SWIFT金融霸权, 点燃一场中俄欧罕见抱团的“支付战争”
基础设施的地缘政治
文｜Marieke de Goede
& Carola Westermeier
翻译｜慧诺
来源｜International Studies Quarterly
▲ 图源：reuters
由于美国的制裁，国际金融交易无法再通过既定路线进行。INSTEX试图挑战现有的金融霸权（Hegemony），这种霸权一种重要体现形式就是“广泛共享的常识”。现有的学术文献越来越认识到基础设施在霸权政治中的重要性，但过去的研究通常侧重于“通过基础设施建立和争夺霸权”，而技术系统（如SWIFT）被认为是地缘政治权力的被动渠道。
就“美元霸权”的概念出发，很多研究认为美国通过两个组成部分以持续其全球霸权：美元在全球货币和金融体系中的主导地位，以及美国在全球支付体系中的核心地位。正是这两个因素使美国能够通过金融基础设施来利用其安全制裁政策，并迫使世界各地的银行和企业遵守，即使在贸易和交易并未触及美国领土的情况下也是如此。虽然政治联盟和霸权可能会瓦解，但美国的经济主导地位却根植于金融基础设施而得以延续。
然而，还有一种“作为基础设施的霸权”，强调的是基础设施的技术规格、商业激励和物质路线本身如何产生政治关系。基础设施不仅仅是霸权的工具，也可以是绊脚石，是霸权以特定方式被塑造、阻挡和引导的场所。例如，物质基础设施，包括道路和水管、电线和港口、输油管道和污水处理系统，是密集的社会、物质、美学和政治形态，对于日常生活的不同体验和对未来的预期都至关重要。
从两个角度来看，基础设施凸显了物质联系的政治特性，以及其发展成为霸权的潜力属性。
首先，基础设施嵌入了特定的历史权力关系。过去的政治选择往往导致了基础设施的规格和建设路线，并且促成和限制当前（政治）的可能性。例如，苏联社会主义顽固的物质结构和空间形式限制了新（自由主义）原则的引入。基础设施的耐久性是建立在物质和物理特性基础之上的，这使得它们难以改变。
此外，基础设施不仅是过去权力的沉淀物，也是塑造当下权力关系的积极中枢——换言之，基础设施本身具有代理能力。例如，耶路撒冷有争议的列车路线体现了以色列政府的领土主张，而一些巴勒斯坦居民区则被排除在列车服务之外，这导致了针对列车的抗议和袭击。基础设施项目“象征着一种政治统治形式，并进一步具体化了民族国家的霸权愿景”。
3 分析框架：沉淀、重现、分裂
本文通过“沉淀”（sediment）、“重现”（resurface）和“分裂”（fracture）三个术语，分析金融基础设施的霸权政治，并将其应用于新支付基础设施INSTEX的发展历程。一般认为，“一个成功的霸权标志着一个相对稳定的时期和一个广泛共享的‘常识’的产生”。霸权秩序需要缓慢的沉淀和稳定过程，但也可能变得再政治化和支离破碎。
首先，“沉淀”意味着特定政治选择的缓慢分层，例如关于铁路技术规格和路线的政治选择。在基础设施中，过去的政治选择变得越来越“坚硬”，曾经发生过的政治争论在基建固定下来之后就被遗忘了。在很大程度上，过去的权力关系是基础设施日常使用的背景，也是基础设施的核心。随着基础设施建设的不断完善，新的连接、技术和选择可能会在原有基础上层层叠加。
其次，基于“重现”指关于基础设施的处置方式再次浮出水面，并加入当前的政治讨论。在对伊制裁和伊核协议破裂中，金融基础设施的政治性再次显现；支撑既有金融支付体系的政治权力关系在特定的时局中凸显出来。例如，后布雷顿森林体系时代及其特定的权力关系已深深植入SWIFT系统，并在权力配置发生变化或受到挑战时再次成为障碍。
最后，“分裂”这一概念旨在捕捉新的、对立的“共识”如何得到建立并扎根。例如，欧洲发起的INSTEX作为一种新生的经济交换体系，在这一分裂的空间中出现，其预示着激进变革的可能性，但并没有建立起一个连贯的新霸权。“断裂”描述的是霸权在基础设施方面受到挑战的阶段。必须指出的是，对于国际支付中的非西方参与者而言，金融基础设施一直都是“分裂的”，其含义是“不均衡”，并由一系列紧张关系构成。
我们与SWIFT、INSTEX的“参与者”交流，他们被理解为负责设计、开发和顺利运行支付基础设施的人。基于他们的“内部分享”，通过沉淀、重现和分裂的概念框架，我们能分析金融基础设施如何积极地编码、塑造和传播霸权。
4 沉淀：环球银行金融电信协会（SWIFT）与战后金融秩序
我们要问：通常看不见、技术性很强的支付基础设施是如何受到质疑？其如何发展成为高级地缘政治的核心？INSTEX的出现对当代霸权变革和竞争有何启示？
为了解决这些问题，我们从历史上权力关系如何“沉淀”到全球技术支付基础设施中这一问题入手：现有支付基础设施的处置方式是什么？分析支付技术内部分层的权力关系有助于摆脱“中立技术被政治‘滥用’于安全制裁”的说法，进而说明支付技术是如何始终与特定的权力中枢联系在一起的。
在二战后的全球秩序中，环球银行金融电信协会（SWIFT）一直是占主导地位的国际支付网络。SWIFT成立于1973年，旨在支持布雷顿森林体系崩溃背景下的国际商业和商务运作。SWIFT不发送或管理实际资金流，但提供国际资金转账所需的银行间安全报文传送。SWIFT处理全球约80%的金融报文传送，这意味着它是全球金融电汇的“必经之地”。SWIFT是一家私营机构，但自称是一家合作机构，其使命主要是提供公共产品和确保无摩擦的全球金融交易。
由SWIFT建立和维护的全球金融支付基础设施，非但没有发挥中立调解人的作用，反而沉淀了布雷顿森林时代的权力关系。SWIFT运行的一个关键方面是制定标准：它创建了安全基础设施和标准化报文格式，如今每年可传输50多亿条银行间报文。为了满足布雷顿森林会议后对“节约成本、增加数量和降低风险”的要求，SWIFT的标准化在布雷顿森林会议后金融业的发展中发挥了重要作用。
此外，SWIFT报文传送的总图显示，这种支付基础设施还编码了布雷顿森林体系之前的殖民路线和枢纽，具有明显的“中心-外围模式”。从非西方视角审视SWIFT线路和功能可以发现，世界上有些地区总是相对脱节，依赖于前殖民地首都的金融交易线路，而这些首都则发挥着金融中心的作用。
▲ SWIFT的“中心-外围”分布（截至2013年7月）：蓝色为中心国家和地区，绿色为外围国家和地区。灰色是收发报文总量最小的国家。
因此，SWIFT的处置方式导致全球连通性的不对称，这意味着对于特定的非西方空间，主要是拉丁美洲、非洲和中东地区，金融交易基础设施的功能总是不稳定，容易受阻。与其假定全球功能顺畅，我们还不如分析和描绘基础设施如何“因其运作模式本身而造成功能失调和不安全”。因此，SWIFT的顺利运作始终将全球南方的特定国家和群体排除在外，因此这些基础设施的运作从来都不是理所当然的。
即使SWIFT并非起源于国家机器，但它的基础设施设置和路线始终带有特定的倾向性，这些倾向性来自于过去的政治选择。西方霸权政治以布雷顿森林协议为基础，也含有后殖民因素，而这些因素沉淀在SWIFT的基础设施中，使该公司成为一个强制性的通道。
因此，SWIFT是沉淀的权力关系的一部分（并从中获利），而这种权力关系是金融交易通信中看似技术性的操作所固有的。然而，沉淀总是基于隐藏在现状中的排斥。就战后SWIFT基础设施而言，这些政治选择一方面具备高效、风险控制等特殊的金融合理性，另一方面也与金融系统特殊的地理分裂和排斥有关。正是这些排斥的痕迹仍然存在于基础设施技术之中，为政治激活提供了基础。
5 重现：从“反恐战争”到《全面和平协议》破裂
政治重现的缓慢过程始于9/11事件之后，当时中央情报局和美国财政部要求访问SWIFT的金融交易数据库，以用于绘制“恐怖主义”的网络地图。这启动了一个较长的跨大西洋政治争论过程，争论的焦点是中央情报局访问SWIFT数据库的法律依据、制度安排和隐私保障。
为了分析这一金融基础设施中沉淀的政治因素如何重新浮现，我们必须将分析的目光移到西方之外。俗称“伊核协议”的《联合全面行动计划》（JCPOA）的破裂已成为霸权争夺的关键焦点，在这里我们看到了全球支付基础设施的第一道裂痕。
伊朗自2010年以来一直受到与其核计划相关的国际制裁，2015年，SWIFT首次切断了伊朗银行与其支付枢纽和报文传送的连接，从而将有争议的安全制裁硬性纳入了其全球支付基础设施。SWIFT是通过欧盟理事会条例被迫这样做的。SWIFT的不对称处置——这意味着伊朗的连接有限——使欧洲成为伊朗断开连接的合适“咽喉”（chokepoint）。
在2015年最终达成的伊核协议谈判中，正是“断开与国际支付基础设的连接”给伊朗造成了巨大压力。最终，伊核协议的达成，标志着伊朗的核野心和核生产被限制和监控，也承诺结束对伊朗的所有制裁，其中包括重新连接SWIFT。
从伊朗的角度来看，安全制裁严重影响了其经济，使伊朗里亚尔（Rial）贬值，并使与伊朗的贸易变得复杂、昂贵，甚至在许多情况下无法进行。伊朗人自己有时戏称：制裁的影响造成了里亚尔的“核化”（atomishodan），因为该货币在围绕美元建立的国际货币和金融市场中不断贬值，就像放射性元素的“半衰期”一样。研究表明，制裁对伊朗的非正规经济产生了严重的负面影响，伊朗人采用创造性但成本高昂且繁琐的方式进行国际汇款（如跨境商品贸易）。在这种全球背景下，伊朗人和欧洲人始终以不同的方式相互关联，又彼此缺乏安全感。
伊核协议的一个重要方面是承诺终止欧盟和美国对伊朗的所有制裁。为此，伊核协议明确规定，应通过SWIFT迅速恢复与伊朗中央银行和其他伊朗金融机构的“专门金融信息服务”。然而，与伊朗的金融交在2015年伊核协议达成后并未恢复。
事实证明，国际支付基础设施的技术配置以及制裁在其中的硬连接方式是恢复与伊朗交易的长期绊脚石。首先，伊朗重新接入了SWIFT网络，但却无法参与交易，“就像上了Facebook却没有网友一样”。由于担心美国金融犯罪执法网络可能开出罚单，各国银行对与伊朗进行交易仍极为犹豫。2018年，美国特朗普政府彻底退出了伊核协议，几个月后，SWIFT第二次断开了伊朗银行的连接。
SWIFT本身可以被视为一个在美国和欧盟制裁政治之间不安游走的基础设施行为者，它试图保持中立，但又参与了外交政治，在影响制裁结果方面发挥了作用。2018年对伊朗的断网行动不像2015年那样受到欧洲法规的强制，SWIFT声称是自己做出的决定，并非受到国际法或国际法规的强制。在一份公开声明中，SWIFT并未提及特朗普政府的行动，而是指出，将50家伊朗金融机构从其网络中剔除的决定“令人遗憾”，但“这样做是为了维护全球金融体系的稳定性和完整性”。
众所周知，如果SWIFT及其执行董事会继续与伊朗进行交易，美国政府曾探讨过制裁SWIFT及其执行董事会个人的可能性，例如通过逮捕SWIFT工作人员、扣押资产或指定等方式。与此同时，2015年的断网事件以及SWIFT在反恐战争中扮演的勉强角色，使其倾向于重新颁布与伊朗断网的规定：“安全政治”已慢慢成为SWIFT的处置方式之一。
对于欧洲伙伴来说，伊朗基础设施的断裂是他们的核心关切，也是他们履行伊核协议承诺（包括结束所有制裁的意图）的障碍。在2018年6月写给时任美国国务卿蓬佩奥和财政部部长姆努钦的一封信中，包括时任英国首相约翰逊、法国财政部部长勒梅尔、意大利外长莫盖里尼和德国总理默克尔在内的欧洲领导人要求：豁免伊朗，以保持与伊朗的银行渠道和融资渠道。这主要包括与伊朗中央银行以及未受欧盟制裁的其他伊朗银行保持联系，并为这些银行提供金融信息服务（如SWIFT）。
然而，美国回绝了这一请求。基于美国在SWIFT基础设施中硬性规定的安全制裁，阻止了欧盟对其JCPOA义务的履行。“如果美国以某种方式反对，欧洲各国政府基本上无法与任何贸易伙伴国保持正常的贸易关系”。一位欧盟负责人在访谈中提到。
SWIFT断网使得与伊朗的贸易在基础设施上无法继续进行，即使是不触及美国管辖范围或不涉及美国公司的交易也是如此。美国的安全制裁已成为SWIFT全球支付基础设施的硬连接。欧盟无法恢复与伊朗的贸易，也无法制定独立的制裁政策。欧洲慢慢意识到需要替代渠道。
一位受访者指出：
正是伊朗在2015年和2018年与SWIFT的纠葛，让通常看不见的技术性支付基础设施推向公众视野，造成了政治的“重现”，并引发了各国议会对SWIFT的应用及其替代品的广泛讨论。事实上，在撰写本报告时，各国正在热烈讨论如何对俄进行SWIFT制裁。
6 分裂：INSTEX诞生
2019年，INSTEX作为一个基础设施项目启动，德国、法国和英国是该项目的主要利益相关方，目的是SWIFT和美国制裁范围之外实现与伊朗的支付。INSTEX的口号是“安全、效率、欧洲”，概括了其主要驱动力：安全政治、经济收益和欧洲地缘政治野心。
2020年3月，经过一年多的准备，INSTEX完成了通过复杂的里亚尔-欧元易货贸易系统向伊朗出口欧洲医疗用品的第一笔交易。从美国退出“伊核协议”到INSTEX完成第一笔交易，中间经历了将近一年的时间，这表明欧洲各国政府必须接受新的形势。
INSTEX作为一个技术基础设施，其目的是通过避免跨境支付的复杂设置，使其不受美国安全制裁的影响。INSTEX作为一个结算中心，使欧洲和伊朗之间的经济交流无需使用SWIFT网络。在伊朗，与INSTEX类似的还有一个“特别贸易和金融机构”（STFI），通过在一个“闭环”金融系统内的清算债务（forfaiting）来解决相互的债权和债务，从而最大限度地减少欧洲和伊朗之间的跨境支付。
▲ INSTEX（与STFI）的工作机制
因此，INSTEX和STFI之间的互动并不是为交易提供另一种支付渠道，而是两家公司协调经济交流。为此，两家机构密切联系，共同促进贸易机制，因为它们的“商业模式”依赖于合作。在此体系下，希望与欧洲开展贸易的伊朗公司与STFI联系，希望与伊朗开展贸易的欧洲公司与INSTEX联系，而STFI和INSTEX通过向公司提供如何操作合规规则和尽职调查的建议来促进贸易。
INSTEX并不完全是SWIFT网络的替代品，其运作方式与SWIFT根本不同。伊朗和欧洲之间没有无缝的金融“流动”，而INSTEX和STFI的作用是替代直接支付。其实，STFI和INSTEX的负责人都抱怨说，实现贸易的主要负担是为确保银行和公司的保密性而采取的多种措施。它们都有一笔预算，用于向出口货物的公司购买索赔。伊朗与欧洲之间的直接支付应保持在最低水平，但由于交换过程中的不平衡，依然可能会出现这种情况。
因此，INSTEX在其基础设施布局上实现了一系列非常特殊的经济交流。它并不是一个连接多方参与者的网络，而仅限于INSTEX及其对应的STFI，它们捆绑并促进（主要是）欧洲和伊朗参与者之间的金融互动。虽然它们最初的活动量非常有限，但其设置旨在扩大规模，处理更大的交易量，并有可能允许其他非欧洲国家的参与者也使用特殊目的载体来加入。
INSTEX并非作为取代SWIFT的霸权项目发展起来的，而是作为“不情愿的承诺”出现的，但这是政治操纵的必要条件。因此，它的安装和运行在技术和政治上都是一个艰难的平衡过程。INSTEX的支持者和INSTEX本身都急于强调，这不是一个有目的地规避美国制裁的工具。相反，INSTEX被定位为确保欧洲自治和独立制裁政策的工具。
INSTEX在其网站上写道：
虽然INSTEX强调它遵守欧洲和国际法规，但目前仅限于促进人道主义物品的贸易。然而，该机制有可能向任何类型的贸易开放，因为“人道主义”的范围定义宽泛。该框架允许纳入运送人道主义物品所需的辅助服务，如运输、会计服务或包装。
尽管INSTEX一直遵守美国的制裁制度，但特朗普政府仍威胁要将INSTEX及其相关人员排除在美国金融体系之外。美国财政部在一封信中警告INSTEX总裁佩尔·费舍尔（Per Fischer）必须“仔细考虑INSTEX可能面临的制裁风险。参与违反美国制裁的活动可能会导致严重后果，包括失去进入美国金融体系的机会”。
在分裂全球金融格局中，INSTEX的出现显示，当前的SWIFT霸权其实可以被视为“可竞争的”。基础设施的分裂，正是既有基础设施核心重新政治化的时刻，而沉淀已久的核心重新浮出水面的过程，更是暴露各方的政治倾向。
虽然INSTEX的意义通常被描述为规避美国对伊朗制裁的一种方式，但其地缘政治意义却超越了JCPOA。一位受访者将INSTEX称为“最终可能成为某种平行金融架构的试点阶段，这将是一个长达十年的过程”。
7 金融基础设施支离破碎？
INSTEX的创建意味着SWIFT现有霸权秩序的分裂。它重新提出了有关SWIFT基础设施内部沉淀的政治以及现有金融路线和脱节的问题。从这个意义上说，INSTEX是“外交问题的金融解决方案”。不过，INSTEX刚刚起步，它对基础设施地缘政治究竟有何意义？
尽管通过INSTEX实现的交易数量有限，只能在一定程度上缓解对伊朗的制裁压力，但其实施可能会产生重大的政治影响。具体而言，INSTEX提供了继续与伊朗开展业务的能力，但它也是地缘政治野心的媒介。INSTEX的一位代表表示：
INSTEX标志着一个更加支离破碎的金融体系的到来，多种替代性基础设施有可能发展起来。INSTEX对当代霸权金融基础设施提出了质疑，因为以前支持既定秩序并从中获利的参与者（欧盟）都开始质疑现行秩序。新的金融基础设施的出现为新的联盟开辟了空间。例如，俄罗斯曾表示愿意加入INSTEX机制，欧盟起初对此表示欢迎，但后来拒绝了。虽然这一合作并未实现，但它曾被短暂考虑过这一事实表明，基础设施的分裂是如何为新的政治形式让路的。
此外，还有其他技术性金融基础设施致力于规避和挑战以美元计价的金融霸权，包括使用加密货币等新技术。由中国国家能源集团中国石油天然气集团公司控制的一家名为“昆仑”的小型银行，是维持中国和伊朗之间支付的重要渠道，即使在美国实施强力制裁期间也是如此。
作为伊朗石油的最大买家，中国向伊朗支付的大部分款项都是以人民币和欧元结算的。从2010年起，昆仑银行受到美国制裁的影响，因此越来越无法通过设在美国的分支机构或美国代理银行账户开展业务。与闷声挨罚（通常也是因为与伊朗进行贸易）受影响的欧洲银行不同，中国外交部和昆仑银行对实施这些制裁提出了质疑：
然而，由于美国压力增大，2018年昆仑万维还是停止处理来自伊朗的付款。霸权处置和分裂再次通过金融基础设施上演。
事实上，一些国家的私营和公共参与者（主要是中央银行）正开发更多的替代系统，试图绕过以美元计价的交易，这些系统“不会改变美元在全球贸易中的主导地位，但会削弱美国在全球强加其政策（包括制裁）的权力”。例如，俄罗斯央行金融信息传输系统（SPFS）由俄罗斯银行于2014年建立，旨在复制SWIFT的功能。目前已有四百多家金融机构加入该网络，但该网络存在技术限制，如交易时间受限和报文规模有限。
中国也提出了SWIFT的替代方案“人民币跨境支付系统”（CIPS）和数字人民币，这些也被视为潜在的金融基础设施。在未来几年中，尤其是在欧亚大陆，中国方案的力量和重要性可能会不断增强。到2019年，96个国家的约980家金融机构使用了CIPS系统，其中包括通过“一带一路”倡议下接收人民币资金的31家非洲国家银行。
世界许多地方的基础设施一直存在分裂。对一些国家而言，既有金融体系的处置方式对其政治野心构成了阻碍和威胁。从欧洲的角度来看，INSTEX对于促进不受美国批准影响的贸易至关重要，它是欧洲国家意识重新出现的结果。
几位受访者强调，INSTEX是作为“欧洲主权工具”而创建的，呈现出“某种欧洲经济主权结构的非常、非常、非常初级的阶段”。围绕“战略主权”的新讨论以及“欧盟需要学会像一个地缘政治大国那样思考”等主张，凸显了欧洲的雄心是如何改变的。在法国财政部长勒梅尔发起欧元改革后，欧盟委员会加强了加强欧元国际地位的努力。例如，时任德国外交部长海科·马斯（Heiko Maas）表达了欧洲“通过建立独立于美国的支付渠道和SWIFT系统以加强欧洲自治”的雄心。
2018年，欧盟委员会制定了在国际贸易、金融市场和支付领域“加强欧元的国际作用”的计划。欧洲的地缘政治抱负建立在金融基础设施中，并通过金融基础设施实现，将经济和安全议程结合在一起。2021年1月，欧盟委员会提出了一项新战略，以“促进欧盟经济和金融体系的开放性、实力和韧性”。其中一个目标是避免“过度依赖位于第三国管辖范围内的运营商提供此类关键服务”。因此，INSTEX带来的分裂与其他旨在建立SWIFT基础设施替代方案的发展密切相关。从支付系统到新的中央银行数字货币（CBDC），基础设施霸权的分裂正在加剧。
8 结论
通过新贸易机制INSTEX的视角，本文讨论了大国博弈及其在金融支付基础设施中的表现方式。随着当前对俄进行SWIFT制裁的争论，全球金融支付基础设施的政治性进一步重现。从技术本身的视角出发，我们能看到基础设施本身的能动性——技术规范和硬连接路线也能够创造出特定的政治倾向。
基于沉淀、重现和断裂的概念，本文分析了当代支付战争是如何展开的。战后，金融秩序在既有的金融基础设施中沉淀下来；在高度可见和高度政治化的“伊核协议”崩溃之前，这些政治问题基本上没有受到质疑。“伊核协议”的谈判和破裂进程中，SWIFT基础设施的政治起源再次浮出水面，并成为争议的对象。这种重新出现的结果是，霸权依赖“共识”被打破，支付基础设施架构越来越被视为是开放的、可以争论的。
SWIFT的政治核心（美国/美元霸权）终于被揭露出来，因为它阻碍了欧盟的政治野心。INSTEX的成立表明，以前支持既定秩序并从中获利的国家开始质疑这种秩序。正如围绕欧洲“战略主权”的讨论所显示的那样，再政治化为新的政治联盟提供了空间，并开辟了新的思维方式。
尽管INSTEX的具体机制仍然有限，但具有广泛的政治影响。此后，与其明牌的“反霸权”项目，不如考虑在替代性基础设施中形成的新途径和政治选择。在金融领域，区块链和数字货币等新金融技术或将带来巨大可能性。除了关注非西方主体的行动外，上述新技术形式及其所包含的特定政治抱负也可能颠覆当前金融秩序。
*文章原载2022年《国际研究季刊》（International Studies Quarterly），第66卷第3期。篇幅所限，略有删减。
Marieke de Goede作者：玛丽克·德·古德
荷兰阿姆斯特丹大学人文学院院长、政治学系教授。
Carola Westermeier作者：卡罗拉·韦斯特梅尔
法兰克福歌德大学国际关系和国际政治经济学客座教授，吉森大学金融基础设施与地缘经济安全研究项目联合负责人。
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