核武器、导弹等武器的重要性降低，新技术得到升级。近年来，中国经济实力大幅增强，对非洲经济发展的贡献相应增加。过去20年，中国成为非洲最大的经济伙伴，中非双边贸易总额以每年20%的速度增长，境外直接投资增速高达年均40%，中资企业在非洲制造业的市场份额为20%。面对中国在非经济利益的扩展，欧洲大国逐渐做出调整，从“紧张、警惕”到“正确认识与中国的经济竞合关系”，以期降低在非利益损失、谋求合作共赢。
4 结论
作为较早殖民非洲且与非洲国家有着千丝万缕联系的欧洲大国，法国、英国和德国均将非洲视为对外战略的重点地区。政府是维护海外利益的关键行为体，跨国公司成为维护和扩展在非利益的实践者和先锋，军事力量则在涉及重大利益时发挥保障作用。由于三国的实力、目前所处的形势和历史因素的影响，它们对海外利益的保护方式也呈现差异。法语非洲国家的政治制度、法律体系和经济结构都与法国关系密切。法国通过投资、驻军、货币挂钩等途径在经济、贸易和金融领域保持对非全面影响，不遗余力地确保海外利益最大化。英国对曾经的殖民地国家采取更为温和的相处方式，其看似相对松绑的对非政策实则是延续并发展了殖民时期“因地制宜”、宗主国管理与当地特点相融合的模式，为英国维护并拓展在非利益减少阻碍。德国不具备法国、英国在非洲的军事、政治甚至文化优势，倾向于采用和平的多边方式与非洲打交道，为非洲提供各类援助，借此增加对非事务的影响力、扩展德国在非利益。
当前，西方国家贸易保护主义盛行、逆全球化浪潮兴起、民粹主义抬头，全球不确定性增加。欧盟内部相继出现的各种危机和难题直接影响法、英、德三国在非洲的政策。英国退欧促使其更加重视开拓海外市场，对非洲事务和在非利益愈加关注；德国后默克尔时代的对外政策充满变数，重视对非战略的同时避免冒进，强调维持既得利益；法国马克龙政府野心勃勃，积极提升对非话语权以增加国际影响力、谋求成为欧盟新的领导，但国内乱局成为法国积极外向的对非政策的掣肘。同时也应该看到，三国在适度竞争的同时积极探寻共同利益，以便更有效地维护和扩展在非洲的海外利益。
*文章原载《世界经济与政治》2019年第5期，原题为《欧洲大国的海外利益保护论析：以法国、英国和德国在非洲的利益保护为例》，篇幅所限，有所删节。
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