美国一手炮制的制度“黑洞”, 意外成两个发展大国的绝佳机会?

 导读：自2017年，在美国的刻意阻挠下，WTO上诉机构因法官缺位而持续停摆，使得WTO上诉机制名存实亡。美国出于自身的贸易民族主义动机而造成的“制度黑洞”，却意外打开了多个发展中国家的发展政策空间。众所周知，世界贸易组织（WTO）的成立以及其约束性争端解决机制的运行极大扩展了全球贸易规则的范围，并使这些规则对各国具有法律约束力，但也限制了发展中国家对于发展政策工具的使用，被发展中国家指责压缩其发展空间。    WTO上诉机构停摆对发展中国家究竟意味着什么？本文以两个发展中大国印尼和印度为例，揭示了它们利用这一制度黑洞的手段和成效。其原理是，利用无法运作的上诉机构对败诉案件裁决进行上诉，让案件无法继续审理，即“虚空上诉”，以阻止对其不利的裁决生效，让案件悬而未决，让这些国家得以规避WTO规则的约束。印尼借此成功推进了限制镍出口的政策，在初步发展镍加工业后。进一步试图深度加入电动汽车供应链。印度发展对经济特区的出口补贴，通过税收优惠促进出口增长。尽管欧盟针对印尼、美国针对印度的诉讼在WTO胜诉，但是印尼和印度通过“虚空上诉”来争取时间，设定自主发展计划，促进自身发展目标的实现。

    根据圣加仑大学全球贸易预警（Global Trade Alert）编制的数据，自2020年以来，各国政府的限制性贸易政策平均数量比前10年平均水平增加了一倍多，使全球贸易面临的不确定性空前增强。在当前的情况下，如果没有有效运行的争端解决机制，贸易争端的解决方式将从多边平台更多地转向单边和双边解决方式，发展中国家能否从这一趋势中长期受益，仍然是悬而未决的问题。欧亚系统科学研究会特转发本文，供读者思考。本文转自“国政学人”，原刊于Review of International Political Economy，仅代表作者观点。

WTO上诉机构停摆：发展中国家的新机遇？

文｜‍‍Kristen Hopewell

翻译｜邢安婷

来源｜Review of International Political Economy

▲ 图源：互联网

 1   发展政策空间缩小

世界贸易组织于1995年成立，通过扩大其规则并建立约束性的争端解决机制（DSM，Dispute Settlement Mechanism），改变了多边贸易体系。坚定的自由贸易者认为，贸易自由化、限制国家干预、放松对投资和资本流动的管制，以及对知识产权的强有力保护将促进发展。

然而，许多发展和国际政治经济学学者，以及许多发展中国家本身，担忧WTO规则对发展政策空间的影响，认为仅依靠自由贸易会导致不发达。国家在支持工业发展方面发挥了重要作用，可以在经济发展的早期阶段依靠一系列干预政策，包括广泛使用关税和补贴来扶植新兴产业并加快其融入全球经济，积极采用来自更先进国家的技术，以及控制外资流入以引导其实现国家发展目标。但是，WTO严重限制了这些发展政策工具的使用。虽然发展中国家强烈反对创建世贸组织的乌拉圭回合协议中的许多新规则，但美国和欧盟却利用经济和政治胁迫迫使它们参与，威胁实施单边贸易制裁和取消市场准入，阻止发展中国家使用对其自身增长和发展至关重要的许多政策工具。因此，有学者认为WTO的规则显著减少了发展中国家利用国家主导政策促进国家经济发展的空间，即导致了“发展政策空间的缩小”。例如，《关税与贸易总协定》（GATT）限制了国家利用关税和非关税措施控制进口的能力；《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）限制了许多传统补贴和其他形式的国家支持；《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）使现在的技术转让环境比以往任何时候都更为严格；《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMS）限定了国家对外国投资的限制，阻碍许多国家利用核心投资政策工具实行发展战略。

 2   上诉机构受阻

国家间的贸易争端由WTO专家组裁决，其裁决具有约束力，并可上诉至上诉机构，其裁决也具有约束力。WTO通过建立、实施具有约束力的争端解决机制，旨在加强全球贸易规则的执行，并通过确保其基于法治原则运行来使全球贸易体系更加有序和具备可预测性。虽然WTO的争端解决机制限制了政策空间，但对发展中国家提供了重要的利益，特别是为较小和较弱的国家提供了比基于实力的系统更大的保护，并且至少在某种程度上有助于平衡竞争环境。发展中国家不仅是WTO争端中的应诉方，而且还是利用该机制来执行其对其他国家（包括其他发展中国家）的贸易权利的投诉方。

2017年，随着上诉机构法官任期届满，美国开始阻止上诉机构的所有新任命。自 2019年12月以来，上诉机构的七个席位中有六个空缺，没有足够的法官来裁决争端。自2020年12月以来，七个席位全部空缺。通过阻止上诉机构法官的任命，美国使WTO的执行机制失效：如果争端一方提出上诉，专家组的裁决将被阻止，并且在上诉机构做出裁决之前不会具有法律约束力。因此，如果没有一个正常运作的上诉机构来审理案件，在争端中被裁定败诉的国家只需提起上诉，就可以阻止专家组裁决的通过，即“虚空上诉”（appealing ‘into the void’）。尽管美国对上诉机构的不满和阻挠受到了广泛谴责，许多国家也呼吁美国解除阻拦和推动谈判解决僵局，但美国对此皆予以拒绝，即使是拜登总统上台后公开承诺支持多边主义和国际合作，但美国的贸易政策变化非常有限。为了应对上诉机构受阻这一情形，2020年，以欧盟为首的一些国家启动了多方临时上诉仲裁安排（MPIA），试图维持一个正常运作的争端解决机制，并确保世贸组织规则继续得到执行。尽管所有WTO成员都有加入MPIA的机会，MPIA也在2022年就哥伦比亚和欧盟之间的反倾销税争端审理了第一起上诉并做出了第一项裁决，但截至目前WTO的164个成员大部分都仍不参与这一机制，只有53个国家且其中包含了欧盟的27个成员国在该新机制内，而该文所讨论的印度尼西亚（下文简称“印尼”）和印度也未加入。

 3   发展政策空间的回归

上诉机构的受阻则对贸易体制中的发展政策空间产生了深远影响。在原有WTO的执行机制下，如果国家实行的贸易举措被WTO认定违规，国家通常（在大约90%的情况下），会遵守并取消这一违规措施。否则，它们将被要求提供赔偿或采取法律授权的反措施。但如果现在没有有效的上诉机构，世贸组织的规则就不再具有法律约束力，对违反规则的行为不再有任何惩罚，发展中国家可以自由地引入、维持或扩大违反世贸组织规则的政策。正如下文两个案例所示，印尼和印度借助上诉机构停摆这一时期，采取与WTO规则相冲突的工业战略，利用“虚空上诉”来阻止WTO针对其工业政策的裁决，旨在追赶更先进经济体，实现其发展目标。

（一）印尼西亚的镍出口限令

镍的全球需求正在经历爆炸性增长。镍用于不锈钢生产，并且是电动汽车锂离子电池的关键组成部分。而电动汽车的激增需求，正在推动全球争相锁定对锂、镍、钴等电池所需的关键矿物的库存，特别是镍供应被认为是电动汽车增长的最大障碍。镍的相对稀缺性也导致了镍及电动车电池生产所需的其他关键矿物价格的大幅上涨。由于不锈钢和电动车电池需求的增长，对镍的需求至2040年预计将增加20-25倍。因此，印尼以非同寻常的市场影响力位居独特地位，可以从镍的激增需求中受益。它拥有全球四分之一的镍储量，并且是迄今为止全球最大的镍矿石生产国，占全球生产的近49%，并被预计是未来十年全球镍供应的“唯一增长来源”，到2025年将供应全球60%的镍。

基于上述资源优势，印尼政府试图利用其丰富的镍资源与蓬勃发展的需求来推动工业化并打造制造业基础。为促进产业升级，印尼于 2014年出台了镍矿石出口禁令，希望由镍原料出口转向在不锈钢供应链中生产下游附加值材料和产品。这一举措推动了印度尼西亚镍加工行业和随后不锈钢制造业的“大规模增长”。当时中国作为世界上最大的镍矿石消费国和最大的镍铁合金生产国，受到该禁令的影响，中国的镍铁合金生产商不得不转移到印尼，印尼因此成为比中国更大的镍铁合金生产国，不锈钢制造商也随之进入；至2021年，印尼已成为全球第二大不锈钢生产国。虽然印尼政府有段时间曾短暂放松对镍矿石的出口禁令，但自2020年1月后，所有镍矿石的出口都被禁止。在成功创建了完善的中间镍产品和不锈钢产业之后，印尼现在正试图在电动汽车供应链中复制这一成功经验，努力成为电动汽车电池的全球主要参与者，并最终成为电动汽车的制造国。印尼的镍行业，特别是针对电动汽车供应链的部分，现在也吸引了越来越多外国企业的投资，极大促进了印尼新能源产业的建设。

而这一产业政策引起了欧盟的不满，欧盟于2019年11月对印度尼西亚的镍矿石出口限制和国内加工要求发起了WTO争端（DS592：印度尼西亚——与原材料有关的措施）。欧盟认为，印尼的出口限令非法限制了欧盟生产商获得镍矿石的机会，不公平地损害了欧盟的不锈钢产业，主张印尼的政策违反了《关贸总协定》1994年的第11条第1款，而该条款禁止出口限制。2022年11月，专家组裁定支持欧盟的主张，即印尼政府镍出口禁令和国内加工要求均违反了全球贸易规则，要求印尼立即取消违规措施，使其政策符合WTO规则。然而，印尼在2022年12月提出上诉，阻止了裁决的生效。在没有有效的上诉机构的情况下，印尼没有义务遵守针对其产业政策的裁决。尽管如此，欧盟尝试了单边报复，对印尼不锈钢征收反倾销和反补贴税，并考虑援引其新的执行条例，对利用虚空上诉的国家采取相称的报复性措施。但因为印尼只有极小部分的钢铁和不锈钢出口到欧盟，潜在的对策与印尼从镍禁令中获得的270亿美元出口收益相比微不足道。因此，印尼不仅表示将维持其对镍的出口限制，还将把这些限制扩展到其他行业，包括停止出口其他未经加工的矿物，以进一步推动下游产业的发展。2023年6月，印尼政府实施了禁止未经加工的铝土矿（用于生产铝）出口的禁令，并提议针对锡、金和铜类似的禁令。

（二）印度经济特区的出口补贴

经济特区（SEZ，special economic zone）已作为世界各国经济发展的基石战略加以推广，被视为提升价值链和生产高附加值制成品出口的一种手段，其中通过补贴和其他激励措施鼓励出口对各国家和地区建设经济特区具有重要作用。但不同于以往一些国家或地区利用财政激励有较大自主权，如今此类政策的使用范围已受到WTO规则的严格限制。

印度的经济特区政策始于21世纪初，旨在吸引投资、创建出口中心，促进制造业和服务业的出口，并创造就业机会。其经济特区涵盖的行业十分广泛，包括信息技术和IT服务、工程、钢铁、制药、化学品、纺织品和服装，以及航空航天；此外，印度的经济特区建设不仅针对制造业，还面向出口导向型服务业。而在建设经济特区的过程中，印度政府提供的财政激励主要集中于免税和免进口关税，且通过各种不同的政策计划予以提供。这些出口补贴政策极大地促进了印度经济特区的出口增长，其中对美国和欧盟等传统出口市场的出口增幅超过 20%。而这也导致美国的制药和钢铁行业成功游说美国政府于2018年3月在WTO对印度的出口补贴提起诉讼。美国认为，这些政策提供的直接和间接税收优惠以及其他免税优惠构成了WTO非法出口补贴。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》，在法律上或事实上与出口业绩或与使用国内或进口商品挂钩的补贴被视为扭曲贸易，并为该协定所禁止。印度则主张其作为发展中国家，不受WTO出口补贴禁令的约束，可以享受该协定下的特殊和差别待遇。双方就该协定下的特殊与差别待遇条款中的两个豁免，争论印度是否具有豁免资格。最终，专家组裁定支持美国的主张，认为印度的出口补贴政策违反了《补贴与反补贴措施协定》，并且不能再享受特殊与差别待遇豁免的保护，要求其在90-180天内撤销违规措施。

尽管美国胜诉，但是不到一个月后，印度即利用“虚空上诉”来阻止裁决的生效。但早在裁决之前，印度已经着手调查如何消除违规措施并改革政策，使之符合WTO规则。因此，“虚空上诉”反而使印度缓解了改革经济特区出口激励机制的压力，能够根据自己的政策目标保持或调整相应的政策与激励措施。但鉴于印度的经济特区在刺激投资和增长，特别是制造业方面未能有所作为，印度也正在基于自身发展目标考虑各种改革措施，而非受该WTO裁决的影响进行。

 4   结论

WTO的上诉机构停摆意味着发展中国家重新获得了发展政策空间，能够通过“虚空上诉”，利用违反WTO规则的政策来实现其发展目标，正如本文所讨论的印尼和印度即采取了上述做法，而这也为其他发展中国家效仿提供了先例。但是，作者无法确定上诉机构的停摆是否对发展中国家有利，因为其他国家也可以自由地实施违反WTO规则的政策，包括那些可能会损害发展中国家的政策。没有一个有效运行的WTO争端解决机制，强大的国家可能会寻求在WTO法律框架之外执行其贸易利益的方法，这实际上将为多边贸易体系的发展带来更大的不确定性。

*文章转自“国政学人”。

Kristen Hopewell

加拿大温哥华英属哥伦比亚大学公共政策与全球事务学院教授。

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