俄美专家“二轨”交流：当前俄美关系中的四大议题（下）
点击“欧亚新观察”
近日俄罗斯国际事务委员会网站发表一份题为“处在十字路口的俄美关系”的会议综述，对今年9月俄美两国专家就此议题进行的视频会议做了介绍和总结。这次视频会议是由俄罗斯国际事务委员会和战略与国际研究中心联合举办的，两国专家讨论了对俄美关系未来发展具有重要意义的四大议题，分别为军备控制、中美竞争与俄美关系、北极合作和地中海东岸地区问题。现将会议综述编译如下，供研究参考。文章观点不代表欧亚新观察工作室立场。
（续前）
俄美两国的北极政策
俄美之间维持积极互动的领域正在不断减少。两国在北极的合作是一个特例。2021-2023年俄罗斯将担任北极理事会主席国，届时将有机会利用俄美之间多年形成的建设性合作经验，特别是在白令海和白令海峡水域的合作，通过基于共识的多边合作形式进行新的合作，这种合作已行之有年。但是俄美在北极的合作也面临许多障碍。比如在特朗普执政期间，北极治理和气候变化已不再是美国政策的重点。美方担心这一地区的安全问题，这一问题与俄罗斯加强在北极的军事存在（以及北约的对策）以及中国经济存在的日益增强密切相关。随着俄罗斯和美国重新审视在该地区的优先事项，为降低意外升级的风险并建立区域信任，莫斯科和华盛顿应加强现有的沟通渠道，并就有争议的安全和地缘政治问题恢复对话。同时，他们应在北极理事会内确定一个积极合作的议程（特别是在北极海洋环境问题上，但也不限于这一问题），以满足这一地区快速发展的需要。
美国的北极政策在很大程度上取决于总统大选结果。特朗普政府退出巴黎气候协定，并重新审查奥巴马时代修改的与气候相关的国内法律，导致美国在保护北极环境问题上的政策与所有北极国家都产生了抵触。保护环境是北极理事会的优先方向之一。如果特朗普连任，美国在北极理事会中参与应对气候变化和环境保护的可能性将越来越低，对北极理事会具有关键意义的团结原则将受到损害，美俄采取联合行动的空间将越来越小。如果拜登赢得选举，美国很可能恢复并加强奥巴马时期的环保和气候政策。北极问题和军控制度可能成为俄美之间的合作得以增强的领域，即使两国关系在总体上仍处于紧张状态。
俄美在北极问题上的其他障碍与俄罗斯的政策直接相关。对俄罗斯来说，北极开发既是经济发展机遇，也是潜在威胁之源，北极海岸线长达7 000多海里，可能成为潜在的安全威胁。从美国专家的角度看，俄罗斯加强在北极的军事存在，包括潜艇在北大西洋海底游弋，部署岸基导弹防御系统和防空系统，将迫使美国采取相应行动，美国同样派出第二舰队和第六舰队，在巴伦支海加强巡逻。俄罗斯与西方之间的信任度极低，俄美军事领导人之间的接触不断减少，这些都加剧了北极地区逐渐军事化的危险。在北方海航道法律地位问题上两国之间也存在不同看法。俄罗斯将北方海航道视为沿海水域，而美国则将其视为国际通道。俄罗斯法律规定，外国军用船只如欲通过北方海航道，需提前45天知会俄方，由俄方领航，外国船只应支付领航费和破冰船费用，这也加剧了地区紧张。美国一直主张在世界范围内的航行自由，认为俄方的要求违反了联合国海洋法公约。俄罗斯立法限制外国船只进入国际通道，或试图限制外国船只进入北冰洋中部的开放水域，以及增加在北极地区的军演次数，可能成为未来北极地区紧张局势爆炸性演变的温床。
虽然围绕北极问题存在上述风险，但关于大国在此地区紧张激烈竞争的说法仍言过其实。俄罗斯在该地区的军事建设进展缓慢。《2035年前俄罗斯联邦北极地区发展及确保国家安全战略》提到了俄罗斯的主权要求，但重点并不在此，而在于地区经济和社会发展。美国认为，虽然俄罗斯加强了在北极的军事存在，并导致北约增加了其在白令海峡和巴伦支海的巡逻，但这种局面并未引发双方在北极地区的军备竞赛。尽管美国决策者担心其在北极地区存在不安全状况，但美国海空军对其能力建设计划仅作了微小调整。美方与会者怀疑美国海军在不久的将来是否会在北极进行自由航行演习。海冰融化为更活跃的军事行动提供了条件，也创造着新的商业机会，不过对军事力量来说，北极仍然是充满挑战的地区。
北极地区安全问题的发展要求制定新的冲突和争端解决机制。北极理事会是协调环境保护方法的行之有效的形式，但它无法解决安全问题或现实冲突的威胁。需要一个新的论坛来解决军事冲突，提高透明度，增强克制。冰岛担任北极理事会主席国的任期即将结束，它可以在2021年5月的部长级会议期间提议讨论这一议题，但俄罗斯、美国和北极理事会成员国国防部之间的高层接触对成功举办这一论坛具有决定性意义。
无论美国大选结果如何，俄美之间在安全领域外还有合作的机会。两国应联合建立一个海洋环境通报中心，以识别白令海峡的船舶航行，协调搜救行动，防止滥捕滥捞，对白令海峡和近海的环境灾难做出反应。俄罗斯和美国（阿拉斯加）都面临永久冻土融化的挑战及其对商业和关键基础设施的相关威胁。在北极理事会建立一个新的工作组，研究永久冻土层，可对新出现的问题做出实时反应，扩大俄美两国的有效互动范围，有助于恢复信任，且在产生更复杂安全问题时可发挥积极作用。同时，对北极日益增长的生态问题做出实时反应，及时采取措施，也应该是北极理事会的工作重点。2020年5月因储油罐支撑沉降造成的诺里尔斯克溢油事故和堪察加半岛水域的破坏性污染，是俄罗斯生态灾难的例证，消除灾难后果需要北极理事会成员国的集体技术专长。
由于目前俄美之间存在分歧，两国北极合作的障碍越来越多。但两国在北极地区进行有效合作的历史悠久，即便在双边关系最危急时刻也有过令人印象深刻的合作范例。俄美两国可以牵头制定海洋环境治理机制，建立北冰洋中部地区海洋科研组织，就北极安全问题展开新的对话。这些措施对解决与北极迅速升温有关的问题将具有重要意义。
俄美两国的东地中海政策
东地中海地区是俄美之间最可能发生军事冲突的地方。为防止对抗进一步升级，双方应清晰确定并指明各自利益，其后转向地区外交。不久前关于利比亚问题的柏林会议是一个良好先例。
俄罗斯在该地区的利益多种多样。作为陆上大国，俄罗斯一直将其南部地区视为“软肋”，是可能来自于国家和非国家威胁所造成的不稳定的潜在根源。俄罗斯认为东地中海是其黑海边界的延伸，因此也将这种对安全威胁的认识扩大到东地中海地区，且认为这种威胁必须消除。俄罗斯在该地区已缺位多年，2015年站在巴沙尔·阿萨德一边对这一地区进行干预是一种历史先例的回归，不是新现象。俄罗斯在叙利亚的主要关注点，已从确保阿萨德政权的生存转向政局的稳定性，确保2021年总统大选前政治稳定。叙利亚稳定的和平局势将为俄罗斯带来经济上的收益，但更重要的是，将加强俄罗斯在安全领域的地位，证明俄罗斯可替代美国的角色。从美国的角度看，在利比亚，俄罗斯军队通过叶夫根尼·普里戈任的“瓦格纳”雇佣军为哈利法·哈夫塔尔和利比亚国民军提供了后勤和军事支持。与在叙利亚的情况一样，这一政策可以确保莫斯科在谈判桌上获得重要地位，并在决定利比亚政治和经济结构与安全的问题上获得发言权。俄罗斯通过恢复其在该地区的经济和军事联系，特别是与埃及和塞浦路斯的联系，可对欧盟的政治决策及包括移民潮在内的东地中海问题施加影响。耐人寻味的是，德国高级官员不久前访问莫斯科，正是为了讨论移民问题而不是乌克兰问题。
对于美国而言，东地中海是北约的南翼，是重要的区域能源枢纽和贸易枢纽。华盛顿在履行对北约的义务时，试图在东地中海和黑海维持威慑和防御力量的战备等级和效力。美国虽然试图减少其在中东的军事存在，但仍对德黑兰加大经济和政治压力，并加速对以色列的外交承认。美国希望保持对该地区的影响力，并可随时进入这一地区，但不确定如何应对俄罗斯在该地区日益增长的存在以及与土耳其日趋恶化的关系。美国在叙利亚的现实存在虽然正在不断减少，但其政策仍着眼于维持这种存在，以削弱伊朗在本地区的力量，协防以色列，并应对恐怖主义威胁。美国在利比亚的目标还不清楚，不知道实际支持的黎波里的民族和解政府还是哈夫塔尔的国民军。
俄美两国都希望该地区不要出现占主导地位的实体，并致力于为经济活动创造条件，支持打击恐怖主义以保护本国国土安全。但是美国认为，实现稳定的最好办法是自由化和民主化，以此消除民间的不满情绪。俄罗斯则认为，稳定的政权可以确保稳定。由于双方采取不同的方法和战略，且两国军事力量部署地域较近，双方都认为对方是破坏稳定的因素，并且常常误解对方的行动和意图。
这种分歧在叙利亚最为明显。在那里，俄美两国对阿萨德总统及其执政期间严重侵犯人权的行为都有不同看法。俄罗斯缺乏足够的资金，所以大量出售武器并以伙伴关系之名进行地区干预。这一地区很多国家的领导人希望对抗美国在民主和人权方面的压力，改变单一依赖某一外部力量的状况，因此俄罗斯的做法对他们很有吸引力。
叙利亚冲突和东地中海地区愈发增多的热点表明，有必要恢复双边对话并继续努力解决军事冲突。俄美军队在叙利亚的8月事件表明，“僵局”也是非常危险的。北约在黑海进行的海军演习证明美国和北约奉行威慑和防御政策，因为美国专家认为，俄罗斯正在该地区增强军事实力。俄罗斯也将北约在本国边界附近的行动视为威胁，因此试图通过在克里米亚增强军事实力、在美国和北约部队附近进行军事演习来展示力量。双方发生擦枪走火意外的可能性明显提高。
土耳其是俄美关系中的另一个复杂因素和痛点。埃尔多安总统在国内的行动越来越被美国视为反民主和反西方的，他在该地区的好战政策导致土耳其与北约和欧盟（主要与希腊、法国和美国）产生分歧。美国对东地中海政策的最新趋势之一是，与希腊、塞浦路斯、埃及、以色列、黎巴嫩和约旦建立新的安全和能源联盟，以避免对土耳其形成依赖。土耳其与俄罗斯的关系以及两国合作的加强，为其他国家寻求替代性选择提供了新的动力。俄罗斯正在通过加强与北约这一关键成员国的联系，在北大西洋同盟内部制造摩擦，证明其在该地区的地位，使西方在政治上孤立俄罗斯的企图归于失败。
土耳其受益于这种伙伴关系，而华盛顿常常低估其价值。埃尔多安认为，与莫斯科在敏感项目上的合作为其提高自己的地位提供了更多可能性，增加了土耳其对西方伙伴的影响力，使其不再单一依赖某一大国。比如，土耳其增强其防御能力的企图以及从俄罗斯购买S-400，使埃尔多安可以奉行更加独立的外交和安全政策，同时继续从其北约成员资格中受益。历史上的不信任和北约成员资格是土耳其与俄罗斯建立伙伴关系的自然限制。尽管莫斯科和安卡拉在该地区的许多冲突中立场相对，但即使是有限的伙伴关系也可以使双方实现其地区野心，并填补美国在该地区留下的空白。
俄罗斯希望加强与土耳其的关系，反映出其地区战略发生了重大转变，已从单纯基于威胁所制定的战略转向基于能力的战略。莫斯科非常重视与冲突双方的合作，以取得地区外交的成功（这常常将西方逼入死胡同）。俄罗斯希望建立与西方倡议无关的独立的外交平台。莫斯科认为，现有地区结构或在西方控制之下，或监管过度，这使得莫斯科无法与各方进行灵活的谈判，不能为其行动提供机会和合法性。美国不欢迎俄罗斯的这种政治活力，但也为双边合作创造了可能性。
在该区域的双边合作可从外交倡议的协调和协商开始。美国在叙利亚西南部的有限存在表明，俄罗斯无法实现其所有目标。因此，两国应恢复初步接触。土耳其将叙利亚雇佣军转移到利比亚，不久前又转移到纳戈尔诺-卡拉巴赫，开始威胁俄罗斯在其“软肋”之处的利益。事实证明，莫斯科越来越难以管理冲突，冲突仍在继续，但俄罗斯、美国和法国之间在明斯克小组框架内的外交合作使人们感到乐观。
俄罗斯和美国都是东地中海的主要玩家，应就地区动态问题建立定期对话机制，其目的不一定是寻求解决新出现的问题方法，但可使双方理解这些动态的性质，阐明其政策和立场。这种对话应避免公开化，仅在国家层面上进行，只要足以进行详细讨论即可，不需要将对话层级提高到期待签署双边协议的程度。同时，两国军方之间保持经常性接触以协调其行动是极为重要的，这样做可最大程度减少突发事件或意外。恢复正常的、非政治化的对话需要时间，特别是在美国政府更迭时期，在外交上的互动还将局限于解决突发事件。为保持和扩大俄美之间富有成效的对话空间，双方应将解决冲突和制止意外事件作为有限方向，在公开讲话中保持克制。
结论
在俄美关系陷入深刻危机之际，两国专家经常就地区局势进行评估，表达各自观点和判断，这有助于客观评价形势。这种第二轨道专家讨论是令人惊讶的。双方专家均对俄美两国奉行的政治路线表示关切，并寻求建立新的对话机制，以解决北极、东地中海、军控及大国竞争与互动中所产生的问题。但是最近一个时期，在类似的讨论中总是解释分歧，表达失望情绪，这是因为两国专家的观点都受到官方立场的限制。过去这种对话不是这样的。我们希望，俄美两国官员采纳专家意见及其拟议的联合行动方案。
（编译：薛析，欧亚系统科学研究会特聘研究员）
文章来源：
Отношения России и США на перепутье, https://russiancouncil.ru/activity/publications/otnosheniya-rossii-i-ssha-na-perepute/
推荐阅读