导读：11月8日，澳大利亚总理阿尔巴尼斯结束了访华行程，中澳双方都对此次访问成果表示满意。今年是澳惠特拉姆总理首次访华50周年，也是中澳关系遇冷后澳政府首脑7年来首次访华，工党的上一任总理陆克文（Kevin Rudd）也是知名的亲华政客，因此，国内舆论对于本次澳总理访华，抱有非常积极的期待。然而，“止跌回稳”或许已经是最良好的预期，本文客观分析了澳大利亚工党面对的国内、国际局面，对中澳关系前景给出了合理判断。与澳前任联盟党政府相比，工党一向在中澳外交上表现更为成熟、理智、友善。2022年竞选期间，现任澳大利亚外交部长黄英贤就抨击了上一任政府的“麦克风外交”，提出要更成熟地处理外交关系。中澳在经济贸易和留学教育方面的关系，为双方维护关系奠定了相当程度的基础，这也是对待外交关系更为现实，提出“为国家利益行动”的工党，积极调整对华关系的原因。
然而，作者指出：美澳同盟是澳大利亚国防和外交政策的基石，因此，中美关系高度决定中澳关系的走向。中美之间更为复杂的竞合关系下，澳大利亚优先考虑与美国的关系是必然选择，积极参与AUKUS和QUAD活动，尝试从东盟寻找突破口，影响中国周边关系，也是其优先美国的表现。在与美国的联盟关系之下，工党对华认知，也不会是全然正确和积极的。此外，前任政府的对华负面宣传已经在澳形成了影响力，联盟党政客也在不断重复这些负面信息，以证明自己政策的正当性，民意和两党竞争关系，也会对工党的外交活动形成掣肘。这些因素表明：中澳关系中还有很多问题需要解决，对待澳大利亚不宜过度乐观，推动关系重回正轨需要双方更多努力。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《现代国际关系》，仅代表作者观点。
文｜宁团辉
来源｜《现代国际关系》
▲ 11月4日，澳大利亚总理阿尔巴尼斯开启访华之行。图源：互联网
澳大利亚工党政府上台以来，外交上十分活跃，展现出更加积极的外交姿态。尽管工党政府在修复对华关系上做了不少工作，但其对华政策并未像一些人预期的那样出现较大的改善。相反，工党政府高层在对华表态上仍较为谨慎，并多次强调其与联盟党（即自由党—国家党联盟）在对华政策上立场一致。本文通过梳理工党在2022年大选期间和执政后对华政策表态和采取的措施，分析工党政府对华政策的走向和逻辑，以助更好理解中澳关系的未来走势。
在2022年大选期间和执政后，工党高层多次释放改善中澳关系的信号，批评联盟党处理对华关系的方式，对华姿态相较于联盟党有明显变化，为打破两国关系僵局带来契机。然而，鉴于美国升级对华全方位遏制政策和澳国内政治氛围，工党对华政策并没有实质性调整，对华表态两面性和矛盾性明显。中澳关系成为2022年澳大选的热门话题，联盟党和工党围绕对华政策走向进行了激烈的辩论。联盟党继续操弄中国议题，批评工党对华政策软弱；工党则指责联盟党极端反华政策损害了国家利益，强调对华外交接触与发展经贸关系。工党相对温和理性的涉华表态为赢得大选增添了不少筹码。执政后，工党继续对改善中澳关系展现积极姿态，表示工党政府重视中澳关系，将改变处理对华关系的方式，恢复两国之间的高层对话，推动中澳关系重回稳定发展的轨道。一是重申对华关系的重要性。对华关系在澳外交全局中占据十分重要的位置，中澳关系的好坏不仅直接影响澳经济利益，也关系到其地区乃至全球的战略利益。然而，在过去几年，澳对华关系的重要性被刻意扭曲。保守派政客和媒体对中澳关系进行肆意抹黑，两国之间的差异和分歧被不断放大，所谓中国对澳“渗透”“威胁”“胁迫”似乎已成为中澳关系的主流，认为不需经营和发展好中澳关系而应“积极备战”应对中国“挑战”的舆论甚嚣尘上。这种错误的思维和观点不仅在澳舆论界大行其道，而且成为联盟党政府处理对华关系的依据。工党作为澳对华关系的开拓者，面对联盟党不断对工党进行污名化，其对华关系相应地成为“软肋”。随着2022年大选的临近，工党逐渐改变其在涉华议题上的被动姿态，强调中澳关系的重要性。一方面，工党公开揭露联盟党在大选期间操弄中国议题是为了竞选利益。黄英贤指责总理莫里森“一遇到麻烦就在中国问题上玩弄政治”，批评联盟党不顾一切利用涉华议题保住权力。另一方面，工党开始强调中澳关系的重要性，不再随联盟党的节奏起舞。总理阿尔巴尼斯表示希望澳中保持良好关系，并“尽可能与中国合作”。黄英贤也将修复中澳关系作为其上任后的优先任务。二是改变处理对华关系的方式。在联盟党执政时期，澳政府大搞“麦克风外交”，以粗暴方式处理涉华问题，严重恶化了两国关系。同时，中国议题还被当作政党相互攻讦的工具，成为澳国内政治的牺牲品。在2022年大选前后，联盟党故技重施，大肆渲染中国的“安全威胁”，宣称澳“包括霍巴特在内的每个大城市都在中国的导弹射程之内”。长期的政治化和安全化操弄不仅使中澳关系接连倒退，也严重恶化了澳国内政治氛围。因此，澳各界希望工党政府能以理性、务实的方式与中国打交道，避免公开对华挑衅。在工党胜选后不久，澳15位知名学者联合致信刚刚就任的阿尔巴尼斯和黄英贤，敦促工党政府改善对华关系，在处理外交关系时不应搞“麦克风外交”，而要少挑衅、多合作。有鉴于此，工党强调要改变处理对华关系的方式，更加重视外交的作用，以冷静和专业的姿态开展对华外交。阿尔巴尼斯在竞选期间就表示，如果工党执政，澳将以“更成熟的方式”与中国打交道。黄英贤也多次公开表示，工党政府在涉华表态上会遵循“冷静、深思熟虑和纪律严明”的原则，表示工党“不会试图让中澳关系成为媒体头条”，“不会出于政治目的将国家安全武器化”。副总理兼国防部长马勒斯也强调，工党会更加重视外交的作用，将“以冷静、专业和外交的方式与中国打交道”，“不会像前政府那样捶胸顿足（chest-beating）”，“我们的语气会有所改变，这将带我们走得最远”。三是积极推动中澳关系重回正轨。莫里森政府极端的反华政策和鲁莽的外交风格使得中澳关系陷入僵局，两国高层沟通渠道被迫中断。两国外交僵局让澳内有识之士忧心忡忡，他们希望工党上台能够重启双边对话。工党政府在处理对华关系方面也积极树立新形象、展现新作为，采取措施推动中澳关系重回正轨。其一，重启两国对话，打破外交僵局。2022年6月，澳国防部长马勒斯与中国国防部长举行会谈，此次会晤被工党视为破冰标志，表明两国关系迈出了“重要的第一步”。7月，国务委员兼外长在巴厘岛出席G20外长会期间应约会见黄英贤。黄英贤在会谈中表示，澳方将本着相互尊重、冷静务实态度，保持双方建设性接触交流，增进相互信任，扩大平等合作，消除双边关系中存在的障碍。黄英贤主动约见中国外长并作上述表态，也体现了工党希望展现出不同于联盟党的一面。9月，黄英贤在纽约再次与外长举行会谈，重申澳愿以建交50周年为契机，本着冷静、向前看态度，同中方坦诚沟通，开展建设性交流，推进澳中全面战略伙伴关系。其二，元首外交为中澳关系健康发展指明了方向。两国外长与防长多次的面对面沟通表明中澳关系已经解冻，但双边关系回暖还需要最高领导人层面的推动。2022年11月，主席与阿尔巴尼斯在巴厘岛G20峰会期间实现6年来两国领导人首次会晤。主席在会谈中肯定了中澳关系的重要意义，强调两国关系走向成熟稳定，首先应体现在正确看待彼此的差异和分歧；中澳之间从来没有根本利害冲突，有的是两国人民传统友谊和高度互补的经济结构，有的是维护联合国宪章宗旨和原则的共同诉求。阿尔巴尼斯也表示，澳中全面战略伙伴关系符合双方共同利益，澳愿意秉持当年建交初心，推动澳中关系稳定发展。其三，两国间对话机制逐步恢复。为更好地规划和管理两国关系，中澳之间建立了包括总理年度定期会晤、外交与战略对话、战略经济对话、防务战略磋商等重要机制。然而，近年来，这些对话机制都因中澳关系恶化而暂停。工党政府将重启对话交流作为处理对华关系的重要任务，积极推动恢复两国间对话机制。2022年11月，中澳防长再次举行会谈，马勒斯在会谈中再次提及恢复两国防务对话，并表示“双方都对这方面的进展感到乐观”。12月，黄英贤访华并出席第六次中澳外交与战略对话，这是外交与战略对话时隔四年之后再次举办，事实上宣告这一机制的恢复。随后，中澳第六次外交与战略对话发表联合声明，宣布启动或重启各领域的对话沟通。两国重启政府间对话机制对于稳定双边关系和管控双方分歧具有重要意义，为中澳关系回归正轨奠定了基础。（二）另一方面，对华政策踌躇不前，涉华表态前后矛盾。迄今为止，工党政府对华政策仍未摆脱前政府的窠臼，也未采取足够的实质性措施改善两国关系。相反，工党政府高层在对华整体认知上仍较为负面，涉华表态仍有莫里森时期的影子，对华关系表现出矛盾的一面。第一，密切配合美“印太战略”部署。在冷战后相当长时期，澳在中美之间奉行“模糊”策略，即尽量避免公开支持一方而反对另一方，尽量同时维持与美国的安全关系和与中国的贸易关系。然而，随着美国对华遏制战略出台，澳最终明确选边，并大力支持美国以遏制中国为目标的“印太战略”。无论是大选期间还是执政后，工党均明确表示将在战略上继续追随美国。工党明确将美澳同盟关系放在对外政策的优先位置，并对美“印太战略”部署表示支持。2022年12月，澳美举行工党执政以来的首次外长防长“2+2”年度磋商会议，宣布增加美国在澳军队和军事装备轮换。紧接着，澳宣布要强化澳美日三边防务合作，提升三国联合训练的质量。AUKUS是美国“印太战略”的重要支柱，工党基本延续了联盟党时期的政策路线。阿尔巴尼斯表示，AUKUS对澳安全至关重要，工党将继续推进这一安排。工党政府对美国“印太战略”的支持还体现在对“四边机制”的态度。阿尔巴尼斯在宣誓就任总理的当天便急忙与黄英贤赴日出席“四边机制”峰会，称这一机制是“澳大利亚的绝对优先事项”，表示在中国寻求扩大影响力的时候，四国领导人讨论了“四边机制”参与“印太”事务的必要性以及如何确保在该地区推进共同价值观。第二，继续在涉华问题上发表消极言论。尽管多次公开表态希望改善对华关系，但工党政府高层仍继续批评指责中国。阿尔巴尼斯将中澳关系恶化和改善关系的责任推给中方，认为两国关系恶化是因为“中国变了”，要改善关系，“中国需要取消对澳制裁”。马勒斯表示，中国仍是重大挑战，尽管政府换届，但澳对华政策没有实质性变化。2022年6月，阿尔巴尼斯在与北约领导人会谈时表示，“北京与莫斯科关系加强对所有民主国家构成风险”，“中国意图通过经济手段建立联盟以削弱印太地区的西方联盟”。第三，拓展外交布局，应对中国挑战。除了保持和深化与美国的同盟关系外，工党政府还着力加强与日本的“准同盟”关系和与印度的“全面战略伙伴关系”。2022年10月，澳日签署新版《安全合作联合声明》，以加强情报共享和提高军事能力的互操作性以应对“地区最紧迫的安全挑战”。2022年6月，马勒斯访问印度，与印度外交部长苏杰生和国防部长辛格举行了会谈，就深化澳印防务与安全合作达成共识。马勒斯在印度期间高度肯定加强澳印关系的重要性，称“印度是澳新政府的优先事项之一”，“澳印之所以走到一起，是因为两国都在努力解决如何协调与中国紧密的经济关系‘难题’，以及对中国日益增长的军事实力的共同担忧”。同时，工党政府显著加大了对太平洋岛国和东南亚等周边区域的重视和投入。工党在竞选期间指责由于莫里森政府的忽视导致中国填补真空。为了制衡和推回中国在岛国的影响力，工党政府将对岛国的官方援助增至9亿澳元，远超竞选时期的承诺。工党政府表示，澳将更加重视气候变化对岛国的影响，弥合因联盟党政府因应对气候变化问题与岛国产生的分歧。在担任外长半年多的时间里，黄英贤已访问绝大多数岛国。包括阿尔巴尼斯和马勒斯在内的政府要员也都频繁访问太平洋岛国。为拓展外交空间，工党政府将东盟视为其“印太”愿景中心，把深化与东南亚关系作为外交优先事项。阿尔巴尼斯上任不到一个月即率代表团出访印尼，这也是其担任总理以来的首次正式双边外访。黄英贤更是在短时间内连续出访了越南、马来西亚和新加坡等国。工党政府还宣布向东南亚提供4.7亿澳元援助，在澳外交贸易部设立东南亚办公室，向东盟派遣高级别特使，投资2亿澳元与印尼建立“气候和基础设施伙伴关系”等。外交多元化和加大对周边的外交投入已经成为澳既定路线，其目的之一就是要通过拓展外交布局制衡中国。
尽管中澳关系止跌回升并逐步恢复正常状态，但是工党政府并没有从根本上改变对华政策，中澳关系也很难回到过去。此外，冰冻三尺非一日之寒，解冻也非一日之功，中澳关系由寒转暖还需要一个漫长的过程。未来的中澳关系仍将机遇和挑战并存，如何确保中澳关系改善的势头不中断和不受干扰是工党政府必须认真面对的课题。工党上台以来展现的改善对华关系意愿受到中方的重视和欢迎，两国领导人巴厘岛会晤和黄英贤成功访华标志着中澳关系开始回归正常状态。从澳大利亚的角度来看，推动中澳关系改善仍是工党政府对华外交的主要目标。一是联盟党的反华政策难以为继，澳对华政策调整势在必行。联盟党政府的极端反华政策导致中澳关系陷入“没有最坏，只有更坏”的恶性循环。盲目的反华政策和糟糕的外交手段使得澳在整个亚太地区显得十分另类，这不仅严重损害了澳国家利益，也最终使联盟党尝到了恶果。在2022年大选期间，联盟党靠打“中国牌”来谋取竞选优势的做法不仅没有奏效，反而招致了选民反感，成为导致其下台的一大因素。对于工党来说，联盟党的前车之鉴近在眼前，以中澳关系作为国内政治斗争的工具并不符合政党和国家利益，任由中澳关系滑向深渊更是不得人心，对华政策调整是大势所趋。二是工党在传统上重视对华关系，希望借此显示有所作为。长期以来，联盟党和工党在外交上形成了不同的传统和偏好。联盟党在身份认同上更强调西方属性，主张强化澳美同盟关系，工党则更加强调澳外交独立性，注重与亚洲国家的关系。在处理对华关系上，工党更加积极和理性一些。在冷战对抗最激烈的时期，工党在对华政策上也展现了不同于联盟党盲目反华的态度，工党党首惠特拉姆1971年不顾联盟党政府反对坚持访华更体现了工党的自主意识。如今中澳关系又走到了一个十字路口，能否处理好对华关系成为澳必须要正视的问题。对于阿尔巴尼斯政府来说，如果想要在外交上有所作为，没有比修复中澳关系更好的机会了。因此，能否将中澳关系修复好和管理好既是工党展现作为的机遇，也是证明其执政能力的机会。三是中澳关系有坚实的基础，澳社会各界期待关系改善。中澳关系在澳有着坚实的社会基础，这也是两国关系能够历经风雨仍能继续前行的根本所在。中国是澳最大贸易伙伴和出口市场，两国2021年贸易额达到2073.3亿美元，占澳进出口贸易总额的34.2%，澳对华贸易顺差达605.5亿美元。33正因为如此，澳商界早就呼吁政府改善对华关系，中澳领导人巴厘岛会晤受到澳商界高度关注。澳商业委员会首席执行官韦斯塔科特表示，尽管中澳关系复杂，但恢复外交关系“非常重要”，两国领导人会晤对澳商界来说是“非常重大的信号”。教育出口在澳经济中占据着非常重要的地位，而中国是澳最大国际学生来源国，澳八校联盟首席执行官汤姆逊就表示，中国留学生对于经济复苏非常关键。尽管工党在处理对华关系上作了不少努力，中澳关系也有了解冻和回暖的迹象，但不能认为这就是必然的发展趋势，也不能对工党政府抱有过高的期待，未来中澳关系发展仍然面临不少挑战。第一，工党政府对华定位与认知尚存在严重问题。最近几年中澳关系恶化的根源在于澳对华认知出现了问题。遗憾的是，工党上台后，其对华认知并没有根本改变。工党和联盟党虽在对华姿态上存有分歧，但都认为中澳关系变化归因于中国，认为中国是“基于规则的国际秩序”最大的挑战。澳国防工业部长兼国际发展与太平洋部长康洛伊曾表示，工党对中国的看法与前任政府“基本上相同”。马勒斯称中国是澳“最大的安全焦虑”，并将快速获取核潜艇作为澳国防首要任务。有评论称，尽管工党政府在对华政策上的策略转变有一定的意义，但不会从根本上改变澳政治文化中对中国根深蒂固的怀疑。对外政策制定者的认知会在很大程度上影响对外政策的结果。然而，如果工党仍旧抱守错误的对华认知，其对华政策很难摆脱联盟党对华政策的窠臼，中澳关系改善也不会一帆风顺，甚至可能会经历新的反转与挫折。第二，唯美马首是瞻的对华政策短期难以改变。美国是影响澳对华政策决策最主要的外部因素，澳对华政策大方向也基本追随美国的步伐。在联盟党执政时期，澳对华政策几乎对美亦步亦趋，甚至为了取悦美而更加极端。尽管工党在对华政策上自主性相对高一些，但随美制华已成为澳对华政策的惯性思维，并且在澳高层有一定支持度。因此，在中美关系仍然趋紧的背景下，澳对华政策在短期之内难有很大的改变。第三，中澳之间仍有许多难题需要破解。在过去几年，澳做了不少严重损害中国利益的事，而且这些事都已成为“既成事实”，如何看待和处理这些“既成事实”是工党不得不面对的问题。其一，经济问题安全化的问题。近年来，澳政府加大了对中国投资的审查力度，多次以“国家安全”为由否决中资企业投资项目，并且禁止使用华为和中兴的5G设备。接下来需要观察的是，工党政府如何处理对达尔文港租约的审查以及中国投资是否还会受到特别的限制。其二，联盟党政府时期出台了多项针对中国的政策措施，这些措施仍将会影响中澳关系的发展。例如，莫里森政府以《对外关系法案》为由撕毁维多利亚州同中方签订的“一带一路”有关协议，并且限制地方政府和高校等机构对华合作。那么接下来，澳国内机构在与中国开展合作时是否会继续受到专门的审查？其三，澳在南海等涉华问题上的立场。例如，2020年7月莫里森政府追随美国向联合国提出反对中国南海主权和海洋权益的声明，工党在这一问题上是否会有所改变？其四，工党政府在中国加入CPTPP问题上持何立场，是否会改变联盟党时期的消极态度？这些问题都将考验工党政府对华立场。第四，澳以中国为目标的军事部署。当前，澳军事战略对中国防范与制衡的一面更加突出。从军事部署的方向和内容来看，中国已被其视为防范对象和假想敌。例如，AUKUS是澳提议组建的以中国为目标的安全机制，意在通过帮助澳建造核潜艇和加强先进军事技术合作，削弱中国军事优势、巩固美国军事霸权。工党已经表态继续支持该机制，并且还打算允许美国在达尔文部署战略轰战机，这严重损害了中国的战略利益。未来工党在国内军事建设和对外军事合作方面的动作以及这些动作对中国的安全和战略利益的影响，将对两国关系形成新考验。
50年前，刚当选澳总理的惠特拉姆在宣布将与中国建交时说，“我们对外政策中的严重扭曲现在已得到纠正”。50年后，澳对外政策再次出现扭曲，外界都很关注现在的工党领导人能否像惠特拉姆那样对当前的政策进行拨乱反正。有评论认为，工党在对华政策上有了新的指导原则：在能合作的地方合作，在必要时提出不同意见，为国家利益而行动。阿尔巴尼斯和黄英贤也多次提到这几点。与以往不同的是，工党的这些原则都更加受制于美澳同盟这个前提，澳决策者似乎也已习惯透过澳美同盟这个棱镜来理解中澳关系出现的问题。为了配合美国战略部署和维护澳美同盟关系，澳做了很多有损中国利益的事情，导致中澳关系经常沦为牺牲品。阿尔巴尼斯在纪念中澳建交五十周年时撰文称，惠特拉姆的远见和雄心承认了中国的全球重要性，也表明澳外交政策更加成熟和独立。如今澳也需要更加“成熟”和“独立”处理对华关系，这是中澳关系能够走出困境、重回正轨的重要条件。同时也应该看到，中澳在历史文化、社会制度等方面有不少差异，但这些差异自建交之日起就存在，并没有成为两国关系发展的障碍。从历史的角度来看，相互尊重是中澳关系发展的基本前提，承认并正确看待两国的差异是相互尊重的必然要求。中澳之间的这些差异不应被放大，更不应被妖魔化，这也是过去几年的一个教训。中澳关系重回正轨和健康发展有着坚实的基础，符合双方的共同利益，对地区的和平合作也有重要意义。
*文章原刊于《现代国际关系》2023年第1期。限于篇幅，文章有所删节。
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