选美|美言者：美国竞选资金制度
这是选·美的第1001篇文章
2018年的中期选举已经临近，各个候选人之间的烧钱大战也已经开始。前段时间，特朗普的私人律师迈克尔·科恩就竞选资金违法问题认罪，更将美国政治的关注焦点时隔多年再次聚焦到竞选资金的问题上。在本期节目中，我们邀请了嘉宾王品达老师为大家讲解美国的竞选资金制度。
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美国竞选资金制度现在的面貌，要追溯到2010年的“公民联盟案”。最高法院在本案中以5-4判决企业和团体也享有第一修正案保护的言论自由。最高法院推翻了2002年《两党竞选资金改革法》的主要内容，并且一定程度上改变了一百多年来竞选资金监管的惯例，允许大公司、大工会等团体无限制地进行独立的竞选支出。虽然这些无限制的支出必须是独立做出的，而不是与候选人或者政党协调支出的，但这个限制实际上既难以严格执行同时又无关紧要，所以“公民联盟案”相当于对竞选资金的一次比较彻底的开闸放水。
两个月后，在另外一个案件，即 speechnow.org v. FEC案件中，哥伦比亚特区的巡回上诉法院根据“公民联盟案”作出判决：用于筹集竞选经费的所谓“政治行动委员会”，也就是PAC，如果不直接给候选人或者政党捐款，也就是说如果这个PAC是进行独立支出的话，那么这个PAC就可以无限制地接受来自个人、工会、公司等的捐款。这两个案件彻底改变了美国竞选资金制度的面貌。
以上提到的那种独立于候选人或政党而进行的竞选支出，我们称为“外来开支”。联邦选举中外来开支数额的变化以2010年“公民联盟案”为分水岭，2010年以后呈现出飞涨的态势。在此前的2008年，外来开支的总额仅为3.38亿美元，占2008年选举周期总支出的6.4%。“公民联盟案”判决之后，外来开支的数额和占比迅速上升。在2012年，外来开支就已经高达10.4亿美元，占总支出的16.5%，翻了两倍还多。2014年是一个中期选举年，外来开支也高达5.67亿美元，超过了有总统选举的08年的外来开支。2016年，虽然因为特朗普竞选的独特方式使得总竞选支出的增长并不显著，但外来开支仍然继续着增长的势头，高达14亿美元，占总支出的比例也高达21.8%。近年来，保守派在外来开支中占据主要地位。2012年，亲共和党的组织的支出占外来开支的比例为69%，亲民主党的则占28%。2016年，这个差距略有缩小，亲共和党的支出占外来开支的54%，民主党则占36%。
“公民联盟案”等案件的判决，除了取消竞选支出的诸多限制之外，也给黑钱大开了方便之门。所谓“黑钱”就是无需披露资金来源的竞选支出，我们不知道这些钱的真正源头究竟是谁。2010年以来，黑钱主要分为三类：一类来源于501(c)组织，这是一种非营利的、免税的组织，可以进行不同程度的政治活动和支出，比如著名的Planned Parenthood和NRA，都是501(c)组织。501(c)组织的一个最大特点，就是无需披露自己的资金来源，这些组织所进行的竞选支出，都是以该组织本身的名义做出的，而向这些组织捐款的金主都有谁，我们不知道。
外来开支的第二类来源则是Super PAC，这是speechnow.org案件判决之后兴起的一种PAC。他们并不直接向候选人或政党捐款，而是独立地进行竞选支出，所以也可以无限制地筹集和支出竞选经费。联邦法律实际上是要求SuperPAC披露资金来源的。但是，如果是给SuperPAC捐款的金主是501(c)组织或者空壳公司的话，那么我们一样也无法知道这些钱的真正来源是谁，所以SuperPAC也是黑钱的一个重要来源。
除了上面两类黑钱之外，有限责任公司也是一个投入黑钱的常用方法。有限责任公司的组织结构使其可以用来隐藏资金来源，而在美国的特拉华州等地区，你甚至不需要一个法定代表人就可以注册一个有限责任公司，所以这也成为了一个很方便的使用黑钱的方式。
2000-2018年美国不披露捐助者的外来开支总额变化图
联邦选举中黑钱的增长，是从2007年开始的。此前，最高法院的阿利托大法官取代了奥康娜大法官，最高法院的保守派在竞选资金议题上获得了控制权。2007年也是最高法院逐渐瓦解竞选资金监管体系的开始。此前，联邦选举中黑钱的数额还不到1000万美元，基本可以忽略。而到了2008年的选举中，黑钱发生了爆炸式增长，达到了1.02亿美元，占当年外来开支总额的32%。2010年“公民联盟案” 和speechnow.org的案件判决以后，黑钱又经历了一次增长。2012年，联邦选举中黑钱的数额高达3.13亿美元，为历史最高峰，占外来开支总额的29.8%。2014年作为一个中期选举年，黑钱也达到了1.78亿美元，占外来开支的31.4%。2016年的黑钱与2012年相比降低了近一半，但这主要是因为投入到总统竞选中的黑钱减少了。在国会选举中，尤其是参议院的选举中，黑钱仍然发挥着关键作用。与外来开支一样，亲共和党的支出在黑钱中也占据着绝大多数。2014年中期选举期间，亲共和党的组织投入了9460万美元的黑钱，亲民主党的组织只投入了2840万美元。
虽然美国竞选资金制度有着如此多的漏洞，而且本世纪以来最高法院保守派还在不断削弱政府对竞选资金的监管，但这并不意味着金主和候选人从2010年开始就可以为所欲为，实际上还是有一些比较基本的监管规定要遵守。最近一段时间就出现了一些引人关注的，违反竞选资金监管规定的事件。其中最著名的，恐怕就是今年8月特朗普的前任私人律师迈克尔·科恩就违反竞选资金法规等8项罪名向检方认罪。
迈克尔·科恩
科恩曾指使《国家询问报》的母公司——美国媒体公司，向《花花公子》杂志的前模特Karen McDougal支付了15万美元的封口费，让她就自己与特朗普的绯闻保守秘密。我们知道，美国历史上第一部竞选资金监管法律——1907年的《提尔曼法案》规定，禁止公司直接向联邦选举的候选人捐款。根据科恩的供述，他指使美国媒体公司支付的这笔封口费，虽然不是传统的、直接的政治捐款，但其目的一样是帮助特朗普的总统竞选，所以这笔钱应当被视为竞选捐款，这是《提尔曼法案》禁止的。
此外，2016年10月，科恩还曾经自己向色情女星Stormy Daniels支付13万美元的封口费。而2002年通过的《两党竞选资金改革法》规定了个人向联邦候选人捐款数额的上限，在2016年这一上限为2,700美元。科恩向Stormy Daniels支付的这笔封口费一样也被视为一种用于帮助特朗普的竞选捐款，所以违反了《两党竞选资金改革法》规定的每年2,700美元的上限。
一年前，科恩还宣称自己绝对效忠于特朗普，甚至愿意为他挡子弹。而现在科恩不仅向检方认罪，而且还当庭作证称自己所犯罪行是“与某位联邦候选人协调，并受他指使”。大家心知肚明，这句话说的就是特朗普总统。这也就意味着特朗普总统参与了科恩所犯下的竞选资金罪行。这种情况在美国历史上其实也并非前所未有。在1974年水门事件发生后，尼克松总统就曾被大陪审团认定为“未被起诉的共犯”。两个月后尼克松辞职，同时也避免了在任总统能否被起诉的宪政危机问题。但特朗普显然并不像是一个会辞职的人，所以我们只能说科恩的竞选资金犯罪对特朗普是一个较大的打击。至于此事的最终结果，我们只能说拭目以待。
在科恩认罪之后，特朗普还发布推特为自己开脱，错误地宣称科恩根本没有犯罪，而且还说奥巴马当年也严重违反竞选资金规定，却很容易就解决了。随后特朗普在Fox & Friends节目中也重复了这个说法。事实上，奥巴马的2008年竞选的确违反过竞选资金监管规定，但与科恩的情况不同。科恩支付两笔封口费的行为属于刑事犯罪，而且是重罪，而奥巴马竞选团队则只是存在民事违法行为，受到了联邦选举委员会的罚款而已，并没有涉及刑事犯罪。联邦法律规定，在大选前20天内，候选人收到的超过1,000美元的捐款应当在48小时内向联邦选举委员会报备。2012年，联邦选举委员会进行的审计表明，奥巴马2008年竞选中有1,300笔捐款，总计180万美元，没有按照规定及时报备。联邦选举委员会为此开出了375,000美元的罚单，这是竞选资金监管领域数额最大的罚款之一。但与此同时我们必须注意到，奥巴马的08年竞选筹集到了创纪录的7.5亿美元的资金，所以刚刚提到的那笔罚款从比例上看也处在正常范围内。特朗普对奥巴马的攻击是有失偏颇的。
2016年的大选引发的另一个关注热点，是外国政府和个人对美国选举的影响。特别检察官罗伯特·穆勒对俄罗斯干预美国大选的调查已是尽人皆知。而除了本次大选中俄罗斯所用的黑客攻击、联系特朗普团队成员等手段之外，外国金主还可以通过竞选资金捐款的方式来影响美国的选举。1974年通过的《联邦选举竞选法》禁止外国人和外国企业直接为联邦选举提供竞选资金。但我们上面已提到，有三种方式可以使黑钱流入联邦选举，从而隐藏资金的真实来源。外国金主也可以通过这些方式来捐献黑钱，影响选举。
全国步枪协会，也就是NRA，2012年为支持共和党候选人罗姆尼支出了10万美元，而2016年为支持特朗普支出了高达30万美元，相当于四年前的三倍。今年早些时候，FBI和罗伯特·穆勒检察官开始调查俄罗斯是否向全国步枪协会提供了资金。2016年的选战期间，特朗普总统的儿子小唐纳德·特朗普，曾经与一名俄罗斯银行家在步枪协会的晚宴上见面。也有迹象表明俄罗斯通过银行和非营利组织向全国步枪协会提供了大量的资金。过去几个月以来，来自俄勒冈州的民主党参议员罗恩·怀登一直在向全国步枪协会施压，要求他们披露国外的资金来源。全国步枪协会的回应则闪烁其词，而且变来变去。先是说自己六年间只接收过一笔俄罗斯捐款，后来又改口称2015年以来接收过23笔总计2,500美元的俄罗斯捐款，最后索性拒绝回应怀登参议员的进一步询问。这更加引发了人们对全国步枪协与俄罗斯之间关联的怀疑。
近十年来，随着竞选支出水涨船高，监管法律日渐式微，美国竞选资金制度已经是千疮百孔，漏洞百出，为不正当影响联邦选举提供了大量的空间。此时，我们不禁想起史蒂文斯大法官在“公民联盟案”的反对意见中所说的最后一段话。他当时说到：“究其根源，公民联盟案的法院意见是对美国人民的常识的一次否定。美国人民从建国之日起就意识到需要阻止企业破坏自治政府，从西奥多·罗斯福的时代以来，我们就一直在与企业竞选活动的潜在腐败作斗争。而法院却在如今否定这一常识，这是十分奇怪的。虽然美国的民主不尽完美，但恐怕除了本院的多数派以外，很少有人会觉得，金钱在政治中的消亡，竟然是美国民主的一个缺点。”
致谢
嘉宾：王品达
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听写：灰松沙士
校对：胡素素
编辑：胡素素