“美国的霸权战略如此过时, 怎能压制中俄?” 美智库罕见谏言
新人带来新规则：在更加多极化世界中分享领导力
文｜Jon B. Alterman & Lily McElwee
翻译｜慧诺
来源｜Center for Strategic and International Studies
▲ 图源：互联网
战争是一面镜子，映照出国际关系中隐藏的裂痕。它的重要性在于其对政府决策的严格审视，迫使政府必须明确表态，选择盟友和对手。在战争的背景下，各国政府不得不向他国寻求支持，而援助的缺失或不足，往往反映出各国政府的立场和意图，以及它们在国际舞台上的行动或不行动所传递的信号。
2022年的俄乌冲突标志是一个时代分水岭。在此前的三十年间，全球经济一体化经历了迅猛的增长，全球人民的生活水平显著提升，互联互通技术的发展模糊了国与国之间的界限，使得数十亿人能够几乎无偿地接触到海量的信息资源。疫情的快速传播在某种程度上是这一全球化世界的产物。面对疫情，国家和国际机构迅速响应，推动疫苗的研发与分配，国际金融组织则为经济的稳定提供支持。尽管疫情造成了巨大的经济损失，据估计仅在美国就损失了高达16万亿美元，并对供应链造成了严重破坏，但它并未导致国际关系的瓦解，更没有引发武装冲突。
尽管如此，许多国家感到自己被现有的国际体系边缘化，而这一体系本身却未受到根本性的破坏。中国成为120个国家的最大贸易伙伴，而美国则既是创新的引领者，也是国际规则的制定者。两国因其规模而显得相对独立。在管理疫情带来的后果、处理挫折和愤怒时，如果不寻求与中国合作，或者因为疫苗分配的不满而与美国断绝联系，都是难以想象的。
俄乌战争也揭示了旧有的冲突模式并未消失。坦克和导弹再次成为战争的主角，士兵和平民的生命遭到严重威胁。美国试图在全球范围内争取支持以对抗俄罗斯，但所获得的响应并不一致。欧洲的多数国家在感受到地区安全威胁时愿意与美国结盟，而中国则对美国所倡导的全球霸权持保留态度。美国在东北亚的盟友如日韩，也紧随美国的步伐。
然而，在许多国家的政府眼中（包括那些与美国关系紧密的国家），乌克兰并非他们的战争。一些国家，如以色列和土耳其，由于与俄罗斯的复杂联系，难以采取行动。但更多的国家政府认为，参与日益激烈的“大国竞争”并不会带来益处。这些政府并不认同所谓的“特别军事行动”是对乌克兰主权的侵犯，也不认为它威胁到了全球主权原则。相反，许多人将这场冲突视为美俄之间长期暗战的一部分，而乌克兰的轻率行为则加剧了这场战争。还有人认为，这只是欧洲几个世纪以来战争的延续，旨在重新划定边界，这种战争令人厌烦。在这种观点下，对明确国界的坚持和对微小差异的过度关注，共同导致了不可避免的冲突，各国将再次为了所谓“祖国统一”而战。
尽管美国强调维护基于规则的国际秩序的重要性，但这些国家看到的是更多的利己主义：美国在努力保持其自身及其最亲密盟友数十年来的优势地位。他们观察到，这些优势持续让少数国家获益，而牺牲的却是全球越来越多、越来越富裕、影响力越来越大的人口部分。不只是美国的竞争对手试图以这种方式描绘全球秩序。美国的亲密盟友也开始质疑美国领导地位的不可或缺性，以及其智慧和持久性。数十年无果的战争、日益极化的美国政治，以及美国政府外交政策之间越来越大的不一致性，使得许多国家的政府变得更加谨慎。此外，许多政府也在寻求恢复自身的主动性，强调推动自己的国家利益。
我们正站在一个时代的分水岭上，全球化的持续深入带来了一系列跨国界的挑战，这些挑战的规模和速度超出了单一国家应对的能力。与此同时，经济体之间以及交通、通信和金融领域的变革正在紧密地连接着世界，缩短了大城市与偏远地区之间的距离，并将它们紧密地联系在一起。尽管全球联系日益紧密，但我们也步入了一个国家间竞争加剧的新阶段。虽然紧密的联系趋势似乎不可逆转，但关于这些联系的规则、可接受的行为范围、协调机制以及解决争端和执行协议的方式正变得越来越不确定。大国已经超越了20世纪中期的意识形态对立，但在塑造国际行为准则的斗争中仍然激烈。此外，尽管世界上最大的经济体仍然占据主导地位，但新兴的大国比以往任何时候都拥有更多的资源和影响力。新兴国家正日益自信地推动国际秩序的重塑，并在不顾现有大国——尤其是美国——的期望下，自行决定如何最能促进自身的利益。
应对这一最新现实所需的国际结构，将比二战后形成的结构更为复杂和多元。在这个新世界中，每个国家都需要在各种相互交织的、临时性的联系中寻找协调，而不是仅仅依赖于相互间的条约义务。虽然这种体系可能会带来更多的摩擦和冲突，但它也提供了将所有国家纳入一个相互依存网络的希望。对于美国及其盟友来说，挑战不在于抵抗这种趋势，而在于如何确保这种全球互联的益处能够超越其复杂性，并值得为之付出的努力。
多边机构其实是较近的创新。早期的多边合作，例如1648年的《威斯特伐利亚和约》和1814年的维也纳会议，主要是对冲突进行管理的尝试，它们在战争问题上的权限有限，并未在推动欧洲列强追求共同利益方面发挥显著作用。然而，19世纪通信、旅行和贸易的迅猛增长促使人们寻求新的合作方式。1865年签订的《国际电报公约》和1874年的《万国邮政联盟公约》促进了通信网络的整合。1851年召开的首届国际卫生会议，通过制定标准化的检疫条例来应对霍乱、鼠疫和黄热病的传播，凸显了国际合作在防控传染病中的关键作用。这项工作历时四十年，科学家和外交官定期会晤，最终形成了一项协议：在疾病爆发时相互通知，并遵循国际认可的疾病预防程序。
这些协议创新之处在于对签署国具有法律约束力，并且每个签署国都能从整体遵守中获益。尽管参与国最初主要限于欧洲，但西方列强的全球影响力使得这些地区性的卫生工作也产生了全球性的影响。此外，许多早期的协议和公约为后续的行动、执行和进一步合作奠定了持久的机构基础。
一战以后出现了一种“结构性”多边主义的趋势，为参与国设定了具有法律约束力的义务。但真正让结构性多边主义得到广泛实施的是在二战之后的几十年，在条约基础上的国际组织应运而生，旨在实现真正的普遍性。联合国大会是其中最有影响力的机构之一。同时，各种协议和机构也在联合国框架内外蓬勃发展，它们在公共卫生、经济、航空等众多领域的影响力日益增强。
在同一时期，“联盟国际主义”（Coalitional Internationalism）也得到了发展。这种更为灵活的国际合作模式允许国家集团在基于条约的多边机构框架之外，协调行动以推进各自的个人和集体利益。1975年，由市场经济民主国家组成的七国集团（G7）成立，这是首个“G集团”，它为意识形态相近、经济上相容的国家提供了一个平台，使其政治领导人能够进行会晤。在二十四年后的1999年，亚洲金融危机之后成立的二十国集团（G20）将全球20个最大经济体的财政部长和中央银行行长汇聚一堂。2009年，G20也开始纳入政治领导人的会晤。
一些联盟甚至具有更强的临时性。实际上，小布什政府曾为其在2003年伊拉克战争期间获得军事或政治支持的“意愿联盟”（Coalition of the Willing）欢呼，以及美国随后在伊拉克的军事存在。美国一直是这类临时性集团的有效召集者。与正式的多边机构相比，非正式的多边安排为“世界上最强大的国家……提供了更大的灵活性和对结果的控制”。
结构性国际主义的最大优势在于其规范性力量。国际组织不仅体现了共同的价值观，而且还负责将其传播给新的领导人。然而，这种结构化的安排也带来了其自身的弱点，因为只有当成员国愿意接受时，这些机构才能发挥其效力。强大的成员国在机构成立之初就已经决定了它们愿意容忍的新机构的职权范围。这些基于条约的国际机构开始显露出脆弱性。它们很少重新审视或调整其创始时的框架，以适应全球不断演变的权力结构。以联合国安全理事会为例，它继续赋予五个国家——这些国家代表了超过四分之三个世纪前的二战胜利国——否决权。在1946年，这五个国家确实处于国际地缘政治力量的核心位置。然而，随着新的全球和地区强国如日本、德国、印度和巴西的崛起，这些国家的权力结构已经发生了显著变化，但安理会的构成却似乎被固定在了过去。
即便是那些在二战后建立的体系中被赋予超级大国地位的国家，也可能会面临这些体系安排所带来的挑战。尽管可以认为，这些机构在某种程度上给予了中国和俄罗斯一定的优先权，特别是在联合国安理会中，但两国对于美国及其与欧洲结合的财富和军事实力所构成的霸权世界，仍然保持警觉。毕竟，美国人所指的“基于规则的国际秩序”，实际上就是战后由美国主导的自由主义秩序。这个秩序的团结基础在于三个要素：美国无可匹敌的全球影响力、美国确保其盟友广泛分享利益的承诺，以及存在一种对这一秩序构成持续威胁的、具有普遍吸引力的意识形态挑战。对于美国的盟友和伙伴而言，美国既是一个慷慨的恩人，也是一个强大的保护者。
由于中俄似乎都认为，即使冷战结束，美国的战略依旧建立在寻求削弱和孤立它们的基础之上，因此两国都采取了一种三重策略：1）积极维护它们在现有多边组织中的利益；2）投资于那些将美国排除在外、但它们能够相对主导的新兴多边机构；3）以及与崛起中的“全球南方”建立更紧密的联盟，并鼓励这些国家参与到挑战美国霸权的行动中。这种行为的核心目标不是要破坏全球秩序，而是确保形成的秩序不再是由美国主导的单极秩序。
（一）反对策略第一条：“确保他们不是目标”
这一努力根植于深远的历史背景。冷战时期的局部冲突为联合国安全理事会的早期活动奠定了基础，而1948至1949年解决柏林封锁问题的艰难过程揭示了安理会“难以成为一个有效运作的机构”。尽管冷战的结束以及全球对“9/11事件”的回应在大国之间营造了一种空前的共同目标意识，但长达四十年的分歧依旧存在。
这种乐观主义在2011年“阿拉伯之春”的浪潮中受到了打击。在利比亚内战初期，为了应对卡扎菲政权对平民抗议者使用致命武力的情况，安理会授权在利比亚设立禁飞区，并采取“一切必要措施”来保护平民及其居住区。这标志着安理会首次依据“国家保护责任”（Responsibility to Protect）原则批准使用军事力量。2011年3月，在阿拉伯联盟和非洲联盟等重要区域组织的积极斡旋下，俄罗斯和中国选择弃权而非否决该决议。俄罗斯等国很快就对未能行使否决权感到后悔，因为北约随后发起的大规模空袭行动在他们看来，其明确的最终目标是推翻卡扎菲政府。中俄等国吸取了教训，不再为美国及其伙伴留下利用联合国授权发动战争的漏洞。
如前所述，西方国家对俄乌冲突的聚焦加剧了全球的分歧。自2003年美国及其盟友在未经联合国授权的情况下入侵伊拉克以来，俄罗斯一直对所感知的双重标准表示强烈不满。俄罗斯的不满与世界上许多国家的普遍情绪相呼应，即西方国家对乌克兰的关注和资源投入似乎过度，而对其他国家在安全、经济、难民和疾病等问题上的困境却显得忽视。
中国在参与联合国事务时一直保持着谨慎的态度。自2000年以来，中国在安理会通常支持俄罗斯的立场，参与了俄罗斯约半数的否决票（主要是关于叙利亚问题），但自那时起，中国没有单独行使过否决权。与俄罗斯直接对抗和破坏的行为不同，中国一直在努力构建自己的“话语权”。中国致力于将“共享未来”和“合作共赢”等表述纳入联合国的文件中，并寻求各国对其内政不干涉政策的支持。
在这个过程中，中国的策略是使联合国成为一个更加倾向于中国的组织。中国的努力尤为值得关注，尤其是与俄罗斯相比，中国似乎更倾向于将自己的理念融入联合国的进程之中，而不是迫使联合国按照中国的意愿行事。通过这种方式，中国寻求使其治理和安全模式获得合法性。从中国的视角来看，其价值主张得到了许多发展中国家的认可，这些国家通过中国支持的模式获得合法性，并将其作为对抗西方霸权的一种手段。
（二）反对策略第二条：加强多边主义
中俄实施的另一战略是创建一系列较新的多边机构，包括金砖国家、上海合作组织、亚洲基础设施投资银行、集体安全条约组织等。这些机构大多以亚洲为核心，旨在解决安全、贸易、发展等一系列问题。
尽管这些机构中有些包括了美国的盟友和伙伴，但没有一个是以这些盟友和伙伴为中心建立的。它们共同产生的效应是形成了一些美国只能间接影响（如果有影响的话）的组织。可以认为，这些机构是对美国主导的组织——从北约到世界银行等——的一个恰当且必要的平衡。同时，这些机构也关注了美国及其最亲密盟友可能忽视的问题和国家，但对于参与这些机构的国家来说，这些问题和国家却极为重要。此外，将受到美国及其盟友制裁的国家纳入这些机构，有助于减少这些国家的孤立感。这里包括伊朗、俄罗斯和中亚的一些国家。
近年来，随着这些组织的不断扩张和变得更加活跃，即便不一定直接增强了俄罗斯和中国的影响力，也无疑削弱了美国在全球的主导地位。对俄罗斯和中国而言，这本身就是一种战略上的胜利。
（三）反对策略第三条：与“全球南方”保持一致
第三种策略可能是最为强劲的，它涉及与那些对现行全球体系感到不满的新兴大国建立联盟。许多全球南方国家对富裕国家的傲慢自大持有强烈的反感情绪。2022年6月初，印度外交部长在东欧的一次公开讲话，恰如其分地反映了这种情绪：“欧洲需要摒弃一种观念，即欧洲的问题是全球的问题，而全球的问题却不是欧洲的问题。”印度前国家安全顾问在《外交政策》杂志发表的文章中也指出，对于全球南方的许多国家而言，“现有的国际秩序并未能有效解决他们的安全需求、对粮食和财政安全的担忧，以及气候变化等跨国威胁。”
此外，普遍存在一种看法，即西方强国利用现行国际体系来推进自己的狭隘利益。一位前阿拉伯外长的话捕捉了这种情绪：“以美国为首的西方国家基本上认为自己有权奉行例外主义，并且在海外使用武力的频率远远超过其他国家，通常还是在没有任何法律依据的情况下这么做。”对双重标准的不满也反映在对西方支持以色列的批评上，尤其是在2023年秋季以色列试图将哈马斯逐出加沙的行动中。全球南方的许多人将这场冲突视为对巴勒斯坦人的又一次侵犯，而国际人道法或战争法规则被漠视。从这个视角来看，西方国家似乎只有在规则符合其利益时才会强调它们，而在规则妨碍其目的时则轻易地将它们置之不理。
制裁政策是另一个领域。由于制裁已成为西方影响国际行为的重要工具，越来越多的国家自然寻求规避制裁的方法，无论是公开违反制裁还是努力开发绕过美元体系的支付方式，以避免美国的执法行动。在乌克兰问题上，尽管美国领导了对俄罗斯的制裁，但俄罗斯与中国、印度、土耳其和阿联酋的贸易却显著增长。这些国家声称，它们不是在支持俄罗斯，而是在保持中立；然而，面对西方推动在准则和价值观的同时保持“中立”，显然就会削弱其准则和价值观的权威性。
在全球机构被认为在应对世界重大挑战方面效率不高，且这些机构所代表的国家被认为是造成这些问题的根源时，中国和俄罗斯利用了自己与西方富裕国家斗争的叙事。即使不被视为榜样或救星，俄罗斯和中国也能够与那些同样对西方意图持怀疑态度、担心西方的解决方案会使他们永远处于劣势的国家建立联系。
全球南方国家的支持对于解决全球性问题至关重要。全球挑战的复杂性与相互联系、经济的持续扩张、流动性的增加，以及全球南方庞大的人口基数，都使得这些国家成为不可或缺的合作伙伴。然而，合作之路并非没有障碍：历史遗留的不满、对财富与权力分配不公的深切感知，以及对北方国家法规可能带来的破坏性影响的担忧，这些因素共同作用，有时阻碍了合作的进程。
在大国关系日益紧张的背景下，南北之间的分歧可能加剧全球性的挑战，并可能破坏为了解决共同优先事项而进行的集体行动。尽管“全球北方”常常将“全球南方”视为一个特例，但对于世界上大多数人而言，“全球南方”才是更普遍的存在。全球南方的人口约占世界总人口的80%，并且在全球经济中的比重正日益增加。根据经合组织（OECD）的估计，2000年，全球南方国家大约占世界GDP的40%，到了2010年，全球经济的南北部分各占一半，预计到2030年，全球南方国家将占世界GDP的近60%。
中印的人口规模是这一变化的主要驱动力，两国政府已经帮助数亿人民摆脱了贫困。然而，这些国家仍然不富裕，全球北方国家所享有的那种财富可能永远与它们无缘。实际上，在过去一个世纪中，跟随西方的发展和经济增长模式而变得富裕的国家并不多。
对此，在上世纪70年代及其后的时间里，全球南方国家的领导人经常批评全球北方国家的银行家们在他们的数百万同胞继续辛勤劳作的同时获得巨额利润。普遍贫困的全球南方为全球北方提供原材料和廉价制成品，而流向北方的资金则用于购买全球北方认为在国际竞争中必需的技术和服务。
特别是中国，它一直在努力通过自身的成功来提升其作为一个帮助数亿人摆脱贫困的国家的声誉。中国过去数十年的显著增长可以作为榜样，激励其合作伙伴。尽管与美国在价值观、政治制度和经济状况上存在显著差异，但中国的崛起的确被许多国家视为对七国集团（G7）垄断地位的一种挑战。
尽管全球各地区都具有重要性，世界上最大的经济体和军事强国仍对国际事务施加着巨大的影响力，它们拥有真正威胁对方安全的能力。近年来，有人提议主要大国应建立一个持续对话和共识形成的机制。
前外交关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）提出要参考欧洲近代的“大国协调”——大国应该承认彼此间的竞争关系，但会努力控制分歧，避免损害集体的团结。哈斯和库普坎（Charles Kupchan）建议成立一个包含主要国家和区域组织代表的常设总部，旨在建立一个既有政治包容性又程序非正式的体系，以形成关于国际行为准则的共识。这些建议旨在建立合作的边界，确保国家间的竞争不会妨碍互利行动的推进。然而，在冲突持续和信任缺失的背景下，国家往往怀疑对方的善意，将合作视为对抗的一部分。在信任度低的环境中，协议可能被视为存在漏洞，可能被对手利用。虽然外交手段是促进共同利益的关键，但在大国对峙时期待通过单一组织或对话机制取得显著进展是不现实的。同样，在大国关系良好时，单一机构的作用也会相对减少。
尽管如此，界定国家行为的界限仍有积极意义。在军民两用技术、自主武器系统和金融工具武器化等领域，探讨尤为关键。适度竞争促进创新，但过度竞争可能破坏稳定。确保政府行为受限且遵守规则，有助于缓解紧张局势，防止局势升级。不过，这些措施仅是更广泛努力的一部分。
（一）“诸边主义”联盟
在多边合作中，各国常缺乏勇气与雄心。美国及其盟友倾向于对现有机构进行小幅改革，但这一过程挑战重重。它要求崛起的大国与美国及其亲密盟友都做出重大让步，这在大国竞争加剧的背景下难以实现。
更有效的是建立补充现有制度的非正式、灵活的网络化安排，类似于二十世纪对十九世纪协议的补充。当前，正致力于振兴“诸边主义”（plurilateralism），即形成小规模、灵活、自愿的临时性集团，以解决复杂问题和治理挑战。这些集团在规模和功能上各不相同，针对成员国共同关心的问题。前印度国家安全顾问将此称为“有意愿和有能力的联盟”，反映了成员国共同应对挑战、投入资源的意愿。非正式安排的优势在于能够快速响应挑战，小规模集团的利益分歧较少，更容易设定议程和目标，成员国也更愿意参与解决问题的谈判。
诸边主义联盟在解决国际问题上变得日益普遍，特别是在跨国问题日益凸显、地缘政治紧张和国际合作模式转变的背景下。例如，在环境领域，面对气候变化的挑战和联合国气候变化框架公约的僵局，非正式的“气候俱乐部”受到重视。2009年成立的能源和气候变化主要经济体论坛（MEF）旨在促进国际协议的达成，助力2010年哥本哈根气候峰会。
在卫生领域，面对全球疫情，联盟治理也得到发展。2021年3月，美国牵头的QUAD集团建立了“疫苗伙伴关系”，推动疫苗生产和全球接种。2022年，中国在金砖国家主席国期间启动疫苗研发中心，深化大流行病预防和疫苗合作。经济领域也见证了联盟方式的兴起。二十国集团（G20）自1999年成立以来，成为全球主要经济体协调的重要机制。2008年金融危机期间，G20首次召开峰会，成为国际经济合作的主要论坛。中国2013年发起“一带一路”倡议，支持海外基础设施建设，扩大双边经济伙伴关系，并成立亚洲基础设施投资银行（AIIB）以促进地区基础设施融资。
联盟安排的灵活性有助于解决问题。例如，自1956年以来，主要由西方官方债权国组成的“巴黎俱乐部”（Paris Club）定期举行会议，解决债务国的偿债问题。中国最近也参与了巴黎俱乐部的全球主权债务圆桌会议，探讨主权债务重组和可持续性协调。
全球合作在形成同心圆式的深层次合作时最为有效，尤其是在核心层，志同道合的国家能够建立紧密的合作关系。过去十年，随着中美紧张关系升级，联盟安排成为扩大和加强理念相近国家伙伴关系、扩大影响力及根据政策偏好制定议程的重要工具。
（二）美国、盟国和合作伙伴
西方多边集团越来越强调以“志同道合”或意识形态团结为组织原则。加拿大副总理克里斯蒂娅·弗里兰（Chrystia Freeland）主张所谓“民主国家”应加强联系，放弃“与威权国家交往的幻想”。美国《国家安全战略》也提出，尽管建立包容性联盟重要，但“与我们共享利益和价值观的民主国家”是联盟的核心。日本、德国等美国盟友的国家安全战略也体现了这一理念。
美国及其伙伴正利用联盟遏制中国。对地区稳定挑战的共识促进了“四方集团”（QUAD）的重振，QUAD最初成立于2007年，2017年重新成立，疫情期间得到加强。共同价值观是QUAD的核心。QUAD的复兴是拜登政府所说的“强大、有韧性、互补的关系网”的一部分，证明民主国家能为人民和世界做出贡献。其他例子包括加强美英澳战略协调的“奥库斯”（AUKUS）和协调美欧经济技术政策的“美欧贸易与技术磋商机制”。
并非所有美国主导的联盟都基于一套共同价值观。一些联盟旨在帮助美国建立新的伙伴关系。例如，2021年成立的I2U2集团，将美国与阿联酋、以色列和印度联系起来，这些国家在规模、政体和发展阶段上各不相同。I2U2的核心议程广泛，涵盖从基础设施建设到食品安全，再到废物处理等多个领域。
（三）多层次的合作机制
需要明确的是，上述多边合作方式并非相互排斥。国家可以同时追求多种合作形式，如签署具有法律约束力的协议、举行领导人峰会、建立常设秘书处以及为共同项目提供长期资金。美国总统艾滋病紧急救援计划（PEPFAR）就是长期资金合作的例子，二十年来已投资逾千亿美元。
多层次合作可以发生在理念相近的国家，也适用于冷战时期美苏（后为俄罗斯）的军控协议。由于全面协议往往需要国内立法支持，过程可能漫长且结果不确定，因此政府可能同时探索多种途径，既能促进国内立法，也能在不确定国内支持时确保协议达成。“亲近”和“有效”并不总是一致的。一位前亚洲外长指出，虽然理念相近的国家组成的集团在决策上效率很高，但这种“舒适”的组合可能“不允许进行困难的对话”。
让世界充满活力的方法之一是扩大多边安排的参与范围。解决全球性问题不仅需要政府和政府间组织的参与和资源，还需要更多参与者的加入。
这种新动态来自公共卫生组织、企业、民间和慈善机构。全球疫情中，一些政府推动政治言论并限制信息流动，而专家、大学和基金会则跨国共享数据和解决方案。联合国秘书长古特雷斯强调了更“包容性多边主义”的重要性，关注如何整合各类行为体的努力。
在21世纪，非国家和次国家行为体成为问题的制造者和解决者。基地组织的行动和“911事件”暴露了非国家组织对国际秩序的挑战。技术进步使非传统行为者能够对国家造成严重破坏，如网络恐怖主义和选举干扰。专家认为，这挑战了传统的主权概念，这一概念是秩序的基础。美国国家安全顾问沙利文指出，非国家行为体的跨境破坏能力使威斯特伐利亚体系越来越遥远。欧亚集团创始人布雷默（Ian Bremmer）认为，大型科技公司将在提供国家安全等方面与民族国家相抗衡，可能使国家权威的界定变得模糊。
应对跨国挑战的多层次和多方利益相关者方法正在兴起，部分原因是由于这些挑战所需资源的增加。私营部门，尤其是科技巨头，拥有巨大的财政资源，其市值超过许多国家的GDP。随着对环境、社会和治理（ESG）问题的关注增加，私营部门与全球目标如联合国可持续发展目标的一致性也在增强。
此外，如省市地方政府等次国家行为者，在应对跨国挑战中的作用日益重要，特别是在大流行病和气候变化等问题上。地方政府在疫情防控中发挥前线作用，而城市则对全球超过70%的温室气体排放负责。为此，新的安排如联合国的“市长契约”和“气候与能源市长全球盟约”（GCoM）正在利用这些利益相关者作为解决问题的伙伴。
全球部长级会议展示了一种新兴的多方利益相关者国际主义形式，它正式将慈善机构、公民社会、市长、州长和私营部门作为合作伙伴。传统的国家联盟和条约机构，如联合国和国际货币基金组织，也越来越多地与企业、非政府组织和民间社会组织合作。这类合作的隐含前提是，虽然条约机构和国家提供合法性和召集能力，但非国家和地方政府行为者是筹资和实施解决方案的关键伙伴。
“多利益攸关方”（multi-stakeholders）在全球卫生、粮食安全和气候变化等跨国问题领域日益普遍。全球疫苗和免疫联盟（GAVI）是全球卫生领域的典型例子，自2000年成立以来，致力于为低收入国家提供可负担的疫苗。GAVI是一个结合代表性、灵活性和有效性的新型国际组织，其核心包括非国家行为者，如提供初始资金和拥有董事会永久席位的盖茨基金会，以及民间社会组织、卫生机构、捐助国和国际组织。疫情期间，GAVI与联合国儿童基金会和CEPI合作，向146个国家分发了近20亿支疫苗。
在粮食安全领域，联合国秘书长发起的“粮食系统协调中心”旨在协调联合国机构、国际金融机构、民间社会和私营部门的工作，支持国家粮食系统的转型。《采掘业透明度倡议》（EITI）旨在减少腐败，规范采掘业供应链的信息披露，资金来自执行国、国际发展伙伴和私营企业，理事会成员包括民间社会组织、行业企业、投资者、执行国和支持国。
在能源和气候领域，全球能源促进人类和地球联盟（GEAPP）是一个促进公共和私人投资以改善清洁电力可用性的多方利益攸关方倡议。GEAPP的合作伙伴包括制定战略愿景和提供种子资金的基金会、放大慈善和私人资本的开发银行，以及拥有技术和区域专业知识的组织和个人。GEAPP认识到创造重大变革需要多方参与者——政府、投资者、创新者、电力公司、慈善机构等——的共同努力。
上述一系列例子表明，由不同利益相关者组成的广泛联盟具有与国家基础联盟相似的优缺点。它们的灵活性促进参与并允许调整，模块化则提供了推进特定目标的能力。
非国家和次国家行为者的参与带来了独特优势，即在应对每项挑战时能获得更多资源，使投资更大规模且更稳定。即使国家内部政治动态阻碍合作，非政府组织和企业等非国家行为者仍能跨界合作，推动共同挑战的解决。
开放秩序也影响了对国际规范和规则的影响力。与全球北方相比，全球南方许多国家的公民社会较弱，大型慈善机构和公民社会组织以及大公司多来自发达经济体，可能加强发达国家在全球治理中的实力。
俄乌战争爆发于大国竞争加剧的背景下，凸显了国际事务中的分歧。自美国五十多年前为孤立苏联而与中国战略接触以来，大国间的合作降至新低。
美国与俄罗斯在乌克兰的代理人战争持续，为防止大国冲突的努力风险重重，双方都担心限制冲突的努力会被对方利用。同时，针对俄罗斯的制裁和美国限制中国获取尖端技术的行为不断增加，导致贸易分离和合作动力减少。此外，即使是美国的亲密盟友也希望与大国竞争保持距离，他们更倾向于追求自身利益，并认为多元化的关系更有益。全球团结变得越发困难。
没有单一改革或方案能恢复1945年以来的共同目标感。世界联系更紧密，问题增长超过利益攸关方数量。适当的对策是扩大协商和合作手段，创建多种论坛以促进共同行动。这不仅能激励合作，还能协调共同利益的追求，并实现单个国家无法单独达成的结果。
然而这些努力面临两大挑战：首先，它们可能在国际论坛上陷入“最小公分母”的陷阱，专注于共识广泛的问题和伙伴，而忽视了共识较少但更为重要的领域。这可能导致重要甚至紧迫的问题得不到解决。解决这一挑战的关键在于，确保有争议的问题和敏感的伙伴持续受到关注，既通过直接参与，也通过建立广泛的联盟来平衡任何单一国家的影响力。其次，如果过程过于复杂，可能会导致资源和努力分散。高级决策者的时间有限，必须对不同的计划和伙伴进行优先排序。
俄罗斯在各论坛上积极推动议程，虽未取得显著成功，但成功避免了重大失败。俄政府利用其影响力阻挠限制其行为的行动，并与中国建立合作，共同推进防御或目标。相比之下，中国更有效地应对了第二个挑战，通过“一带一路”和“全球发展倡议”吸引了广泛关注和参与。中国成功地以自己的方式提出问题、设定议程并推动合作。即便面对第一个挑战，中国也取得了成功，这主要得益于其对主权政府的广泛授权，以及将合作主要限制在双边框架内。
面对全球问题，美国及其盟友和伙伴也有一些先天优势。首先，他们有受条约和共同利益约束的盟友和伙伴，这为他们提供了追求共同目标的优势。其次，他们拥有进行重大积极变革的能力和资源，包括技术、专长和大量资本。第三，他们在政府间以及与民间社会组织间的组织和机构能力，75年的联合行动创造了机构记忆和能力。
然而，他们需要在两个方面提升自身能力。首先是谦逊。尽管世界上最富裕的国家投入了巨额资金以促进全球繁荣，但仍有许多援助对象国处于贫困状态，而中国等一些接受援助较少的国家，却取得了繁荣。随着历史上曾被殖民和剥削的国家获得更多权力和能动性，强国需要更加审慎地权衡对弱国采取强制措施的明智性和有效性。
其次是创造力。无论现状好坏，都是由美国及其盟友和伙伴塑造的，他们自然倾向于维护现状。然而，这种做法可能加剧了反对者的不满。创造性地寻找共同利益、建立共同目标并协调言论和行动的战略，可以缓解不满并建立持久的合作模式。
尽管如此，这些努力并不能完全消除大国竞争或解决世界繁荣追求者与现状维护者之间的日益增多的问题。但是，建立一套强大且包含广泛行为体的机构和倡议，将有助于创造管理紧张局势的工具，并有机会大大改善所有人的境遇。
*文章转自美国国际战略研究中心（CSIS）网站，限于篇幅，文章有所删节，小标题为欧亚系统科学研究会自拟。
Jon B. Alterman作者：乔恩·阿尔特曼
美国战略与国际问题研究中心（CSIS）布热津斯基全球安全和地缘战略教席主任、中东项目主任。曾任美国中东事务助理国务卿的特别助理。
Lily McElwee作者：莉莉·麦克尔威
美国战略与国际问题研究中心（CSIS）弗里曼中国研究项目副主任、研究员。
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