▲KfW总部 （图片来源：KfW官网）
发展领域的金融合作：德国的经验
德国是主要传统援助国之一，近年来德国官方发展援助规模（ODA）增长迅速，是经合组织发展援助委员会（OECD DAC）成员国中仅次于美国的第二大援助国。德国的国际发展合作管理体系条理清晰、方式简洁、专业性高，强有力地支撑了德国对外政策目标的实现。在利用公共发展融资撬动私人部门资金方面，德国积累了丰富经验，走在各援助国前列。尤其是德国政府通过政策性银行——德国复兴信贷银行（Kreditanstalt für Wiederaufbau，以下简称KfW）实施的金融合作，是德国国际发展合作业务的重要组成部分。
德国大约80%的ODA是通过双边渠道实施的，远高于DAC国家平均60%左右的水平。德国的双边ODA主要有两种实施形式，即金融合作（financial cooperation）与技术合作（technical cooperation）。金融合作可用于资助基础设施和金融系统相关的项目，为材料和设备提供资金，或者支持改革以建立有效的机制。资金通常以优惠贷款的形式对外提供，主要面向发展中国家和新兴经济体。大部分情况下资金将用于资助具体项目，个别情况下资金也可用于伙伴国家的预算，开展“面向项目的联合融资”。而技术合作使用的是赠款资金，主要是通过提供咨询服务和传递知识与技能，聚焦伙伴国的能力建设。每两年，德国经济合作与发展部(BMZ)都会牵头与伙伴国召开磋商会议，签署发展合作的整体框架协议，确定金融合作和技术合作的资金总盘子，以及合作的优先领域方向。在经济条件较好的发展中国家，BMZ的资金预算更多地用于金融合作。根据最新公开统计，2021年BMZ用于金融合作的预算资金为21.20亿欧元，而用于技术合作的预算资金为18.98亿欧元，分别占BMZ国际发展合作双边总开支的35.48%和31.76%。
作为德国发展领域金融合作的单一实施机构，德国复兴信贷银行（KfW）是隶属于德国政府的政策性银行。KfW成立于1948年，德国联邦政府拥有其股权的80%，各州政府共同拥有其余20%。KfW代表德国政府通过金融手段实现相关政策目标，其业务分为国内业务、出口和项目融资、发展融资、特别任务4部分内容。2021年，KfW总业务额1070亿欧元，其中2/3以上为国内业务，达829亿欧元，占比77.5%；国际业务238亿欧元，占比22.2%。在国际业务中，主要为一般出口信贷和项目融资，规模为136亿欧元；发展业务规模为101亿欧元，占国际业务规模的42.4%和总业务规模的9.4%。资本市场是KfW最重要的资金来源，其他来源包括来自联邦政府的预算资金和KfW自营利润。作为一家国有政策性银行，得益于联邦政府的担保[1]和良好声誉，KfW可以在资本市场上以非常优惠的条件筹得资金。2021年，KfW共筹得826亿欧元。KfW从资本市场筹集的资金在集团内部统一使用，KfW用于发展领域的资金除资本市场自筹外，也有一部分比例来自财政预算资金。财政预算资金根据具体项目情况提供，2021年为KfW发展业务提供了42.11%的资金。
▲KfW在塞尔维亚资助的污水处理厂太能能污泥干化项目 （图片来源：KfW官网）
在金融合作框架下，KfW代表德国政府开展金融合作，而金融合作的资金条件和项目审批标准由德国的经济合作与发展部会同德国财政部、外交部和经济技术部商定，并参考每个发展中国家的经济状况和贷款的可持续性。具体的贷款种类包括如下几种：（一）赠款和标准贷款（grant and standard loan）KfW受德国联邦政府委托向发展中国家和新兴经济体提供赠款和标准贷款，款项全部来自财政资金。1. 赠款 由德国财政资金支持，无需偿还。1978年以来，最不发达国家以及由最不发达国家和其他贫穷国家组成的地区组织可以获得赠款。以下情况，非最不发达国家也可以获得赠款：支持性别平等的活动；自力更生的减贫活动；为中小企业提供的信贷担保基金；用于改善社会基础设施的活动；环境和资源保护措施。2. 标准贷款 完全由德国财政资金支持，贷款条件与世界银行国际开发协会（International Development Association, IDA）一致。理论上，有资格获得IDA贷款的伙伴国家也可以获得如下条件的贷款：0.75%的利率，40年使用期，10年宽限期。 （二）发展贷款（development loan）经济条件较好的发展中国家，尤其是新兴经济体，德国财政资金可以与KfW在资金市场上筹措的资金混合使用。具体混合情况和使用条件视受援国的具体情况、项目或方案的经济可行性而定。发展贷款很大一部分由KfW在资本市场筹措，与德国政府的财政资金搭配使用，用于降低贷款利率，类似于我国的优惠贷款。这类贷款由德国经济合作与发展部合作提供，主要为扩大用于伙伴国的资金规模，可用于发展和环境政策相关的所有领域。发展贷款的使用期限和条件也低于市场水平，能够达到国际上对官方发展援助（ODA）贷款赠与成分的要求。发展贷款具体分为4种类型，在使用方向和担保方式上有所区别：1. 综合融资（composite financing） 即联邦财政资金以IDA条件提供贷款，与KfW从市场筹措的资金混合使用。综合融资的条件相对于市场条件较为宽松。德国政府为KfW投入的来自市场的资金承担90%的违约责任，另外10%的违约责任由KfW自身承担。这项担保只面向低风险国家，如果项目尤其需要获得发展支持并风险合理的话，其他国家也可以获得这一类担保。综合融资主要用于支持基础设施项目和与金融部门相关的项目，融资条件相对灵活，可以随项目需求而调整，但是不能超过25年。2. 低息贷款（Low-interest loans or reduced-interest loans） 来自政府的财政资金以赠款形式用于降低KfW贷款的利率，KfW的贷款资金则来自于市场筹措。此外，德国政府为KfW贷款资金承担80%的违约责任，其余20%由KfW自行承担。低息贷款尤其适用于支持金融部门以促进发展。通过合适的伙伴银行作为中介，低息贷款可以用于支持中小型企业或是特定的投资，如用于环境保护的投资。低息贷款广泛用于气候和环境保护项目。理论上也可用于其他的基础设施投资。3. 混合融资（Mixed financing） 使用来自德国财政的资金，并辅之以KfW从资本市场上以低利率筹措的资金。混合融资依靠官方出口信贷担保，因而也与官方出口信贷机构合作，如Hermers。KfW以通常的发展政策标准来管理、筛选和审批项目，但同时也必须符合出口信贷保险机构规定的条件。最近几年，混合融资已经大规模为低息贷款和综合融资所取代。值得指出的是，德国政府用于金融合作的财政资金主要以两种形式提供，即按照IDA条件提供的贷款或者赠款。由于德国政府财政资金的介入，KfW用于发展贷款的资金条件可以达到OECD规定的官方发展援助的优惠度。此外，BMZ设立了研究和咨询基金用于支持金融合作项目的前期准备等活动，资金的使用由KfW向德国政府提出申请。BMZ也有特别基金，可以用于德国金融合作项目相关的培训活动。（三）促进贷款（promotional loans） 2003年以后KFW开始提供促进贷款，用于支持从发展政策角度看值得促进的项目，同时这些项目要具备经济可行性。促进贷款使用的是KfW自有资金，并由KfW承担所有的贷款风险，但KfW以德国政府的名义提供贷款，贷款条件接近金融市场条件，主要是为了满足伙伴国家的资金需求。促进贷款适用于经济更发达的发展中国家的经济基础设施项目，以及环境保护活动和金融部门的活动。总的来看，赠款是德国金融合作最主要的方式，2021年达34.08亿欧元，占比39.58%；其次是促进贷款，为26.28亿欧元，占比30.52%；而发展贷款的规模为19.49亿欧元，占比22.63%。
2021年德国金融合作各类金融工具规模
数据来源：BMZ和KfW网站。
在金融合作项目的具体实施过程中，德国政府与KfW保持着密切配合。在项目前期阶段，伙伴国家负责提出项目建议，并提供申请文件，包括项目计划书，初步可行性研究等。如果合作伙伴缺乏能力提供相关文件，德国政府可以给予相关支持。当伙伴国提出项目建议后，BMZ委托KfW进行初步评估。KfW员工将会赴当地核查情况，并就现场核查结果出具报告，提交给项目委托方（如经济发展和合作部或其他机构）。报告将评估计划中的项目是否符德国与伙伴国的国别合作战略以及伙伴国的发展战略，建议提供多少资金支持以及以什么条件提供资金支持。基于KfW的现场考察报告，德国政府将与伙伴国政府签署合作协议。在协议的基础上，KfW将代表德国政府确定项目的目标、资金和其他具体细节，并签署贷款协议。融资条件和委托方的权利和责任将会在合同中列明。通常，伙伴国也会提供一些配套资金。合同中还将规定项目如何进行后续运营，一旦完工谁对资助的项目负责。融资协议一旦签署，项目就进入实施阶段。受援国当地项目实施机构负责项目实施阶段的所有活动，如选择供应商、监督资金使用、培训项目人员等。KfW的专家通常会协助项目实施机构的工作，为项目实施机构提供支持和建议，同时监督资金使用是否合理，并定期向BMZ汇报项目进展和相关领域的发展情况。项目成功实施一年之后，KfW会对项目进行详细检查。检查内容包括项目是否严格遵守了规定、资金是否按计划使用、项目是否投入使用。KfW制定了系统的招标采购原则，适用于其资助或部分资助的项目和方案。伙伴国项目执行单位在采购咨询服务、货物、设备时，需遵循该指导原则。如果KfW的采购原则没有得到落实，KfW有权采取惩罚措施，如拒绝支付费用。KfW将招标分为国际竞争性招标、国内竞争性招标、有限竞争招标、询价、直接委托五种情况。
▲KfW资助的加纳银行e-zwich电子支付系统 （图片来源：KfW官网）
围绕发展中国家发展的两大瓶颈——资金短缺和能力不足，德国通过双边渠道设立了金融合作和技术合作两种主要合作方式，与伙伴国家开展直接的合作。其中金融合作以三分之一的政府资金撬动三分之二的银行资金，极大地扩充发展融资的规模，以满足伙伴国对资金的需求。德国的金融合作具有如下特点：一是在政府的发展合作政策框架内开展合作，只有符合发展合作政策目标的项目才能获得批准。二是KfW集团作为政策性银行，在政府确定的政策框架、合作方向和资金盘子指引下，发挥自身作为金融机构的专业能力，推动发展融资实现预期的发展效果。三是金融合作工具灵活多样，设立了多种资金方式，以适应不同发展中国家的具体需求，而政府资金的介入也确保了资金的优惠度。四是各方权责定位明确。在撬动银行资金的同时，充分保障银行的权益，与银行共担风险，提高了银行承担金融合作的积极性；充分考虑伙伴国家的具体情况，为项目的开发和前期准备提供专项支持；在制定实施规则和全程监管的基础上，将项目的实施交由伙伴国家负责，提高伙伴国家对项目的所有权。当然，由于德国开展大规模的金融合作，造成德国官方发展援助资金较多投向中高收入国家和中等收入国家，而最不发达国家获得的资金比例则相对较低，从而面临较大国际压力。我国优惠贷款在实施过程中可以借鉴德国的金融合作模式，探讨增加为受援国提供必要专项支持以协助项目前期开发，针对不同国家需求提供不同资金类型，进一步区分好政府和银行的责任，提升资金整体效果。
[1] 德国联邦政府担保KfW对外发放的所有贷款、发行的所有债务债权、固定远期交易，并延伸到KfW的所有信贷产品，以及由KfW担保的第三方。本文主要参考资料：https://www.bmz.de/en https://www.kfw.de
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