▲ 2015年7月15日，在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴进行的联合国第三次发展筹资问题国际会议上，来自193个联合国会员国的与会代表就大会成果文件《亚的斯亚贝巴行动议程（Addis Ababa Action Agenda）》达成一致。(资料来源：IISD)
发展融资是指用于发展中国家发展的各类资金，包括中央地方财政援助资金、开发性金融、商业资金、社会组织资金等。作为发展融资体系的一部分，官方援助资金一般是国家财政性资金，体现国家意志。我国援助资金可以在发展融资体系中发挥更重要的撬动和引导作用，这既契合国际上发展融资方兴未艾的新形势，也能够配合我国对外合作的新需求，对在后疫情时代配合“一带一路”高质量发展和推动落实联合国2030年可持续发展目标具有重要现实意义。
国际上形成官方援助资金、开发性金融、商业资金等协同配合的发展融资体系早在21世纪初，大部分经合组织发展援助委员会（OECD DAC）[1]国家已开始使用混合融资（blended finance），即通过有策略地使用公共资金撬动私营部门融资，提高对发展中国家的投资。英国发展金融机构集团（CDC）、德国投资与开发有限公司（DEG）、美国海外私人投资公司（OPIC）、法国经济合作投资和促进公司（PROPARCO）等双边发展融资机构与各国援助统筹管理部门都有着密切关系，能够根据国家援助重点领域开展发展融资活动。据统计，2000至2016年，OECD DAC国家利用混合融资共支持了160余个发展项目。2016年一份欧洲发展融资机构协会报告显示，全球发展融资机构的年度协议额从2002年的100亿美元增长至2014年的700亿美元，增长了6倍；而同期OECD DAC国家发展援助额从886亿美元增长至1372亿美元，仅增长了50%。
2015年9月通过的联合国2030年可持续发展议程赋予发展融资更强的时代紧迫性和现实意义，也提出了更高要求。到2030年实现“消除贫困、实现零饥饿”等17个可持续发展目标每年需要3.3-4.5万亿美元[2]，而目前官方发展援助资金水平每年仅为约1800亿美元，公共和私人投资的总和仅为1.4万亿美元，面临2.5万亿美元的年度资金缺口[3]。可以肯定的是，为更好应对极端贫困、饥荒、气候变化等全球性议题，单靠政府的官方援助资金远远不够，需要更多资源共同参与。
▲ 2019年10月，国际金融公司（IFC) 发布论文称到到2030年实现“消除贫困、实现零饥饿”等17个可持续发展目标每年需要3.3-4.5万亿美元。（资料来源：IFC)新形势下，当前国际发展的一大趋势是从以官方支持为主体转向更多鼓励和引导私营部门参与，形成官方援助资金、开发性金融、商业资金协同配合的发展融资体系。2030年可持续发展目标通过以来，西方国家新一轮发展投资的速度明显加快。如2016年12月，法国开发署下属PROPARCO公司出台2017-2020年战略，计划未来3年加大对发展的直接影响，实现业务额翻三番，突出体现法国政府支持私营行业发挥活力的意愿。美国2018年10月宣布将原海外私人投资机构（OPIC）升级为美国国际开发性金融公司（IDFC），集成发展援助、保险、投资、贷款等工具，追加预算至600亿美元。加拿大也成立了加拿大投资基金，通过设立风险资金鼓励当地和外国投资，目标是在非洲增加至少约1.5亿美元的投入。
我国对外合作新形势需要各类资金形成合力
在新形势下对外开放布局中，国内政策性和商业性金融机构、地方政府、国有和民营企业等多种主体积极投身“一带一路”建设，但其对外合作中都面临不同程度的风险和挑战。官方资金的参与或能够帮助其补齐短板、破除瓶颈，引导上述资金更多向“一带一路”和促进发展中国家实现可持续发展目标倾斜。具体而言：
从金融机构来看，我国金融机构对发展中国家融资方式以债权投资和股权投资为主，债权又以主权贷款、内保外贷[4]等方式为主。当前，全球经济下行明显，一些发展中国家债务情况持续恶化，偿债压力加大。下一阶段，不少债务国受国际货币基金组织借债限制，无法再举新债，贷款增量空间将受到挤压。我国传统融资模式的可持续性面临挑战，需要调整政策、创新模式。
从地方政府看，近年来，我国地方省、市正在抓住“一带一路”倡议带来的新机遇，积极推进国际产能合作。但由于缺乏有力的政策支持和公共信息咨询产品，对发展中国家的产业情况和需求了解不够深入，制约了其挖掘更多潜在合作项目，更好对接当地产业和企业需求。
从企业角度看，我国工程承包企业在对外经济合作中扮演着重要角色。当前全球资金流动趋紧，国际工程市场需求萎缩，贸易保护主义抬头，国际营商环境于我国企业而言更趋严苛，加之企业间竞争也愈加激烈，传统对外承包工程市场开拓和经营难度加大。未来，投建营一体化、产融合作、直接投资将成为新的业务增长点，传统工程承包企业面临转型压力。另一类企业是国有投资控股企业和大中型民营企业，其具有较强的海外投资意愿和实力，但业务较多分布在欧美市场，受发展中国家基础设施落后、营商环境不佳、文化沟通障碍等风险因素影响，赴发展中国家动力仍显不足，加之对发展中国家涉足不深，很难快速找到好的投资项目。
从致力于发展合作的非政府组织来看，其在发展中国家有着丰富活动经验和广泛合作网络，与所在国各级政府、私营部门、商会等建立了长期合作关系。他们欢迎更多资金支持，并提高宣传效益和公信力。
结合上述主体的融资需求和中国特色国际发展合作实践，为进一步增强援助资金支持落实2030年可持续发展目标和服务国家对外战略的能力和水平，建议从宏观上确定援助资金引导其他方式资金的目标定位，在中观上研究资金合作模式，从微观上设计工作流程和风险管控措施。第一，从宏观上锚定援助资金在发展融资体系中的功能定位。一是聚焦“发展”。援助资金应紧紧围绕“发展”这一关键议题，以促进联合国2030年可持续发展目标为出发点，支持受援国优先发展项目，在此基础上把握我国对外合作主体与发展中国家的合作诉求，积极推动各类发展型项目合作。二是体现“引导”。进一步发挥援助资金在现有“援贷投”等资金配合模式中的引导作用，通过帮助社会资本发掘潜在项目、降低项目开发成本、分摊投资风险等手段，帮助破除不同主体业务瓶颈，扩大可持续、市场结果导向的发展融资供给，引导更多社会资本参与国际发展合作。同时鼓励财政资金与社会资本创新融资合作模式，共同探索应对发展问题的解决方案。具体而言，援助基金撬动其他方式资金的优先支持方向应满足以下4个原则：一是项目具有发展目的，能够为联合国可持续发展目标做出贡献；二是单靠援助资金较难覆盖或不易操作；三是从商业银行得不到直接融资、风险相对较高；四是在项目中能够体现中国技术优势，分享中国经验、技术、标准和规则。第二，从中观上谋划援助资金参与发展融资的合作模式。可根据不同领域、不同合作主体设置不同合作模式。一是对于金融机构贷款存量，可在通盘考虑债务处理的框架下探讨将“债转发展”作为其中一种解决办法，选取个别具备条件的受援国，将其应偿还债务转为用于投入发展援助项目。二是对条件成熟的地方政府、大型国有投资管理公司，可由其申请支持制定重点受援国行业规划或解决方案，推动“官产学研”结合，以此孵化项目，并带动后续项目探讨。三是对具有投资转型愿望和需求的国有企业或大型民营企业，成立生态环保、清洁能源可及、普惠金融等专项种子基金，吸引相关企业资金形成银团贷款资金池，扩大资金来源渠道，引导商业资本投入环保、清洁能源等发展型项目。四是对于创新型发展项目，加强与致力于应对重大发展议题的国际非政府组织合作，根据不同主体的风险容忍程度，采取分阶段配资模式，共同弥补项目资金短板，提高项目成功率。第三，从微观上细化援助资金参与发展融资的工作流程和风险管控措施。为推动政策发挥实效，规范操作流程、建立一套公开透明的立项评审和监督评估体系对于规避廉政风险至关重要。此外，需要培育一支跨领域、跨学科、熟悉国际规则的专家咨询队伍，搭建合作伙伴关系网络。可率先试点一批具有发展成效且风险可控的项目，使援助资金撬动其他社会资金这一方式逐步推广。在此过程中，应注意通过做好事前物有所值评估、完善风险准备金制度等加强风险管控，充分考虑项目的经济和财务稳健性，保障援助资金发挥最大效用。
[1]经合组织发展援助委员会（OECD DAC）集合了全球主要发达国家捐助方，现有30个成员，是对发展中国家提供官方发展援助的协调机构。[2]https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/842b73cc-12b0-4fe2-b058-d3ee75f74d06/EMCompass-Note-73-Closing-SDGs-Fund-Gap.pdf?MOD=AJPERES&CVID=mSHKl4S[3]潘基文在2018年首届亚太区慈善峰会的《慈善在实现——联合国2030年可持续发展目标中的作用》演讲。[4]以借款方国内母公司信用或资产为依托，对其实施的境外项目提供融资。