特斯拉赴墨建厂, 美国冲击“中国制造”的后手在西线?
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美拉供应链“近岸外包”合作：现状、动因和前景
文｜章婕妤
来源｜太平洋学报
▲ 图源：互联网
“近岸外包”是特指企业将业务外包给地理、时区、语言相近的邻国或邻近地区的供应链领域专业术语。“离岸外包”是与之相对的概念，也更为学界所熟悉，主要是指跨国公司利用发展中国家的低成本优势将生产和服务远程外包。此类研究主要采取经济学视角来分析各类生产要素对企业行为者的影响，并且普遍认为这一现象是市场经济和企业选择共同作用的结果。已有研究显示，“离岸外包”是成本导向型的长距离产业转移，企业或跨国公司是“离岸外包”的主体行为者，而现阶段美国在拉美地区的供应链布局显然已经不再符合这些特征，反而越来越体现出“近岸外包”的特点，其中最大不同是主要行为者从个体过渡到了政府乃至国家。鉴于此，有必要重新从“近岸外包”的视角来剖析美国当前的供应链转移行为。
本文以美国和拉美间供应链的“近岸外包”现象为研究对象，对美拉供应链近岸转移的现状及特点、背后的主要驱动因素以及面临的机遇和挑战展开深入分析。通过比对拜登政府“印太经济框架”和“美洲经济繁荣伙伴关系”中美国对亚洲地区和美洲地区实行的供应链策略，认为美国有意打造东西并行的供应链体系以达到全方位包围和孤立中国的目的。因此，学界更有必要加强对美拉供应链合作研究的重视程度。
在百年变局和世纪疫情的叠加影响下，全球化有渐被区域化和集团化经济取代的趋势，全球供应链的新一轮周期性调整也随之展开。“近岸外包”则是全球化发展放缓和区域化不断发展的产物。当前，以中国为中心的亚洲供应链区块、以德国为中心的欧洲供应链区块和以美国为中心的北美供应链区块的轮廓逐渐清晰。与此同时，各大供应链区块的产业近岸转移特征也渐渐增强，相邻地区开始采取“报团取暖”的方式以应对随时可能发生的供应链危机。而“近岸外包”之所以成为西方世界追捧的对象，美国在其中扮演了尤为重要的角色，拉美也因与美国特殊的地缘关系而备受关注。在美国的主导之下，由美国、加拿大、墨西哥组成的北美供应链集团开始向南延伸和扩张。美国欲借“近岸外包”之手打造“以我为中心”的泛美供应链体系，从而实现其“去中国化”供应链同盟和与中国“脱钩”的野心。对此，文章的主要结论认为，中长期美拉供应链“近岸外包”的发展潜力可观，但仍需克服国内外存在的现实困难。未来“近岸外包”极有可能替代“离岸外包”，成为后疫情时代全球供应链的主要特征，拉美将是这一潮流趋势的先行示范者。
近些年，美国和拉美供应链“近岸外包”合作保持缓慢但稳定的发展节奏，美拉对“近岸外包”期待均大幅提升。
（一）拜登政府政策的“近岸外包”色彩更加明显
在长期产业金融化和制造业空心化的影响下，美国制造业占国内生产总值比重持续下降，制造业进口对国外依赖程度逐渐加深。2008年全球金融危机使美国经济遭遇重创，制造业遭受严重打击。奥巴马和特朗普任内均以重振美国制造业为重任，相继颁布《重振美国制造业框架》《先进制造业国家战略计划》《美国创新战略》《美国先进制造业领导战略》等多个法案，力图扭转美制造业衰败局面。在此期间，美国供应链政策重点突出“回流本土”的特点，即以从海外向美国境内转移为主。但鉴于美劳动力成本高昂、熟练劳动力欠缺以及产业配套实施不足等原因，这一政策实际落地效果不佳。
相较于奥巴马和特朗普时期，拜登任内大幅提高了对制造业供应链的重视程度，美国的产业链政策经历了一个较大的调整和过渡阶段。拜登在首个为期100天的供应链审查项目中承诺，将在国内无法生产某种关键产品的情况下考虑与拉美等地区盟国开展合作。《过渡时期国家安全战略指南》中提出要与经济理念相近的民主国家共同保障关键供应链基础设施。在《2022年振兴美国制造业和确保关键供应链安全计划》中，白宫再次声明需与盟友和合作伙伴共同确保供应链安全，明确将“近岸外包”提升为补充国内生产能力的替代方案。在2022年6月份的第九届美洲峰会上，拜登政府提出与拉美发展“美洲经济繁荣伙伴关系”，供应链合作是当中重点。在2022年供应链部长级论坛上，包括美国、墨西哥、巴西在内的18个经济体共同签署《有关就全球供应链展开合作的联合声明》。这体现出以价值观为主导的美国经济外交政策出现合流迹象，以地缘政治经济为纽带的“近岸外包”进入决策者政策考量。
（二）拜登政府对“近岸外包”的包装和解释更加丰富
一方面，“近岸外包”的政策取向在立法者层面得到了呼应，相关提案不断涌现。2021年5月，美国国会议员亚当·金辛格和克劳提出了“美洲制造法案”（Made In The Americas Act），旨在加强半球供应链整合，从而减少对中国的依赖。2022年4月，美国众议院西半球公民安全、移民和国际经济政策小组委员会成员马克·格林提出“西半球近岸外包法案”（Western Hemisphere Nearshoring Act）。该法案将为把工厂从中国迁往拉丁美洲的公司提供15亿美元低息贷款。项目资金主要来源于对中国征收的关税，由美国国际开发金融公司管理。马克称本法案“一举多得”：既可使美国减少对中国制造业的依赖，还可在拉美创造更多工作岗位和经济增长机会，减少非法移民数量，缓解美墨边境的移民危机。最重要的是，“将为美国提供一条对抗中国在拉美掠夺性影响力不断扩大的有效路径”。6月份，美众议员埃斯帕亚特联合佛罗里达州州长科密克共同提出“美洲机遇法案”（Opportunities In the Americas Act），以扩大美洲关键供应链合作和西半球经济合作机会。
另一方面，美国在“近岸外包”基础上延伸出了多个含义相近的概念。2020至2022年期间，美国保卫民主国家基金会高级顾问邓泽斯基和布鲁金斯学会非常驻高级研究员奥古斯汀多次在撰文提到“盟友外包”（Ally-shoring）这一概念。这一词源于美前任国际开发署副署长格利克在一次非公开会议上提到的“盟友外包”（Allied-shoring）。所谓“盟友外包”，意为与美国共享价值观和战略利益的国家建立经济伙伴关系。2021年3月，美墨基金会发布《“盟友外包”的案例和发展路径》报告称，全球价值链的盟友合作趋势将是墨西哥发展经济的宝贵机遇。2022年4月，美国财政部长耶伦在大西洋理事会的演讲中多次提及“友岸外包”（Friend-shoring）一词，这也是继白宫发布关键供应链百日评估报告中首次提出该词以来，美国官方再次在公开场合对“友岸外包”进行宣传。耶伦称，这一举措有利于美国与盟国共享“一套关于如何在全球经济中运作的规则和价值观”。这一说法也得到了美商务部长雷蒙多的背书。此外，美国还提出了“正确外包”（Right-shoring）和“安全外包”（Safe-shoring）等概念。
（三）“近岸外包”对拉美国家的吸引力不断加大
一是美国和墨西哥之间“近岸外包”的示范效应显著。美国继续保持墨西哥第一大贸易伙伴和最大外国直接投资来源国地位，2021年美墨贸易总额高达6610亿美元。2022年7月，《美墨加协定》生效和运行两周年之际，美国、加拿大和墨西哥间的经济伙伴关系进一步巩固。在这一背景下，德勤分析认为墨西哥将有望成为美洲地区承接近岸或回流转移产业的最佳目的地。美国贝恩咨询公司在报告《墨西哥近岸外包的机遇》中预测，受益于美墨“近岸外包”的操作，未来若干年内墨制造业出口至少增长2个百分点，相当于该行业每年产量增加80亿美元。
二是美国方面的宣传对拉美具有一定激励作用。总部设在华盛顿的美洲开发银行发挥了重要作用。2020年7月，美开行前行长卡罗内宣布斥资300亿到500亿美元打造“重返美洲”倡议（“Back To The Americas” Initiative），以鼓励美国企业将生产工厂从亚洲迁出并转移到拉美国家。美开行就此专门制定了“3Is”战略（“投资、基础设施和一体化”战略），承诺在未来三年向在墨投资的企业提供17.5亿至22.5亿美元的短期和长期融资。2021年，美开行共投资了40亿美元以加强拉美地区的价值链整合。据其估算，若拉美和加勒比地区取代中国对美国年均出口的10%，拉美每年可多获得700亿美元的收益。中短期内拉美可从“近岸外包”中获得的潜在收益或高达780亿美元，包括640亿美元的货物贸易和140亿美元的服务贸易，美洲区域内贸易年增长率达到12%。第四届美洲首席执行官峰会直接把“近岸外包”列为地区经济的重要方面，这也普遍加深了拉美国家对与美开展“近岸外包”的乐观情绪。
2 美拉供应链“近岸外包”的发展特点
（一）墨西哥仍然占据美拉“近岸外包”的优先位置
墨西哥始终是美国进行供应链转移的热点地区。美墨经济利益已经深度捆绑。墨西哥对外出口的80%面向美国市场，且墨西哥每出口的1美元的商品中就含有40美分的美国原产地成分。《美墨加协定》也大大加深了美墨间的经济联系。在满足美国对原产地规则的要求下，墨西哥出口美国商品基本上可以享受免税待遇，其他商品即使无法被免除全部关税，也可在同等情况下享受最惠关税待遇。该协定生效后，目前墨西哥出口已经恢复到疫情暴发前水平。
（二）中美洲和加勒比以及南美地区对美“近岸外包”的重要性逐渐显现
科尔尼数据显示，未来中美洲吸引“近岸外包”投资的可能性方面与墨西哥相同。布鲁金斯学会拉丁美洲倡议非常驻高级研究员范伯格建议美国考虑用“美洲制造”政策代替“美国制造”政策，为在加勒比盆地投资公司提供与在美国投资相同的好处。
在此背景下，一方面，地区国家开始主动向美示好，争取合作机会。由哥斯达黎加、多米尼加和巴拿马组成的“民主发展联盟”主动向美自荐，称该联盟经济体是美第三大贸易伙伴和“近岸外包”的理想选择。2022年7月，美国与“民主发展联盟”国家签署关于促进供应链合作的谅解备忘录。美方称，将以全球供应链重塑为契机促进制造业和服务业向拉美地区回流。巴拿马工业部部长博伊德称已有178家跨国公司定居巴拿马，“近岸外包”将会吸引更多公司加入。多米尼加总统阿比纳德尔表示本国希望更好利用“近岸外包”的机会。洪都拉斯外长雷纳强调“正在与美国政府讨论在不久的将来进行‘近岸外包’的可能性”。南美国家也纷纷向美抛出“橄榄枝”。阿根廷借助南方共同市场成员国优势大力引导美国公司入驻。厄瓜多尔、乌拉圭等国政府已开始积极吸引驻华美企转移到本国。哥伦比亚政府也为吸引近岸融资出台多项激励措施。前总统杜克在会见美国国家官员时曾表示“哥伦比亚将正式参加美国的供应链转移计划”，并认为“哥伦比亚有望成为墨西哥承接近岸转移的竞争对手”。
另一方面，企业层面已经率先对该地区进行布局。美国服装和纺织企业尤为钟爱中美洲地区。全球最大的纱线生产商及美国最大棉企帕克代尔公司准备将100万镑纱线供应量从亚洲和中国转移出去，预计投资1.5亿美元在洪都拉斯设立纺织厂。知名服装公司盖璞计划在未来一年中将中美洲在其全球生产中的份额提高至10%，计划将该地区的筹资额增加1.5亿美元。除上述企业外，雀巢公司拟投资1.5亿美元采购中美洲咖啡。万事达卡与中美洲“北三角”国家萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯签署合作协议，将为该地区100万家中小企业提供在线支付系统。哥斯达黎加作为拉美第二大医疗器械出口国，美国辉瑞、波士顿科学、飞利浦、百特医疗、罗氏医疗保健公司都在哥斯达黎加建立了大型工厂。加勒比国家也得到不少美国公司的青睐。多米尼加已成为通用电气、强生、美敦力和嘉德诺健康公司等多个美国大型公司的工业中心。目前美国企业在南美地区进展较为有限，但南美成熟的市场机制、丰富的自然资源和广阔的发展潜力仍对不少美企有着巨大吸引力。其中哥伦比亚总体外包前景十分看好，外包项目数量位居拉美第一。
（三）美拉供应链合作有从低端制造业向高端制造业和服务业转型的趋势
全球咨询公司选址集团（Site Selection Group）报告认为，拉美传统近岸市场正在接近饱和水平。近来，美拉供应链合作有逐渐向技术和人才密集型的高端制造业和服务业迈进的趋势。
一是半导体行业。这也是拜登在供应链100天审查中的一项重点产品。墨经济部长克劳希尔致力推动墨成为制造半导体芯片的可能地点，并且已经与多个外国企业和组织进行了谈判。美墨两国正就在墨设立半导体生产线和研发中心以及打造北美半导体产业链等事宜进行磋商。在美国会批准芯片法案背景下，墨经济部在墨美高级别经济对话框架内举办了“加强墨美半导体和通讯技术供应链”论坛。墨经济秘书处正会同财政秘书处制定针对半导体产业的激励措施。此外，包括美国大型半导体企业英特尔、德州仪器和思佳讯在内的芯片企业在墨西哥均有业务布局，德州仪器和英特尔已表示将增加在墨投资。另外，英特尔还在2021年宣布将在未来额外投资6亿美元在中美洲国家如哥斯达黎加生产更多微芯片。
二是大容量电池制造行业。这是拜登供应链审查中的另一类重要产品，主要指的是广泛运用于电子产品和电动汽车中的锂电池。以玻利维亚、阿根廷和智利组成的“锂三角”地区为例，该区域已知锂矿储量占到全球总储量的56%。若加上巴西、秘鲁和墨西哥的储量，这一数字则更为可观。但鉴于开采和精炼技术低下，拉美的总体锂矿生产能力未能与其储量相匹配，更未建立起相关的锂电池和电动汽车生产线。而且“锂三角”国家盐滩质量良莠不齐，玻利维亚乌尤尼盐沼的锂浓度低，镁等杂质含量高，提炼困难，耗时长，且该地气候相对多雨，而精炼锂多需要干燥少雨、蒸发强烈的环境。玻利维亚还缺乏直接提锂技术。墨西哥的锂储备主要以黏土形态存在，开采难度相当大。当前拉美主要矿产国家的国内采矿市场已被美国、加拿大等国分割。美国锂电池和电动汽车行业巨头特斯拉正考虑在墨西哥设拉美办事处，并多次派人前往巴西商谈锂电池建厂合作。智利主要锂矿市场则被美国雅宝化工公司垄断。
三是金融科技行业。美财长耶伦认为“近岸外包”应当重点关注数字服务领域。近年来拉美金融科技活动呈指数增长，拉美庞大的互联网用户群以及不断增长的新用户提供了强烈支撑。防疫封锁措施也加速了拉美数字消费趋势，为金融科技行业带来强劲动力。数据显示，自2018年以来,拉美金融服务投资额保持每年稳定增长，当前拉美共拥有1500多家金融科技企业。巴西是拉美的金融科技强国，也是世界上第13大金融科技市场。智利在该地区排名第二，墨西哥紧随其后，阿根廷位居第六。美国最大的成长型股权公司TCV是拉美金融科技公司巨头巴西数字银行Nubank的领投企业，这是TCV在该区域的首次重要投资。
四是软件开发和呼叫中心行业。在美国商会提交的“近岸外包框架及理由”的文件中指出，加勒比地区作为全球业务流程外包服务目的地的吸引力日益加大，而美国公司尚未完全掌握加勒比近岸市场的巨大价值。哥斯达黎加、牙买加、多米尼加和巴拿马的软件外包领域处在活跃状态。哥斯达黎加是拉美高附加值服务出口竞争力最强的国家，得到了微软和IBM等公司的高度认可。微软已开始在中美洲开发数字接入培训中心。其余中美洲和加勒比国家多擅长后台咨询服务方面，创新性较弱但应用性较强。一些加共体政府，如牙买加、圭亚那、特立尼达和多巴哥已建立了呼叫中心等部门。疫情期间牙买加业务流程外包部门获得了永久居家办公的法律支持。
南美国家则有望成为在技术创新方面领先的智能型国家。乌拉圭被称为“南美硅谷”。2020年，微软与乌拉圭国家就业和专业培训中心合作，为乌就业困难的人提供数字技能培训。2021年，谷歌在乌拉圭蒙潘多科技园购置30公顷的土地用于建设数据中心。2022年6月，微软宣布选择在乌拉圭建设其拉美首个人工智能和物联网开发中心，这将是继上海和慕尼黑之后微软设立在美国境外的第三个实验室。谷歌正在研究开发一条拉美专有海底光缆，以连接美国纽约和阿根廷的拉斯塔尼亚斯、巴西的大普拉亚和乌拉圭的埃斯特角城。
3 美拉供应链“近岸外包”发展的驱动因素
（一）美国是美拉供应链“近岸外包”的主要推手
首先，美国在西半球的“秀肌肉”举措与其近些年来在拉美地区的影响力和号召力不断下降有关。这一方面是由于美拉间控制与反控制、干涉与反干涉的矛盾不断加深。近年来，拉美国家的自主意识逐渐增强，开始有意识与美国“后院”身份进行切割。因拜登拒绝邀请古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜领导人出席第九届美洲峰会，峰会遭到多位地区国家领导人集体抵制。墨西哥总统直接宣布缺席，阿根廷总统则在峰会上严厉批评了美国的做法。美国主导的美洲国家组织影响力也式微。2019年以来，委内瑞拉和尼加拉瓜相继退出该组织，墨总统洛佩斯也呼吁拉美国家成立新的区域组织以取代美洲国家组织。
另一方面，美在战略上对拉美的重视程度不足也是一个主要原因。特朗普时期的美拉关系因移民、贸易、贩毒等问题持续受损。拜登政府上任后曾公开指明“拉美不是美国的外交优先级”。目前约二分之一的美国驻拉美和加勒比地区的大使职位处于空缺状态。与此同时，在中美博弈显化和美俄关系僵化的背景下，俄中主动寻求发展与拉美的双多边关系，引起美国重视和警惕。俄拉关系中，俄罗斯与古巴、委内瑞拉等传统友好国家的军事战略合作得到强化。中拉关系继续保持稳步向好的趋势，2021年中拉贸易额再创新高，突破4500亿美元。2022年，中国在拉美的“一带一路”朋友圈扩大至地区21个国家。
其次，构建东西并举、两线并行的供应链同盟体系，借以完善美国的全球战略布局和重塑美全球经济领导地位，是美对拉美进行“近岸外包”的主要原因。一方面，美国在东半球亚太地区主打“印太经济框架”。“印太经济框架”将供应链韧性纳入其四大支柱之一，努力推动原材料原产地的可溯源性和多元化采购模式。这是拜登政府首次将美国与亚太国家的供应链合作拔高到如此高度，体现出美有意在中国周边打造“中国一套、美国另一套”的平行供应链体系。亚太国家中对“印太经济框架”的真心响应者不多，严厉批评者不少。
另一方面，美国在西半球拉美地区力推“美洲经济繁荣伙伴关系”。该倡议在一定程度上可被看作是“印太经济框架”在拉美的翻版。新倡议的一大重点是加强美洲供应链合作。自20世纪90年代美国建立美洲自贸区的幻想破灭以来，美洲经济一体化进程停滞不前。当前美国仅与少数几个拉美国家单独签有自贸协定，与该地区的区域经济协定也仅有《美墨加协定》和《美国—多米尼加—中美洲自由贸易协定》两项，对推进美洲整体经济合作作用有限。21世纪以来，各届政府推进过的经济合作计划也出现不同程度的“烂尾”。特朗普政府时期旨在对冲“一带一路”的“美洲增长倡议”已无下文，拜登提出的“重建美好世界”计划具体推进程度如何仍然未知。因此，本届美国政府寄希望于“美洲经济繁荣伙伴关系”重塑美国在西半球的经济格局。在以“价值观”为核心的“近岸外包”的庇护之下，美拉外包合作的影响范围将进一步扩大，为打造泛美供应网络和泛美制造系统打下基础。
（二）拉美是美拉供应链“近岸外包”的积极推动者
一来，“近岸外包”有助于拉美发挥自身经济优势，改善经济复苏前景。基于丰富的自然资源禀赋，拉美建立起以大宗商品贸易出口为主的贸易模式。21世纪初由于中国加入世界贸易组织，极大提升了对原材料的需求，拉美进入新一轮大宗商品繁荣周期，各国经济均有明显增长。但拉美国民经济过于单一化，受国际市场价格波动影响大，风险承受能力低。近两年国际突发事件增多，拉美频频面临大宗商品出口受挫局面。与此同时，为缓和社会矛盾和促进福利政策，拉美各国政府社会支出有增无减，国家财政压力与日俱增。在此背景下，拉美亟需与外界建立更多经济联系以创造更加多元化的收入来源。与美国开展供应链的“近岸外包”可充分挖掘拉美年轻人口红利和低廉地价的优势。更重要的是，“近岸外包”有利于带来更多就业机会，带动外资对拉美的生产性投资，改善拉美落后的基础设施现状，为经济可持续发展创造良好条件。
二来，拉美有望借助“近岸外包”实现产业链供应链的升级，提升在价值链中地位。拉美以出口原材料、进口工业制成品为主的贸易结构对国家制造业发展有弊无利，更是对产业提质升级形成掣肘。以矿业资源为例，即便是智利、秘鲁和巴西等传统矿业大国，也均以出口初级矿产品为主，极少在本国进行矿产品加工以及相关工业用品制造。大多数拉美国家被锁定在产业链的下游区域，往往面临价值链的“囚徒困境”，难以享受高产品附加值带来的高额收益，也就难以发挥生产性收益对进一步提高生产能力的作用，长此以往便陷入经济发展的恶性循环，也即是所谓的“资源诅咒”。目前部分拉美国家已意识到这一问题并开始采取改进措施。玻利维亚凭借其丰富锂资源自主研发出电动汽车“昆腾”，并将其出口到墨西哥等国。但在多数矿产加工以及农产品加工领域，拉美总体进展甚微。
三来，“近岸外包”有利于提升拉美在美拉关系中的话语权，某种程度上改善拉美长期以来对美国的依赖和依附局面。自1823年《门罗宣言》问世以来，美国将拉美视为其“后院”，拉美与美国关系中始终处于外围和中心的困境当中。随着新兴国家经济体的实力上升，美国主导的单极世界受到挑战，拉美也拥有了更多选择合作伙伴的机会。尤其是“一带一路”倡议落地拉美以来，拉美逐渐认识和接受中国倡导的不以附加政治条件为前提的互利共赢的合作模式，也开始对美拉间政治化、泛安全化和意识形态化的经贸合作方式有所摒弃。鉴于拉美是美国供应链近岸转移的唯一可靠合作伙伴，拉美对“近岸外包”拥有一定程度的话语权和决定权。为尽可能说服拉美接受产业链转移的安排，避免美国的海外供应链无家可归，美或将在与拉美政府的磋商中做出一定让步。
4 美拉供应链“近岸外包”的前景分析
美拉供应链“近岸外包”是一个长期且缓慢的过程，其发展具有一定的偶然性和必然性。这其中机遇和挑战兼而有之，各种因素之间的作用错综复杂。基于此，针对美拉供应链近岸转移前景的分析需从正反两方面进行。整体来看，受益于国际大环境的变迁和影响，美拉供应链合作符合当前逆全球化和经济区域化的总体趋势，中长期内“近岸外包”前景看好，但仍需克服现阶段客观存在的现实困难。在美拉供应链“近岸外包”面临的一系列挑战中，来自美国政府内部的矛盾和分歧或将是最大障碍。
（一）“近岸外包”面临的主要机遇
国际形势的变化加速了供应链安全危机的演变。在百年变局和世纪疫情的叠加影响之下，国际社会不稳定因素增多，供应链安全难以得到基本保障，而“近岸外包”为增强供应链韧性提供了可能路径。当前国际社会的两大主要变量有：一是新冠肺炎疫情尚未消失。受疫情影响，供应链中断事件时有发生，大宗商品价格一路走高，能源危机和粮食危机不断发酵，各国通货膨胀率飙升，整体营商环境恶化，国际贸易和投资大幅缩水。二是俄乌冲突仍未平息。由于国际社会对此采取“选边站队”的态度和做法，国家间互设贸易壁垒，各类制裁举措激增，极大破坏了国际政治经济的正常运行秩序，也严重阻挠了全球供应链的正常流通路径。
虽然国际事件及形势变化打破了供应链的正常运作规律，加剧了供应链危机的突发性，但客观上也强化了供应链变化的周期性特征，有助于缩短供应链更新迭代时间。鉴于“近岸外包”较好地控制了时间和距离这两个要素对供应链不可控性的影响，可以尽可能地将损失降低在最小范围。供应链安全危机的警示意义在于一方面深化了国际社会对供应链脆弱性的认识，另一方面也提升了对“近岸外包”重要性的认知，更多地引入对供应链安全性和韧性的了解。可以说，国际形势的动荡反而为“近岸外包”创造了机会窗口。
大国地缘博弈加快了供应链管理模式的调整。这一背景下的供应链管理已不再是单纯的市场和企业的经济行为，拥有了更多地缘政治和经济的色彩。在美国和拉美之间的供应链合作中这一特征则更加明显。自2018年中美贸易战爆发至今，中美博弈日趋激烈，已从经贸竞争蔓延至金融、科技和规则之争，呈现出长期化和复杂化的特征。但由于中国健全的产业结构、庞大的人口基数和超大规模的消费市场，美国始终未能从供应链源头上与中国进行切割，在关键矿产和稀土领域仍对中国有所倚重。拜登政府上台以来对供应链问题的关注度有增无减。上任之后，美拉拢伙伴和盟友组建“经济俱乐部”的小动作频频，以深化“民主韧性”之名行“排华”之实，构建“去中国化”的供应链体系成为该届政府的一大目标。
而推动与拉美地区的“近岸外包”，可以更好地服务于美国对华博弈的国家战略，减轻乃至摆脱对中国在某些领域的依赖。美国外交关系委员会认为，智利、阿根廷等国丰富的锂、铜储备以及墨西哥有待开发的稀有金属都是美可资利用的战略资源。“近岸外包”还可以为美国创造舆论攻击中国。美智库大西洋理事会曾在报告中称，中拉大宗商品贸易是导致拉美“再初级化”和“去工业化”的主要原因，而美向拉美开展产业链和供应链的近岸转移可一定程度上带动拉美工业化发展。除此以外，随着非传统安全等因素作用的放大，全球经济区域化和碎片化趋势愈加明显，以“短链”和客户导向为标志的“近岸外包”成为除“离岸外包”外全球产业链的又一个重要特征。对美而言，“近岸外包”可通过巩固以美为中心的北美供应链集团，从而削弱中国出口制成品能力和全球“离岸大国”的地位。
全球经济的绿色化和数字化转型为供应链近岸转移提供了新动力。随着恶劣天气事件和自然灾害的增加，气候变化也在动摇既有的运输渠道。考虑到气候变化的长期威胁，全球经济的绿色转型速度显著加快，各国对高污染的交通运输行业也越发关注。政府的气候承诺也在逐渐改变商业行为，跨国公司将因其冗长的供应链导致较高的排放而付出更高代价。绿色经济的发展提高了对运输时间和成本的要求。“近岸外包”对物流的要求和需求都大大降低，交付时间成倍缩短，减轻了交通运输方面的压力。与此同时，消费者对交货期的期望和物流堵塞也加速了供应链转变的进程，在拉美产出的商品几乎可以与美国市场实现无缝衔接。全球数字经济的发展对“近岸外包”的推动作用也不可忽视，特别是在自动化、机器人、3D打印和人工智能等领域。经济数字化发展有助于企业对产业链的转移做出更加精准的评估和更加科学的决策，为企业在产业转移的实际操作层面提供更多智能化选择，增强了企业生产的灵活性和自主性。
拉美的绿色经济和数字经济虽处在起步阶段，但具备很大发展潜力。拉美是世界上碳密集型电力部门最少的发展中国家地区，拥有太阳能、风能、水能和生物质能等丰富的清洁能源储备。拉美的数字技术也在日益完善当中，譬如以5G为代表的新型信息通讯技术已在拉美得到了较好的普及。
（二）“近岸外包”面临的主要挑战
首先，拉美尚未做好接受供应链转移的充分准备。目前拉美尚不具备完善成熟的产业培育环境：一是拉美通胀形势明显恶化。国际货币基金组织最新报告警告称，受疫情、战事和美联储加息的影响，食品和能源价格持续供需失衡。通胀提高了企业在拉美租金、工资、运输和土地成本等方面投入，拉美政府为应对通胀大幅提高银行利率也对外资产生挤出效应。与此同时，高物价为民众抗议活动和社会动荡形势埋下隐患。2022年4月，秘鲁民众因对食品和燃料价格上涨不满而发起抗议活动；5月，墨西哥公交车司机封锁了首都道路要求提高票价以应对燃油费上涨；6月，厄瓜多尔原住民反对取消燃油补贴的暴力示威活动迫使全国多个地区进入紧急状态。社会不安全和不稳定因素的累积也削弱了美企对拉美的投资信心，不利于“近岸外包”在拉美的实际推进。
二是拉美爆发债务危机风险加大。2021年拉美地区平均外债负债率触及51.8%高位，在发展中国家中名列前茅。秘鲁的美元债券已成为仅次于斯里兰卡的全球表现第二差的债券。哥伦比亚、阿根廷、厄瓜多尔、乌拉圭等国的外债负债率均突破50%。中美洲和加勒比地区的小微型国家因经济规模小，结构单一，脆弱性强，诱发债务问题的风险更高。萨尔瓦多、多米尼加和哥斯达黎加等国的外债比重持续增加。伯利兹、格林纳达被联合国开发计划署和世界银行列入债务问题严峻国家。债务环境的好坏是外国投资者评估一国宏观经济形势优劣的基本指标之一，拉美在债务问题上表现不佳极有可能导致美企对本国投资环境的负面评价，以至做出削减或撤退投资的决定，或将再次延缓“近岸外包”与拉美对接的进程。
其次，近岸转移的实操层面存在现实困难。一是“近岸外包”对拉美基础设施要求较高。近年来，拉美地区在基础设施领域的投资缺口达到每年1 500亿美元，拉美对基础设施的投资率占国内生产总值的2.7%，而目标值为5.5%。根据美开行的数据，截至2040年，拉美地区基础设施投资总需求将高达13.2万亿美元，铁路、公路、电力、港口建设等领域缺口最大。
尤其是在“近岸外包”对产业周边配套供应设施的需求难以得到满足情况下，拉美滞后的基础设施现状正在成为严重制约拉美综合竞争力的一大因素。
二是在拉美寻找替代中国的替补供应源不易。高德纳咨询公司认为，在拉美复刻与亚洲制造中心规模相似的供应商网络和原材料供应渠道可能需要耗费数十年时间。企业无论在原始生产设备还是产品零部件上都依赖于中国的强大制造网络。即使美企将第一级生产商转移到了拉美某个国家，产品的第二级和第三级供应商也多来自中国等亚洲国家。尤其是在高端制造业的建设方面，由于拉美缺少如半导体和电动汽车相关的产业基础，美企在拉美“白手起家”困难重重，包括缺乏技术型劳动力、对工人进行再培训等一系列问题。
三是美企在拉美的落地成本高昂。据估算，美欧将制造业迁出中国的成本极高，五年内预计花费高达1万亿美元，包括前期市场调研投入、重建厂房等。拉美与中国相比拥有的劳动力成本优势也被持续压缩。据统计，2022年秘鲁、哥伦比亚、智利分别将最低工资增加了10%至14%不等，墨西哥政府应《美墨加协定》要求将本国最低工资提高了21%。此外，政府政策的不确定性也增加了企业的隐形投资成本。近期，智利和墨西哥民族资源主义出现抬头趋势，两国有将关键战略资源收归国有意向。因墨西哥政府力推电力产业国有化，美宣布控告墨违反《美墨加协定》，或对其输美产品加征关税。拉美复杂的税收系统也正成为外企的一大挑战。智利博里奇新政府有意提高矿业特许权使用费，或将阻碍潜在投资者。
最后，美国政府内部存在“近岸”和“回流”两种声音。当前，美国国内支持供应链“近岸外包”的呼声日益走高，但呼吁供应链回归美国本土的支持者也大有人在。2022年4月，科尔尼公司第九次年度回流指标报告指出，自该公司从2013年开始追踪回流指数以来，“回流”的近中期前景比往年更有希望，“美国制造业即将迎来好消息”。美国“回流倡议”组织的年度研究发现，2020年有超过16万个工作岗位返回到美国，2021年回流企业在美国本土创造了近22个工作岗位。有学者指出，“回流”和“近岸”从来都是拜登政府供应链战略的备用选项，而考虑到“回流”对美国意义更大，因此美国政府在推行近岸政策时会出现“三心二意”的情况。
以半导体产业链领域为例，这是拜登政府产业政策的重中之重。目前美国正加大惠及半导体企业投资回流的力度。《2022美国竞争法》中约有520亿美元拨款用以改善半导体供应链并增加国内生产。2022年7月，美参议院通过一项斥资2 800亿美元的旨在增强美国制造业及技术产业的《芯片与科学法》。受此影响，企业纷纷下注。英特尔决定在美国俄亥俄州初步投资200亿美元，以建立2座采用前沿技术的芯片制造工厂。另外在新能源产业及电动汽车领域，美国也不愿轻易将这块“香饽饽”拱手让人。2021年3月，美国1740亿美元电动车扶持计划出台，主要包括1000亿美元的消费者电动车退税、150亿美元电动车基建等。2022年出台的《通胀削减法》更是将本国的电动汽车行业列为重点补贴对象。此举今后或将垄断北美乃至美洲的新能源汽车市场，这对有意发展新能源汽车产业的墨西哥、巴西、阿根廷等拉美汽车生产和出口国来说非常不利。
5 结语
美拉供应链“近岸外包”的发展是一个动态的过程，具有长期性和复杂性。一段时期内，有利因素的上升会加快“近岸外包”的发展速度，而不利因素的出现则会拖延其发展步伐，但不会改变“近岸外包”的发展方向。受国际形势、大国博弈及全球绿色和数字经济发展的影响，当前美拉“近岸外包”合作处于一个初期加速的阶段。虽然美国强推供应链转移是违背客观经济运行规律的行为，但当今全球供应链市场正在悄然变化，供应链领域的管理理念也在与时俱进：“最佳成本”逐渐取代了“最低成本”，曾经的“成本第一”也在向“安全第一”过渡和转变。未来“近岸外包”的发展或将成为后疫情时代全球经济的一大重要特征。
美拉供应链“近岸外包”也是美国和拉美基于本国利益做出的选择。二者的出发点存在本质不同。美国推动“近岸外包”主要是出于地缘政治方面的考虑，而拉美更多追求的是经济发展的切实利益。对美国而言，“近岸外包”不过是美对华博弈工具箱中的一种政策选项。对拉美来说，“近岸外包”最大的意义在于提供了一条可能的新发展路径。但在此之前，拉美亟需做好接收产业转移的充分准备，为产业的发展壮大创造良好环境。
目前，美拉供应链“近岸外包”的最大确定因素和最大不确定因素都来自美国。一方面，美国从未放弃推进美洲经济一体化的历史遗愿，也深知与拉美开展“近岸外包”的重要意义。拜登对拉美经济政策的初步框架和整体布局已经形成，“美洲经济繁荣伙伴关系”为美拉供应链合作打下了一定基础，组建西半球供应链同盟将可能是美打造西半球经济同盟的开端。另一方面，“美洲制造”将难以取代“美国制造”，“美国优先”也不可能让步“美洲优先”。现阶段美拉“近岸外包”所呈现出的“繁荣”景象，不排除是美为应对国内供应链危机而使出的缓兵之计。也即是，先吸引美国的海外供应链落户拉美，待产业培育成熟之际再一举迁回美国本土。这将是一个极其漫长且艰巨的过程。
*文章原刊于《太平洋学报》，限于篇幅，有所删节。
作者：章婕妤
中国国际问题研究院拉丁美洲和加勒比研究所助理研究员。研究领域：美拉产业链合作，中拉新能源产业合作，中拉关系和美拉关系，古巴、中美洲和南美洲国家国情研究。
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