发展时识 | 王忱：德国如何通过“债务换发展”处理双边债务问题

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德国如何通过“债务换发展”

处理双边债务问题

发展时识003 | 2021年4月

债务换发展（debt-for-development swaps）是西方处理债务问题的手段之一，也是发展领域的重要融资工具，主要指债务国政府承诺筹集国内资金用于具体发展目的，以此换取债权方的债务减免。债务换发展始于1980年代，在环境、教育和卫生领域应用最广，既涉及官方发展援助贷款，也涉及商业贷款，主要衍生出双边直接置换和通过二级债务市场置换两种模式。德国、瑞士、美国、法国和西班牙等国开展此类项目较多，各国程序规则、领域侧重和优惠条件不一。其中，德国的债务换发展规模较大、经验较为成熟，操作模式具有一定代表性和可借鉴性。

一

  基本模式 

1993-2008年间[1]，德国共与19个国家签署了债务置换协议[2]，涉及债务总面值13.6亿欧元，其中免除7.37亿欧元。德国是最早开展债务换发展的国家之一，主要采用双边直接置换的模式，处理的债务多为官方发展援助贷款。债务国以本国货币形式在国内市场筹集资金用于本国的发展项目，金额等同于被减免债务的20-50%[3]，在分期兑现资金承诺基础上，德国同步予以免债。大多数项目交由债务国政府或者德国指定的非政府组织管理实施，主要集中在教育和减贫领域；2007年，全球抗击艾滋病、结核和疟疾基金（以下简称全球基金）提出债务换卫生发展倡议（Debt2Health Initiative），德国首先予以响应，遂开启德国与全球基金合作开展债务置换的尝试，项目资金交由全球基金探讨和监管落实，支持领域也因此拓展到医疗卫生。

▲债务换卫生发展倡议相关介绍（来源：全球基金）

二

程序和规则 

德国债务换发展项目的牵头部门为德国经济合作与发展部（BMZ），具体协商工作交由德国复兴信贷银行（KfW）落实。BMZ 是德国对外援助主管机构，负责统筹制定无偿援助和官方发展援助贷款政策；KfW 是德国官方发展援助贷款执行机构。

德国债务换发展的基本程序如下：

1.在双边债务重组对话框架下，或在其他必要情况下，BMZ会同财政部、外交部与债务国协商形成债务置换共识；

2.BMZ 与债务国达成协议，决定债务换发展的领域和内容，由 BMZ 向债务国提出债务置换建议书，并交KfW落实；

3.KfW与债务国在双边发展援助框架下签署附加协议（separate agreement），明确债务换发展的具体条款，包括项目领域、目标、参与机构和职责、时间表和汇报机制等，提交BMZ 审核批准；

4.债务国兑现协议条款后（将资金用于既定项目内容时起），KfW 即履行债务置换承诺（按照时间表免除相应债务）。

德国通过委托独立审计，对由债务国政府或非政府组织实施的项目资金使用情况进行监控，并通过债务国提交的年度和终期报告掌握项目进展是否符合预期。德国驻债务国大使和KfW驻债务国代表也可作为执行委员会成员参与项目决策和监管。所实施项目必须与债务国领域发展规划相契合。

债务国筹集的配套资金可暂存中央银行账户、划入有关部门预算或用于成立独立的基金。德国需与债务国商定资金筹集比例、计算方式（按照名义价值计算或按照净现值法折算）、货币换算汇率（固定汇率或浮动汇率）、折现率、支付期限和减债起止时间等具体事宜。债务置换的单笔金额不高，一般不会引起通货膨胀，债务国也会通过分期拨付或分期发放国债等方式避免货币流通数量激增。

在遴选国家时，德国政府主要考虑债务国债务减免需求的紧迫性、债务国的政治状况以及既往债务管理合作表现等因素。除此之外，债务国还需满足以下条件：是低收入或中低收入国家，且非重债穷国（重债穷国债务已通过其他多边倡议予以免除）；是巴黎俱乐部框架下已达成债务重组协议且包含债务置换选项的国家（该项要求于2008年取消）；可持续兑现债务重组承诺；有能力在本国筹集相当于免债金额20-50%的资金。

在与全球基金合作开展债务换卫生发展项目时，拟实施项目需为全球基金通过国别协商机制探讨确定并经全球基金董事会批准的项目；配套资金交由全球基金分配，而非债务国政府，但债务国政府通过国别协商机制影响立项；资金的拨付遵循全球基金绩效拨款要求。

三

项目案例

▲德国—印度尼西亚—全球基金债务换卫生发展项目新闻

（来源：devex网站)

案例一：德国—印度尼西亚债务换教育发展项目。2002年，德国与印尼政府签署债务换教育发展协议，德国承诺免除2550万欧元债务，前提是印尼政府出资1225万欧元（以当地货币结算），用于三年内改善17个省3.3万个小学的设施。教育是印尼国家发展的优先领域，德国与印尼的债务换教育发展项目与印尼国家战略契合。2005年和2007年，德国与印尼又签署了新的两轮债务换教育发展协议。几轮项目推动印尼对教育领域投入快速增长。2004年，政府教育领域支出仅占国家财政支出的3.5%；到2006年已提升到12%，2009年提升到20%。

案例二：德国—印度尼西亚—全球基金债务换卫生发展项目。2007年，德国、印尼和全球基金签署协议，由印尼政府向全球基金支付2500万欧元（2008-2012年间，每年支付500万欧元，以当地货币结算）用于支持传染病防治项目，德国相应免除印尼5000万欧元双边债务。上述5000万欧元是此前经过重组的6500万欧元官方发展援助贷款的一部分，该笔贷款利息2.06%（低息），宽限期至2008年，原计划2008-2021年每半年偿还本金250万欧元。5000万欧元减免的是从2008年到2018年年中的债务；2018年后，印尼政府仍需继续偿还剩余的1500万欧元。全球基金参与协调了德国和印尼政府间协议条款谈判。支持的项目是通过全球基金的国别协商机制由包括印尼政府在内的各利益相关方共同确定的。资金使用接受独立委员会监管，该委员会由政府、学术专家和私营机构组成。印尼政府承诺的资金已全部如期兑现。

四

优势和问题

从德国的经验可以看出，债务换发展项目有诸多优势。对于债务国来讲，总体债务负担减轻了，尤其是通过外币与本国货币之间的转换，缓解了外汇储备的压力，进而释放了财政空间。对于债权国而言，首先，债务换发展为债权国提供了影响债务国发展政策的杠杆。债务换发展项目规模不大，且分摊到多个年度落实，对解决债务可持续问题的作用有限，尤其是在债务负担较重的国家，但是由于债权国可以通过债务换发展的探讨程序对债务国的发展政策和资金安排提出针对性要求，在相关事务决策架构中占据一席之地，因此加强了债权国对债务国发展事务的话语权和影响力。这也是德国重视债务换发展作为对外事务工具的主要原因之一。第二，债务换发展具有减债和减贫的双重效应，国际影响积极正面。第三，由于债务国也需要“出血”，因此可在一定程度上规避债务国形成免债依赖心理。

债务换发展也存在一些潜在问题。如果项目资金由债务国政府支配和管理，可能出现效率低下、资金不到位或者廉政问题，需要通过委托独立审计、派员参与技术指导委员会、联合第三方国际机构等方式予以谨慎规避。此外，因为债务换发展需要债务国在国内市场筹集资金，如果债务国兑现项目资金的期限早于原定的债务偿还期限，再加上国内市场利率一般高于国际市场利率，债务国的财政压力在短期内可能不降反升。

债转发展是国际上处理债务问题的选择方案之一。相较于债转股等债务处理方式，债务换发展具有明显道义优势，同时可巩固债权国强势地位，增强对债务国发展事务话语权，也可在一定程度上避免债务国形成免债依赖心理。

参考资料

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[1] 2008年后的统计数据不完全。

[2] 包括债务换发展和债转股。

[3] 有的国家要求债务国拨付的比例较高，如法国和意大利可达100%，美国、德国、瑞士的占比依次下降

『作者』

责  编 | 王   泺

美  编 | 姚琬昱