观点：姚帅 | 美国“印太战略”下的对外援助何去何从？

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美国“印太战略”下的对外援助

何去何从？

观点011 | 2020年12月

近年来，横跨印度洋-太平洋的“印太”地区成为国际社会的关注焦点。美国、日本、澳大利亚等相继提出各自版本的“印太战略”，使这一地区随之成为各援助国大显身手的“竞技场”。美国的“印太战略”始于2017年11月特朗普宣布的“自由开放的印太愿景”，采取“全政府”参与模式得以落实。对于如此庞大的战略，对外援助为美国实现“印太梦”发挥着什么作用？战略实施三年中，援助呈现出哪些特点？在大选中获胜的拜登接任后，美国印太援助将如何发展？对中国会产生什么影响？本文将在探究上述问题基础上，思考中国对外援助的应对之策。

一

对外援助在美国“印太战略”中的实际地位

（一）对外援助是美国落实印太愿景的主要政策工具之一

2019年6月19日，作为主要援助机构，美国国际发展署（USAID）发布了《推行美国“自由开放印太愿景”的战略方案》，开宗明义指出：USAID在推进印太愿景中发挥主导作用，与美国其他政府部门及合作伙伴一道，并与印度、澳大利亚、日本和韩国等与美国“志同道合”（like-minded）的援助国协调配合，支持机构间新倡议，通过双边和区域渠道，重点在加强民主制度、促进经济增长、改善自然资源管理等三个方面开展工作。2020年2月，USAID发布更新版本的战略方案，进一步阐明了这三方面工作面临的挑战和应对措施。

▲美国“印太战略”图景（来源：美国国际发展署）

除USAID以外，美国千年挑战公司（MCC）、和平队以及2019年新成立的美国国际发展金融公司（DFC）等相关部门也是印太愿景的主要参与方。2019年11月4日，在泰国曼谷举办的第二届印太商业论坛上，美国国务院发布《自由开放的印太：推进共同愿景》报告（简称《印太进展报告》）总结愿景实施的两年成就，全文共提到各类援助（assistance）25次，提到美国国际发展署31次，千年挑战公司、国际发展金融公司、和平队等美援外主要机构也被多次提及。

总体而言，对外援助是美国落实印太愿景的主要政策工具，围绕愿景确立的治理、经济和安全三大支柱，美国均有相应援外举措予以配合，且以经济支柱为主。据统计，特朗普执政以来，美国务院和USAID已提供了29亿美元支持经济支柱，包括千年挑战公司和海外私人投资公司（OPIC）在内的其他机构也投入了数亿美元。

（二）美国印太援助的实际投入“雷声大雨点小”，地理布局各有侧重

《印太进展报告》称，自二战结束以来美国对印太地区的累计援助额已达两万亿美元，特朗普执政三年间，美国务院和USAID共提供援助资金超过45亿美元，较奥巴马执政最后三年增加了25%。USAID也宣称，2018年第一届印太商业论坛至2020年第三届论坛的两年中，其先后向印太地区额外增加了4.41亿美元和2.5亿美元的援款。

尽管如此，但就目前美国政府公布的援助数据看，美国印太援助并未出现有别于奥巴马时期的大幅提升，可谓“雷声大雨点小”。从承诺额看（见图1），援助资金确实在2018财年上涨至22亿美元，2019财年的不完全统计约21亿美元，但目前规模与2013财年基本持平。从支付额看，2018财年印太援助额为21亿美元，较2017财年有所提升，但尚未超过2016财年。从美国援外总体布局中观察可见，其重心依然在中东和非洲，印太占双边援助的比例仅维持在5%-6%。在美国2018年全球受援国排名中，印太第一大受援国孟加拉国仅排在第21位。

目前，美国印太援助主要投向东南亚和南亚地区（表1）。其中，东南亚获得一半资金，以基础设施、能源类项目为主；南亚获得的援助逐年攀升，安全、法治、民主相关的援助尤为突出；美国对太平洋岛国的援助虽少，但已加强与日、澳、新、亚行的联合行动，USAID也表示将扩大在斐济、巴布亚新几内亚、密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳的人员规模。

▼图1：近年美国对印太地区的援助情况

（单位：百万美元）

（数据来源：USAID数据库，2019年为不完全统计）

▼表1：美国印太援助的地理分布（双边毛支付额）

（单位：百万美元）

（数据来源：OECD数据库）

（三）美援外重点转向发展融资，“填补”对外援助缺口

受“美国优先”的国内经济发展需要和中国“一带一路”倡议的外部刺激，美国“印太战略”突出经济手段的重要性，导致援外向发展融资为主的新型发展合作模式加速转变，更加强调私营部门的参与，更加关注援助带来的自我收益。从目前趋势看，贷款、公私合作伙伴关系是投向印太地区的主要资金，而不是无偿援助资金。

2019年成立的美国国际发展金融公司(DFC)在吸引和调动私营资本方面发挥重要作用。特朗普在连年削减援外预算的同时，对DFC预算却在大幅增加，2021年预算案就从1.5亿增至7亿美元。首席执行官亚当•伯勒将日本、越南和印尼作为公司成立后的首访地，在今年1月出访期间极力宣传其投资在透明度、灵活度上具备优势，力图在印太地区推动交通、能源和数字经济领域的高质量基础设施开发，这与“印太战略”的主打领域完全一致。据《印太进展报告》透露，DFC派出的顾问已遍布印太地区，目标是在五年内吸引多达120亿美元的新私营投资。

二

美国“印太战略”的着力点

（一）聚焦基础设施、能源和数字经济三大领域，调动私营部门主导经济增长

▲ 2019年8月美国国际发展署发布《加强印太地区可持续基础设施》（来源：美国国际发展署）

美国援助围绕基础设施、能源和数字经济等优先领域，配合“基础设施交易和援助网络”（ITAN）、“亚洲能源促进发展和增长计划”（EDGE）、“数字联通和网络安全伙伴关系”（DCCP）三大旗舰项目落地。在基础设施领域，作为ITAN项目的一部分，美国援助重心不是开展硬件基础设施，而是以技术援助和培训为主。例如，2019年9月设立“交易咨询基金”（TAF），向印太国家的政府部门提供法律服务、合同评估、可行性研究、债务可持续性分析和招投标评估。美国还联合日澳两国发起“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划，其目的就是打造基础设施项目评估和认证的新标准。通过这种软援助，美国可以巧妙地介入印太国家重大基础设施建设规划、项目选择与合同谈判，标准的制定与输出也使美国更便于对其他国家投资或援建项目“指手画脚”。在能源领域，美国援助以撬动公共和私人投资为主要目标。根据“亚洲能源促进发展和增长计划”倡议，USAID与亚洲开发银行签署了一项2亿美元的协议，计划动员70亿美元的公私投资以实现印太地区的能源多样化和能源安全。在数字经济领域，美国援助为美国技术公司创造商业机会。例如，作为“数字联通和网络安全伙伴关系”倡议的一部分，USAID启动了“数字亚洲加速器”项目，与美国科技公司和大学合作，旨在提高东南亚私营企业和民间组织的数字和网络安全技能。USAID还支持东盟发展电子商务，促进中小企业跨境数字贸易。

（二）通过援助在印太地区加紧输出民主制度

USAID置于美政府应对民主治理挑战的最前沿，在印太地区开展了一系列民主输出和治理类援助行动，极力塑造其援助的正当性、规范性以及对地区和平繁荣民主的捍卫。例如，在2018年巴布亚新几内亚举行的亚太经合组织首脑会议上，美国发起“印太透明度倡议”，USAID在其中发挥主导作用。在斯里兰卡，USAID帮助其政府启动了打击贿赂和腐败的国家计划，并帮助斯议会提升独立监督能力；在尼泊尔，USAID与其政府、议会、民间组织等合作制定了43项政策，举办了84场公共论坛，在2018年帮助尼方通过了9项改善选举进程的法律。

（三）依托同盟和地区伙伴关系采取联合援助行动

美国称其“印太战略”与日本“印太构想”、印度“东进战略”、澳大利亚印太概念、韩国“新南方政策”密切相关，通过与盟友、伙伴在安全、政治、经贸、价值观等领域的合作，本质上试图维护一个有利于美国并符合美国意志与利益的印太秩序。目前，日本、澳大利亚是美印太援助的传统盟友，三方在基础设施、能源、数字经济、海上安全和反恐等方面均有密切合作，韩国和印度是美国加大经营的合作伙伴。2019年9月USAID与韩国外交部签署针对加强印太地区发展合作的谅解备忘录，重点是湄公河地区的水安全合作。印度是美国极力拉拢的对象，特朗普2020年2月访印期间发表的美印联合声明透露了在印太地区的联合援助举措，包括USAID与印度发展伙伴关系管理局(DPA)建立第三方合作伙伴关系、美国国际发展金融公司在印建立永久分支机构等。

三

美国“印太战略”对中国的影响及未来走向

美官方在阐述“印太战略”时多次将矛头直指中国，将中国视为印太秩序的“挑战者”甚至“破坏者”，将中国援助、投资等措施视为扩张在印太地区战略利益的表现。今年10月，美国国务卿蓬佩奥出访印度、斯里兰卡、马尔代夫、印尼和越南期间，在兜售“印太战略”同时，还不忘针对中国发表恶意言论。

目前，美国“印太战略”下的对外援助遏制中国意图明显，对中国已经构成一定挑战。首先，援助与私营资本的绑定使美国在印太的经济利益扩张迅速，基础设施、能源和数字经济的三大领域使美国对冲“一带一路”有了实质性的落脚点；其次，美国尤其关注通过援助，推行标准、技术、治理和民主价值观等软实力输出，尤其对中国基础设施项目发起针对性举措，在透明度、规范标准、用工等方面树立高标准，抢占话语权；再次，在印太地缘形势复杂化、域内和域外利益相关方角力强化的背景下，美援外战略规划明确提出在印太加强同盟和伙伴关系以“平衡中国影响力”。

如今，拜登在大选中获胜，未来其是否会继承特朗普的“印太战略”或以其他名称取而代之尚不得而知，但预计美国对印太地区的援助不会削弱，措施上有所延续的同时也会出现一些变化。第一，随着援助重要性得以回归，印太援助规模有望实质性提升，但美国维系印太势力的经济手段仍以超越援助的发展融资工具为主，援助资金发挥配合和撬动作用；第二，尽管特朗普执政下的美国不愿同盟国“搭便车”，与日澳欧的关系出现裂痕，但在援助上的合作依然得以维持，可预见拜登任期的印太援助将进一步强化同盟和伙伴关系；第三，近些年特朗普“退群”、削减援助预算等行为使发展中国家对美失信增加，拜登将推动美国重返多边、重塑形象，印太援助的多边渠道将有所拓展和强化；第四，中美结构性矛盾并不会随着拜登当选而改变，美国将继续利用援助展开与中国的竞争，但针对印太地区的中美合作也有望形成，尤其是面对疫情防控、经济复苏等全球挑战，可能为中美开展发展合作对话和三方合作提供机会。

四

中国对外援助的应对之策

印太是“一带一路”倡议的重点沿线地区，东南亚、南亚和太平洋岛国也遍布着中国援助的重要合作伙伴。在当前形势下，我们一方面要理性借鉴美国经验，一方面要及时思考应对方案。

▲2020年11月15日，中国正式加入RCEP（来源：Euronews）

一是坚持中国特色的对外援助理念和模式优势，进一步突出援助在“一带一路”高质量发展和大国外交中的战略作用，在政治、经济、文化、科技等多角度共同发力；二是强化援外总体布局，制定区域、优势领域以及国别规划，形成重点任务突出、延续性强的政策框架；三是充分利用新近签订RCEP的有利契机，以越南、老挝、柬埔寨、缅甸等欠发达国家为重点，统筹国别政策，在巩固传统基础设施援助优势的同时，特别在技术合作、标准制定、政策咨询、能力建设等软援助方面多下功夫，注意加强政府、产业部门、研究机构在前期政策设计阶段的协同，此外，还可与日本、韩国、澳大利亚和新西兰等国在合适领域探讨开展三方合作，共同支持欠发达成员国从RCEP中获得实实在在的利益；四是扩大援外伙伴关系网络，借助各部门的专业优势开展联合援助举措，发挥好民营企业、民间组织等社会力量在资本、技术、模式等方面的优势，用好联合国机构、亚投行等国际组织的多边平台，助力中国在国际发展合作中不断提升影响力和话语权。

『作者』

责 编 | 王泺一

美 编 | 姚琬昱