发展时识 | 孙天舒：“债务换自然”在中国的适用性——基于历史回顾视角的重新认识

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▲ 图片来源：联合国网站

“债务换自然”在中国的适用性

——基于历史回顾视角的重新认识

发展时识013 | 2022年3月

新冠疫情的严重冲击导致许多中低收入国家脆弱性加剧，学界对“债务换自然”的讨论再次开启，本文以历史回顾的视角，从债务危机、环境危机及社会思潮三个角度介绍DNS产生和发展的背景，并讨论中国作为主要的双边债权国可否利用该模式进行债务重组。

新冠疫情大流行严重冲击发展中国家经济和财政，许多中低收入国家的债务压力增大，脆弱性加剧，对创新债务重组模式的呼吁与全球绿色复苏、应对气候变化、保护生物多样性的政策议程伴生，形成了学界和政策研究界日益高涨的对“债务换自然”（Debt-for-Nature Swap，DNS）的讨论，即：是否可以“对债务国的部分未偿债务进行重组，以换取债务国政府以不同形式保护自然环境的承诺”。^[1]

当前国内外学者多从“机制推介”的角度详尽介绍DNS的模式和案例，立足近年来发展中国家债务负担及全球环境气候危机，讨论中国作为最大的双边债权国之一如何利用该模式进行债务重组。事实上，DNS脱胎于80年代发展中国家债务崩盘和全球生态环境恶化之时，90年代初已得到环保、金融、法律、公民社会等各界的论证。

DNS产生的历史背景与当今全球公共治理面临的挑战有许多可比之处——以历史回顾的视角研究DNS，有益于理解这一机制的本质和适用场景，对论证DNS与中国国际发展合作之间的兼容性也有很强的参考价值。

▲1986年，墨西哥城的抗议游行    （图片来源：美联储网站）

一

20世纪80年代的债务危机：“失去的十年”和新兴的债务二级市场

20世纪70年代国际市场美元供给充足，货币政策宽松。低利率降低了发展中国家借贷的成本，阿根廷、巴西、墨西哥和秘鲁等拉美国家借入大量外债。1980年起，美联储为应对滞涨、吸引国际资本回流连续加息。拉美国家外债多为美元计价、浮动汇率下贷款成本剧增；加之70年代末开始的发达国家贸易保护主义严重打击了发展中国家的出口贸易，出口创汇能力下降导致拉美国家债务负担骤增。

1982年，墨西哥宣布暂停偿付外债，引发了发展中国家滚雪球式的债务危机。1980年到1989年间，发展中国家债务总额从6333亿美元增长到12900亿美元，翻了一番有余。拉美是国际债务危机的重灾区——1980年到1989年，拉美国家债务总额暴涨82%，达4198亿美元。^[2]80年代发展中国家外债总额急剧膨胀，经济衰退，被称为“失去的十年”。

与此前债务危机相比，80年代债务危机的显著特征之一是商业银行贷款比重大幅增加——商业贷款在发展中国家总债务中的比重从70年代的10%增长到1982年的60%^[3]，且债权集中于几大商业银行。“阿根廷、巴西、墨西哥三国从美国9大商业银行的借款超过了9家商业银行的资本总额。只要这三个国家停付一年本息，9大银行的资本额就会立刻减少三分之一。”^[4]

债务与债权的高度集中大大加剧了美国银行体系乃至整个国际金融体系的不稳定性。这种风险促使旨在鼓励减债交易、增加债务国流动性的“贝克计划”（1985年）和“布雷迪计划（1989年）”出台，也催生了债务二级市场的产生和增长——由于很多商业银行担心债务无法完全收回，因此选择以折扣价格出售债务。当时债务市场价值可低至票面价值的10%。^[5]在政策引导和市场条件支持下，债转债券（debt-bond swap）、债转股(debt equity swap)等用于调整债务结构的金融工具应运而生，并在一定程度上减轻了债务国压力。例如，1985年到1991年，智利利用债转股转换了约70亿美元的债务，约占外资商业银行债务的30%。

二

20世纪80年代的环境危机：发展需求、复苏需求和偿债需求的多重催化

二战结束后各国百废待兴，修复战争损失和复苏经济发展都需要大量的原材料投入。以日本为例，日本战后亟需修复被烧毁的基础设施（战争中约223万户住宅被烧毁）^[6]，随着经济发展，木材需求剧增，1950年日本国内木材80%以上都来自菲律宾、马来西亚、印尼等国进口。发展中国家虽不再是发达国家的殖民地，但依旧在强势的经济、政治、文化影响下成为原材料来源，低价出售木材、咖啡、橡胶等初级产品。^[7]美国、日本和欧洲的伐木公司遍布热带地区国家。

另一方面，战后发展中国家经济腾飞、人口爆炸式增长，1980-1999年间太平洋海岸的城市人口增长了79%。^[8]为扩大人口生活和生产空间，发展中国家大量毁林垦田，将人口集体迁移至新开拓的土地上。^[9]80年代债务危机之下，发展中国家急于通过出口原材料赚取外汇，或吸引外资进入初级产品开发产业创汇以偿还高额债务、弥补财政赤字。例如，例如截至1982年印尼政府批准高达5.39亿美元的外资进入森林开发行业。

诸多因素导致全球原始景观继续萎缩，债务危机催化更多生态资源被掠夺和破坏。1960到1990年间全球热带雨林面积减少了4亿5千万公顷，亚洲的热带雨林减少了1/3。^[10]

▲ 1992年6月，联合国环境与发展大会首脑会议在巴西里约热内卢召开

三

20世纪80年代关于“发展与生态”关系的反思

20世纪70年代现代环境运动兴起，公众关心环境问题逐渐从“家门口”的河流、土壤扩展到国境之外——1970年美国民众举办了第一届地球日活动、1971年关税与贸易总协定（GATT）成立了环境措施和国际贸易工作组、1972年第一次联合国人类环境会议通过了《联合国人类环境会议宣言》。

1973年资本主义世界爆发大规模经济危机，环境问题被搁置。直到上世纪80年代，发展中国家债务危机与环境危机催生了反思“发展与生态”之间关系的思潮，全球环境保护迎来第二波浪潮。例如，80年代出现了许多旨在保护环境（尤其是热带雨林）的呼声和国际倡议，包括1983年的《国际热带木材协定》、1985年的“热带森林行动计划”等。1992年，联合国在成立46年后才首次举行了“环境与发展大会”，开启全球可持续发展议程。会议通过了《里约环境与发展宣言》《二十一世纪议程》《关于森林问题的原则声明》三个文件，并要求发达国家在全球环境和资源保护中承担更多的责任和义务。

四

美国对“债转环境”的讨论和机制安排

正是在上述债务危机、环境危机和全球思潮的背景下，美国生态学者、“生物多样性的教父”Thomas Lovejoy于1984年提出以DNS的方式处置一部分债务的创想，并得到美国金融、商业、法律、外交各界支持。^[11]这一创想能超越环境领域，正是由于其能够服务美国的现实利益。

▲ 美国生态学者Thomas Lovejoy接受CGTN关于“债务换自然”的采访

首先，美国的商业银行是发展中国家的重要债权人。债务危机中,这些银行在发展中国家的风险敞口已经大大超过银行资本总额。^[12]美国在债务危机中最关注的是保护商业银行利益，维持债务国对美国银行持续还本付息，因此此时要积极寻求债务重组的方式，避免直接债务豁免、伤及银行利益。

第二，由于债务偿还前景低迷，很多银行已开始在二级市场上折价出售债权，因此也愿意接受“债务转换”的机制以减少损失。

第三，拉美是受债务危机冲击最大的地区，也是美国的近邻和商品出口市场。如果债务危机造成拉美国家社会动荡，美国本土将承受巨大的难移民压力和商业损失。据统计，80年代末美国有35%的出口产品销往发展中国家市场；若拉美债务国拒绝偿还债务，美国国民生产总值将减少700亿美元，失业工人增加110万。^[13]

第四，美国也希望在全球应对债务和环境危机中发挥更大的领导力，如借巴西将于1992年承办联合国环境与发展会议契机，在巴西开展“债转环境”活动，提升美国的外交形象。^[14]

总之，如Lovejoy在1991年美国国会财政委员会就发展中国家债务组织的聆讯上所陈述的：“环境问题必须被整合进债务磋商和重组的工作和战略中。”

在非政府组织和商业机构的推动下，DNS设想被提出后不久即于玻利维亚落地。而美国政府也做出回应，相继建立多项旨在推广DNS的法案和机制：

1987年，玻利维亚政府和保护国际（CI）签署全球首个DNS协议。CI以10万美元的折扣价购得65万美元的玻利维亚外债，玻利维亚政府则承诺健全保护区立法、多建立三个自然保护区。

1987年美国国税局出台规定，参与DNS的美国银行和企业可以按照置换的债务额度获得税务减免，提升了企业参与的积极性。^[15]

1987年美国国会通过《热带雨林保护法案》（1987 H.R.3010）。法案要求、以减免债务的方式促进热带雨林保护和可持续发展项目，要求财政部向世界银行管理层提出建立，建立一个为期3年的DNS试点计划，并对试点效果做评估。

1988年，美国国际发展署（USAID）出台“债务换发展倡议”（Debt for Development Initiative），指定“债转发展”类别项目必须由非政府组织负责实施。

1989年，美国国会通过《全球环境保护援助法》（Environmental Protection Assistance Act），正式赋予USAID领导和监督DNS援助工作的权限和资金。

 1990年，美国通过《美国企业倡议法案》(Enterprise for America Act)，建立美国企业倡议投资基金作为开展债务转换的资金工具。

上述紧锣密鼓的政策安排下，1987年至1989年间，美国开展了对玻利维亚、哥斯达黎加、马达加斯加等国的8个DNS项目，单个项目债务面值从40万美元到900万美元不等。^[16]1998年，美国又通过了《热带雨林保护法案》，将DNS的工作重心锚定在热带雨林保护领域，将亚洲、非洲的更多热带国家囊括进援助范围内，计划在3年内以债务转换的方式免除热带发展中国家3.25亿美元的债务。

至此，美国形成了以债务转换开展债务重组的政策框架和工具体系。债务转换也由“债转环境”扩展至“债转教育”“债转旅游业”“债转卫生”等多领域实践。

五

从历史回顾着眼理解DNS

虽然DNS的运作机制复杂，对我国来说还是较为陌生的债务重组模式，但了解DNS产生与实践的历史背景可以帮助我们更好地理解这种机制的设计动机和适用条件。

DNS是否只是为环境保护提供更多资金？——DNS不仅是为保护生态环境和推行环境外交，也不仅是为顺应可持续发展的思潮，更是出于维护主权和商业债权方利益、修复进出口市场、化解难移民危机等现实考虑。

如果一国可以宣布免除部分主权债务、实现更大的优惠度，为何还要使用债务转换？——80年代债务危机中的债权人主要是美国的大银行，美国政府的首要任务是保障银行利益，若直接宣布债务减免则为“慷他人之慨”，会伤害银行利益并招致反对，因此必须以市场的方式重组债务。当前，全球债务存量也存在商业债务高于主权债务的情况，其处理需平衡风险控制与商业利益，也需借助和激励商业债权人的灵活性。

债务转换需要怎样的制度条件？——80年代形成的债务二级市场显然是商业债务转换蓬勃发展的重要前提之一。当今开展商业债务转换，也需要一个能够从发贷银行处买入债权、最好接受债务国以本币偿还债务的中间机构。如果开展双边债务重组，则双方可以在磋商和协议框架下重组债务、执行环境项目，但也需建立监督委员会或委派监督机构。

如果重组债务主要为商业贷款，财政资金和援助机构如何介入以达到更好的债务重组效果？——美国在80年代末逐渐立法确立了USAID在债务转换中的轴心和催化剂作用。财政可以以无偿援助补贴债权购买，在不压低债权售价的前提下，提高对债务国的优惠度或充实国际组织的可运作资金，扩大无偿援助的发展效益。

六

总结

未来几年发展中国家债务国还款高峰期的到来，又叠加新冠疫情、地缘冲突对全球经济的冲击，发展中国家偿债压力增大，债务资金面临风险；另一方面，中国提出“全球发展倡议”,呼吁全球加大发展筹资投入，通过缓债、发展援助等方式支持脆弱国家。这要求中国的国际发展合作提高有限资源的使用效率，将解决债务问题与经济社会恢复发展有机结合。从这个角度看，DNS的债务处理模式有很强的借鉴意义，且如果跨部门联动的机制打通，不仅能作用于环境气候问题，对SDG的各个目标都可起到资源调动的作用。

注释：

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[1]岳梦迪,王珂礼.《债务自然互换|债务自然互换机制的应用及思考》，http://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/4140.htm

[2] 郭世贤.当代国际债务危机的新特点[J].国际金融研究,1990(07):31-33.

[3] Miles Kahker edited, The Politics of International Debt, Cornell University Press, 1985.

[4] 蔡建.从“贝克计划”到“布雷迪计划”——美国对80年代拉美债务危机的政策演变[J].常熟高专学报,2002(01):34-39.DOI:10.16101/j.cnki.cn32-1749/z.2002.01.008.

[5] Jeffery Sachs, Making The Brady Plan Work, Foreign Affairs Vol68, NO .3 Summer 1989

[6] 石弘之：日本森林保护溯源https://www.nippon.com/cn/features/c03912/

[7] 王林亚.“债务换取自然”与塑造绿色话语霸权：美国对热带森林的保护政策及评析[J].历史教学(下半月刊),2021(07):13-24.

[8] Thomas K. Rudel, Tropical Forests:Regional Paths of Destruction and Regeneration in the Late Twentieth Century, p.39.

[9] 同上。

[10] Food and Agriculture Organization of the United Nations, Forest Products Yearbook of 1991, Rome:FAO, 1993.

[11] 这种跨部门的支持在90年代美国国会就债务转换问题召集的聆讯记录中可见一斑。例如，1992年美国国会财政委员会债务分委会召开聆讯，与会做陈词支持扩大债转环境实践的代表包括：参议院财政委员会主席Chuck Grassley,参议院“赤字、债务管理和国际债务事务分委员会”主席Bill Bradly,美国保护生物学学会主席Thomas Lovejoy,Shearman& Sterling律师事务所合伙人Michael Chamberlin,美国运通银行副总裁Lamond Godwin等。

[12] Sachs, J. D., & Huizinga, H. (1987). US commercial banks and the developing country debt crisis.

[13] 蔡建.从“贝克计划”到“布雷迪计划”——美国对80年代拉美债务危机的政策演变[J].常熟高专学报,2002(01):34-39.DOI:10.16101/j.cnki.cn32-1749/z.2002.01.008.

[14] Hearing before the subcommittee on deficits, debt management and international debt of the Committee on Finance, United State Senate 102 congress, first session. May 10th, 1991.

[15] IRS Ruling 87-124, 1987.

[16] Bedarff, H., Holznagel, B., & Jakobeit, C. (1989). Debt-for-Nature Swaps: Environmental Colonialism or a Way Out from the Debt Crisis that Makes Sense?. Verfassung und Recht in Übersee/Law and Politics in Africa, Asia and Latin America, 445-459.

[17] Wilson, S. (1991). The United States Agency for International Development as Catalyst for Debt-for-Nature Swaps. UCLA Pac. Basin LJ, 10, 260.

『作者』

责  编 | 王   泺

美  编 | 许    娜