【专题推介】崔玲玲︱人民调解制度与现代乡村治理体系之契合

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人民调解制度与现代乡村治理体系

之契合

作者简介

崔玲玲,西北大学副教授,从事民事诉讼法、司法制度研究。

原文刊登于《西北大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期第133—142页。

摘 要

当前中国乡村社会的各方面都发生着剧烈的变化,在此基础上生成的社会矛盾纠纷呈现出了新的特点,既有的乡村社会治理体系在化解社会矛盾纠纷时陷入了传统自治能力衰弱、现代法治方式无力和传统道德治理式微的困境，鉴于此，中国在新时期提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。从社会矛盾纠纷解决角度来看,人民调解制度的特质契合了现代乡村治理体系的三维要求,成为构建现代乡村治理体系的关键点。目前,人民调解制度遭遇了社会转型期的发展瓶颈,其在解决社会矛盾纠纷时的天然优势变得不再明显,需要从唤回“出走”的乡村精英和乡贤、促使“村规民约”的现代嬗变、树立人民调解协议的内在权威和政府购买人民调解服务等方面重塑该制度。

关 键 词

乡村治理 ; 自治 ; 法治 ; 德治 ; 人民调解制度

“从基层上看去,中国社会是乡土性的。”［1］(P6)这是费孝通先生对传统乡村社会的经典界定。以血缘为链接纽带、以区域性或地方性的自然空间为枢纽的农村社会建立在小农经济基础之上,“直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的”,加之血缘巩固了这种稳定的社会关系,由此世代定居成为常态,迁移则是非常态。后来,随着社会的不断发展,中国的乡土社会在不断蜕变,尤其改革开放实施的家庭联产承包责任制,强劲地推动了农村经济制度的改革,进一步调动了农民个体的积极性,也激发了农民个体的经济理性。在农村经济环境放开的前提下,市场经济逐渐浸透了中国农村的各个角落,以一种更加持久的力量颠覆了中国农村一贯的“乡土”形象［2］，中国乡村社会结构的形成基础开始动摇,“乡土”特质在不断弱化。乡村经济结构的转变直接促使了社会关系的变化。乡村社会人与人之间建立在血缘和地缘基础上的牢固而稳定的社会关系开始发生变化,从前互帮互助的紧密依赖关系开始变得疏远,费孝通先生所言的“差序格局”逐渐发生了改变。加之,市场经济、商品经济盘活了各种生产要素,更多的外来因素渗入相对孤立且封闭的传统乡土社会,中国乡村由来已久的“熟人社会”逐渐向“半熟人社会”转变。乡村社会本来的“熟人”相处之道慢慢被“陌生人”之间的交往规则所代替。在这样的社会背景之下,农村社会矛盾纠纷呈现出了数量递增幅度明显、发展向度多维、所涉客体复杂、类型多样和强度大等特点。农村社会纠纷的新特质对纠纷解决提出了新的要求,亟待契合现代农村社会治理体系的对抗解纷机制恰当地解决当前农村社会矛盾纠纷。

当前中国乡村社会

矛盾纠纷的生成特质

随着市场经济的深入发展,乡村的组织结构、社会关系模式和思想意识正在发生着历史性的转变, “中国从社会分化程度较低、同质性高的‘总体性社会’逐步演变为一个多重利益主体、较高分化程度的‘多样性社会’”［3］(P228)，农村社会也从“均等化”“同质化”的状态走向了利益主体多重、利益需求多样、资源占用有别的“多样性”状态。在这样的时代背景下,农村社会矛盾纠纷的产生根源、形成的类型和呈现出来的特征亦发生了改变。欲有效预防和妥善解决农村社会矛盾纠纷,需要深入探知社会矛盾纠纷的生成逻辑,寻找契合中国乡村社会治理体系的矛盾纠纷解决方式。

(一) 矛盾纠纷类型从传统型走向传统型与非传统型并存

以血缘和地缘为基础建立的乡村社会是以一个个独立的村落为存在形式的,村落与村落之间相对隔绝,人与人之间的关系往往局限在村落这一特定空间之内。村落内发生的社会矛盾纠纷集中表现为宗族之间的矛盾纠纷、婚姻家庭内纠纷(如婚姻纠纷、老人赡养纠纷、财产继承纠纷、婆媳矛盾等)和邻里之间的纠纷(如牲畜纠纷、宅基地纠纷、地界纠纷等)等。由于这些类型的纠纷与传统乡村社会的结构直接相关,具有地域性、内部性、亲缘性和弱对抗性等特点,因此将之称为传统型纠纷。然而,随着市场经济的全面浸透和城市化进程的不断深入,乡村社会关系越来越复杂,社会主体的利益诉求中的经济因素越来越多,因交往而发生的社会矛盾纠纷早已突破原有的类型,逐渐出现了带有明显的市场化、城市化和现代化等因素的非传统型纠纷,比如:伴随着市场经济发展出现的房产纠纷、金融纠纷、债务纠纷、投资纠纷,伴随着城市化进程出现的征地纠纷、土地收益纠纷,伴随着现代化发展出现的医疗纠纷、环境污染纠纷、产品质量纠纷、交通事故纠纷等新型纠纷。相对于传统型纠纷而言,非传统型纠纷具有生成地域的拓展性、指向的外部性、弱亲缘性和强对抗性等特点［4］。非传统型纠纷的产生机制不同于传统型纠纷,相应地,社会矛盾纠纷的化解机理亦不同。

(二)矛盾纠纷的主体从“熟人”走向“半熟人”

市场经济打开了村落封闭的大门,城市化发展则铺开了村落与市场经济深入对接的轨道。一方面，从土地上解放的农民走出去；另一方面，以农村领域为市场的外部因素则不断进入。中国传统乡村的“熟人社会”掺入了更多的陌生因素,人与人之间的关系不再单纯地建立在血缘和地缘的基础之上,以“契约”建构的社会关系不断出现。建立在血缘和地缘基础上的社会关系形成了“熟人社会”,而以“契约”为纽带建立的社会关系则构成了“陌生人社会”。当前,中国乡村社会的矛盾纠纷主体在原有的“熟人”基础上掺杂了更多的“陌生人”元素。由于社会矛盾纠纷主体之间的关系不同,在解决纠纷时,其利益需求和纠纷解决目标亦不同,旨在维护纠纷主体之间的关系、顾全“脸面”的熟人之间的纠纷解决方式在解决陌生人之间的纠纷时开始遭受重挫。

(三)矛盾纠纷的内容从轻“财产权关系”到重“财产权关系”

在中国传统乡村社会内部,由于人与人之间的关系建立在血缘和地缘的基础之上,社会关系类型较为固定、内容较为简单。加之,在自给自足的小农经济中,商品经济并不发达,人与人之间的财产型关系较少发生。中国传统乡村社会中人与人之间的关系多表现为宗族关系、家庭关系、邻里关系和乡亲关系等,这些关系中的人身因素更强,财产性质更弱。即便存在财产型关系,也往往表现为“轻财产”型。随着市场经济的发展,各种市场要素活跃起来,人与人之间以契约为基础建立的财产型关系越来越经常地发生。市场经济改变了中国乡村的传统“熟人”和“人情”环境,注入了更多单纯的经济利益要素,也改变了乡土中人们的思想观念。在乡村中的人们尚未成长为现代公民的情况下,利益的驱使极易造成社会矛盾纠纷,尤其是随着城市化、商品化、工业化的发展,各种类型的财产型矛盾越来越频繁地发生,中国乡村的矛盾纠纷的 “财产权”特质越来越明显。

原有乡村社会治理

化解社会矛盾纠纷的困境

中国乡土社会的内在构造特点成就了乡村社会独具特色的治理模式。随着乡村社会的不断发展,内部构造亦在不断发生变化,原有的乡村治理体系逐渐陷入了应对社会矛盾纠纷的困境。当前，中国乡村社会纠纷解决正面临着传统的治理方式逐渐失效而新的乡村治理体系尚未建立的窘状。

(一) 中国乡村传统自治能力的衰弱

中国乡村传统自治方式能够有效运行需要满足运行环境、自治主体、自治规则和自治权威等各方面的条件。传统乡村自治方式是运行在“熟人社会”之中的,这是传统乡村自治方式出现并得以持续存在的社会基础。自治主体运用传统的儒家思想、礼治文化、伦理道德、民俗传统和乡规民约等对乡村进行治理,依仗自身已有的权威及时、有效地化解社会矛盾纠纷,并在化解社会矛盾纠纷的过程中进一步巩固自身的权威。在农村自治组织建立之后,乡村自治的模式一直在延续。然而,随着市场经济的全面渗透和城市化、现代化的不断深入,中国乡村结构不断发生改变,中国乡村关系从“熟人化”慢慢走向“半熟人化”,传统乡村自治的社会环境已然改变,此时有必要创新治理模式,确保乡村自治与时俱进。然而,很长一段时间内,不但新的治理模式尚未建立,而且旧有的自治能力在不断弱化。随着人口流动的加剧,大量的乡村精英出走,乡村精英的自我成长机制已经失效,一贯延续的乡村精英的权威也不复存在。不仅如此,随着社会的不断发展,旧有的礼治文化、伦理道德、民俗传统和乡规民约由于没有及时改良,已经不能适应现代乡村治理的需要。总之,由于乡村传统自治方式能够有效运行的社会环境、自治主体、自治规则和自治权威等各方面的条件发生了变化,不注入具有现代生命力的乡村自治体系已经落后于社会发展的需要,乡村自治能力已经严重衰弱。

(二) 现代法治的无力

如前所述,随着市场经济的深入发展,乡村的组织结构、社会关系模式和思想意识正在发生着历史性的嬗变,单纯的传统乡村自治方式已经不能满足现代乡村社会矛盾纠纷化解的需要。由于此时中国构建法治社会的步伐越来越大,法治自然成为社会转型期乡村治理的首选方式,国家不断加大“送法下乡”的力度,试图利用完善的法治体系实现对现代乡村的治理。然而,忽略对传统自治方式的改良,单纯依靠法治方式解决现代乡村社会矛盾纠纷的尝试的效果并不理想。法治并不是万能的,转型期乡村社会依然保有的传统因素成为现代法治无力的根本原因。尽管现代乡村正从“熟人社会”走向“半熟人社会”,社会矛盾纠纷的“财产权”性质越来越浓厚,人情变得淡薄,人们对利益的追求越来越强烈,但是,悠久的历史积淀决定了乡村社会的“乡土性”并没有消失殆尽,由血缘和地缘紧紧连接在一起的乡村共同体并未完全解体,礼治文化、伦理道德、民俗传统和乡规民约等对乡村村民的影响力并没有完全消失,这片土壤依然具有排斥法治的天然因素。加之,现代法律体系是基于整个社会尤其是现代城市社会的调整需要建立的,其调整范围不能涵盖乡村社会关系的方方面面,且有时法律规定与中国乡村的某些伦理道德和文化因素相斥。一旦发生社会冲突纠纷,习惯于民间调解的人们会综合各种因素进行最优选择,最终会在权利保护、人情关系维护、长远利益和经济成本之间选择最合适的纠纷解决方式。总之,法治方式在乡村治理中存在先天不足,单凭法治化解乡村社会矛盾纠纷显得十分无力。

(三) 中国传统德治式微

自古以来,道德规范即为中国乡村治理不可或缺的重要因素。道德为乡村“良治”的实现提供软实力,同时又是衡量乡村治理效果的重要指标。在传统乡村治理中,儒家思想、礼治文化、伦理等无不含有丰富的道德指向,民俗传统、乡规民约也无不是乡村道德的集中体现。费孝通先生所言的“礼治”社会,更多的指的是道德规范调整之下所形成的乡村社会治理秩序,即,在中国传统乡土社会中,人与人之间的关系由世世代代积淀下来的“礼”来调整,而维持“礼”的力量是“传统”,是经过教化养成的一种主动服赝于传统的习惯［1］(P55)。在礼治社会中,人们依据乡规民约或习惯法从事各种活动,并逐渐形成了乡村礼治秩序。然而,当前乡村社会已经发生了广泛而深刻的社会变迁,尤其随着市场经济的逐渐渗透和现代化进程的不断深入,当前乡村社会中人与人之间的关系发生了明显的变化,传统道德治理赖以生存的土壤已经变得贫瘠。乡村人口向城市转移导致原有道德文化的传承出现了断层,在市场经济发展和现代化建设刺激之下乡村空间充斥着对物质利益的盲目崇拜和不遗余力的追求,村民对乡村文化、传统道德的认同度下降,传统道德文化的凝聚力和向心力式微,中国乡村的传统道德体系正在解体,而新的道德体系尚未建立。传统农耕社会的道德规范治理乡村社会的能力逐渐衰弱,不仅导致了社会矛盾纠纷生成和解决的严峻形势,也直接显现了现代乡村治理的问题。

中国现代乡村社会

治理体系创新

只有解决好乡村治理问题,中国的发展才有了基础和保障。面对现代乡村治理中出现的自治能力衰弱、现代法治无力和传统德治能力式微的困境,国家开始重视社会治理尤其是乡村治理问题。进入新时期,党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会、十八届五中全会和党的十九大、十九届四中全会、十九届五中全会不断将社会治理推到新的历史高度。

（一）中国现代乡村社会治理体系的创新历程

党的十九大在深刻总结中华人民共和国成立以来乡村治理与自治实践经验的基础上,强调要 “加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［5］。此后,2018 年的中央一号文件提出“加强农村基层基础工作,构建乡村治理新体系”，2018 年的政府工作报告中也把“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系” 作为大力实施乡村振兴战略的要求。2019 年的中央一号文件提出“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制”，2019 年4月15日出台的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展机制和政策体系的意见》提出“建立健全乡村治理机制,建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［6］。自此,中国现代乡村治理体系目标得以确定。之后,现代乡村治理体系的创新和治理能力的提升成为关键。党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设,全会提出,坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定，维护国家安全。必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》,提出了“十四五”时期经济社会发展的主要目标,其中包括“国家治理效能得到新提升”,基本实现国家治理体系和治理能力现代化。其中,现代乡村治理体系的创新和治理能力的提升是基础。总之,经过党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会、十八届五中全会和党的十九大、十九届四中全会、十九届五中全会的不断推进,自治、法治、德治相结合的现代乡村治理创新模式正在形成,治理能力正在不断提升。

（二）中国现代乡村社会治理体系的构造

自治一直是中国乡村治理的基础,尽管在中国乡村社会发展的不同历史阶段,自治方式有所不同,甚至自治这种治理方式曾经有过被撕裂和抛弃的时期,但自治作为中国乡村治理基础方式的主线并没有改变。乡村社会的善治需要依赖于乡村社会自身的秩序生产能力,这种内生的秩序生产能力构成了乡村治理的社会底盘［7］。依靠村民自治,并不断深化自治的程度,既是村民当家作主的政治制度保障,也是盘活农村、振兴农村的根本。然而,需要指出的是,现代乡村社会的现代元素越来越多,虽然没有城市社会体现得明显,但现代乡村社会已然不同于传统乡村社会是不争的事实。因此,在以自治为基础的前提下,需要以法治为本。同时,尽管现代乡村的各个角落充斥着现代要素,乡村空间中人与人之间的关系不再如从前紧密,人们的观念也随着市场经济的渗透发生了重大的变化,现代元素与传统元素在中国现代乡村正在发生着激烈的碰撞,但中国乡村的传统结构并没有发生根本性改变。相比较城市而言,乡村社会关系的一大部分依然建立在血缘和地缘的基础之上,社会矛盾纠纷的绝大部分依然是传统纠纷,祖祖辈辈流传下来的礼治文化、伦理道德、民俗传统和乡规民约等对乡土人员的影响力并没有完全消失,这片土壤依然需要乡村德治。可见,“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,实际上是在全面认识转型时期中国乡村社会的变化以及生成的社会矛盾纠纷的特征和客观评估当前乡村社会的自治能力、德治能力和法治效果的基础上做出的:一方面,认识到尽管中国的市场经济已经得到了充分的发展,现代化进程不断深入,但是市场经济和现代化发展的成果更多地体现在城市,中国乡村的市场经济发展尚不充分,现代化水平尚不深入,中国乡村原有的“差序格局”有所改变,但相比较城市而言,并没有发生根本性的改变,中国乡村依赖血缘和地缘建构的社会关系依然存续,整体而言,现代乡村治理的优势和特色依然在于乡村自治和德治。另一方面,认识到现代乡村中的市场经济因素越来越多,原有的自治结构已经无法全面满足乡村社会治理的需要,符合市场经济和现代化发展要求的法治方式理所应当是现代乡村治理体系的重要组成部分。总之,当前中国乡村社会,是传统因素与现代因素紧密融合的有机体,只保持原有的自治方式无法满足社会发展的需要,而单纯利用法治方式则无法全面实现乡村治理。实现现代乡村之治,必然需要在全面认识现代乡村的传统因素与现代因素的基础上建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

但需要指出的是,自治、法治、德治这三个方面并非分头进行,而应该相互结合,交织成一张自治、法治、德治相结合的乡村治理网络。三者之间的关系是自治为基,法治为本,德治为先,并最终实现“最优融合发展”。在现代乡村社会治理过程中,既要尊重传统,又要认清现实;既要坚守原有有效的治理方式,又要适时不断进行治理方式创新。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是一个系统工程,从自治方面来看,需要重新从自治主体、规则和权威角度优化自治结构,提高自治能力;从法治角度,需要构建符合市场经济和现代化发展需求的现代乡村法治体系;从德治角度来看,需要不断加强社会主义核心价值的宣传,强化伦理道德教育,提高乡村人员的社会责任意识，等等。

人民调解制度与现代乡村治理

体系的契合点

如果在自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中寻找一个核心点,被誉为“东方经验”的人民调解制度是最佳选择。人民调解制度因为自身的历史沉淀和特质,直接契合了现代乡村治理体系的自治、法治、德治的三维要求,成为构建现代乡村治理体系的关键点。毕竟,“人民调解从诞生之日起,就不仅仅限于一种单纯的纠纷解决制度,而是一种重要的基层治理机制”［8］。

(一)人民调解的自治元素

现代乡村实行自治,是对原有乡村自治的进一步发展,是缓解国家治理压力、缓冲法律调整农村关系的阻力的重要方式,对农村社会的和谐发展具有重大意义。而人民调解制度的内在结构恰恰契合了现代乡村治理的自治要求。

人民调解制度本身就是一项重要的乡村自治机制,人民调解的内在结构——定位为群众自治组织的调解机构、来自乡土精英的调解人员和涵盖礼治文化、伦理道德、民俗传统和乡规民约的调解依据,体现出的本质特征是“自治”,人民调解的内在结构决定了其直接契合了现代乡村治理体系的 “自治”要求。根据《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)第7条的规定,人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织,人民调解制度自出现之时就是群众自我管理、自我教育和自我约束的重要方式。作为调解主体的人民调解员,本身就是乡村的干部、知识分子和德高望重的乡贤等。尽管人民调解制度并不直接源于中国历史上的民间调解,但是具有明显的民间调解的历史传承性,一直以来的乡绅治理模式影响了人民调解制度的运行方式,只不过人民调解员是由人民群众中的精英人士替代了之前封建社会的乡绅。人民调解员具有乡土性,来源于乡村,熟悉乡村环境,了解人与人之间的关系,生活在乡村矛盾纠纷产生的第一线,对社会矛盾纠纷产生的原因、纠纷的关键点和各方解决纠纷的目标期待十分熟悉,可以及时、有效地就地解决乡村群众之间的矛盾纠纷。尽管人民调解员并非法律专家,但是其本土性成为使其可以有效解决社会矛盾纠纷的天然优势。不仅如此,人民调解制度之所以可以成为乡村自治体系的核心,源于人民调解员解决社会矛盾纠纷的依据有别于“整齐划一”、不区分城市与乡村社会环境的法律法规,而是多在不违背国家法律法规的基础上，运用当地百姓普遍接受的礼治文化、伦理道德、民俗传统和乡规民约来进行调解,弥补了法律只注重调整人与人之间的法律权利、义务关系而无力触及社会矛盾纠纷的根源的缺陷，以彻底解决矛盾纠纷，避免矛盾纠纷恶化甚至转变的问题,确保了社会矛盾纠纷主体之间的关系和谐,营造了更为长远的乡村和谐环境。

(二)人民调解的法治元素

构建现代乡村治理体系,自治是主线,而法治是基础保障,所有的自治皆需建立在法治基础之上。由于人民调解制度本身具有重要的法治元素,法律是人民调解规范矛盾化解方式、使其自治功能始终不偏离国家治理主线的重要保障,人民调解制度的法治元素契合了现代乡村治理体系的法治要求。

尽管人民调解制度是重要的乡村自治机制,但是其不同于民间调解,在人民调解制度产生之初,就是国家进行社会治理的重要工具,是国家进入乡村社会的重要载体。国家通过建立紧密的人民调解组织网络,将国家的法律、政策和价值观念渗透到乡村社会的各个角落,实现国家对乡村的有效治理。随着社会的不断发展,人民调解制度的社会矛盾纠纷化解功能体现得越来越明显,但国家对人民调解制度的调整和引导从来没有放松。究其根源,在于国家在乡村社会矛盾纠纷解决领域让位社会的同时,又对人民调解时刻保持宏观的监控,避免人民调解制度偏离法治轨道。从《人民调解法》的规定不难看出,国家法律对人民调解的各个环节进行了原则性的规定。而人民调解制度之所以保有不朽的生命力,就在于其在包含自治这一基本元素的基础上又具有法治因素。法治因素的存在,确保了人民调解一直在国家的法律主线上进行乡村自治,确保现代的自治符合乡村市场经济和现代化发展的需要。尤其是从调解依据来看,时刻保持所依据的礼治文化、伦理道德、民俗传统和乡规民约与现代乡村社会发展同步,符合法治的基本精神,确保人民调解做出的矛盾纠纷解决结果满足当事人的需求、契合社会发展的需要和不违背法律的规定,同时给自身的发展注入了永久的生命力。

(三)人民调解的道德元素

道德是乡村自治的基本依据,道德是乡村法治的重要基石。然而,在当前乡村社会中,道德体系在市场经济和现代化发展道路上遭受重创,在中国乡村的传统道德体系正在解体、新的道德体系尚未建立的情况下,德治成为当前乡村社会治理的短板。现代乡村治理必然需要将德治提升到新的高度,作为自治和法治的重要文化基础。人民调解的整个运行过程,包括调解员的选择、所依据的调解规则、人们对调解结果的接受和认可以及履行等,都蕴含着明显的道德元素,人民调解内在的道德元素契合了现代乡村治理体系的道德要求。

当前,法治在乡村社会既没有完全替代自治，也没有替代德治成为绝对的治理方式,其原因在于：一方面，转型期农村特有的社会关系结构决定了法律与人们之间的生活还有一定的距离,法律在乡村社会并非可以时时作为解决纠纷、治理社会的最恰当的方式;另一方面，人们在乡村社会交往中已经形成的传统道德规则因历史的积淀而稳定地成为最契合人们日常生活习惯和价值追求的社会规范。处于中间地带的人民调解可以灵活运用社会冲突纠纷双方都熟悉的传统道德、习俗和文化来进行说服教育,从运行机制上来看,人民调解实际上构建了一个法律与乡规民约、道德习俗之间的中间地带,人民调解制度成为在法治社会背景下运用乡规民约、道德习俗解决纠纷的重要机制。况且,人民调解制度得以存续的基础在于乡村对道德的坚守。乡村之所以尚留有人民调解制度的发展空间,在于乡村中熟人之间的关系依然占据更大比例,熟人之间对法律所赋予的权利的追求往往让位于受道德影响和制约的各种人情关系的维护需要。正是因为在解决纠纷时乡村人员对包括各种礼仪、民俗传统、道德习惯的信奉和主动接受其约束,才有了“通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷”的人民调解制度的生存空间。

道德是人民调解制度化解社会矛盾纠纷的重要依据。与诉讼对比而言，人民调解制度化解社会矛盾纠纷的优势之一在于可以将不违背法律明确规定的礼仪、民俗传统、道德习惯和乡规民约直接作为解决纠纷的依据,保证了纠纷解决依据和解决结果更符合乡村社会实际和纠纷解决需要,弥补了法律不区分城市和乡村的社会环境而做出的整齐划一的规定与乡村社会的难以契合之处。而作为调解依据的礼仪、民俗传统、道德习惯和乡规民约本身就包含乡村所奉行的主流道德元素,因此人民调解依据这些乡村道德规则进行调解,本身就是在贯彻乡村主流道德观念。不但如此,人民调解解决纠纷的过程同时也是说服教育、宣传社会主流道德观的过程。人民调解是一种通过说服教育的方式规劝引导纠纷当事人互谅互让、平等协商依照法律、政策和社会公德自愿达成协议从而消除争执的群众性自治的纠纷解决方式［9］。人民调解员在解决纠纷的过程中,通过说服教育,让双方当事人接受包含着主流道德因素的调解规则,本身就是进行道德教育的过程。人民调解与诉讼不同,追求的并不是权利的完全实现,不以实现权利为优先考量因素,而是通过对当事人进行道德说教,让当事人不是从法律角度而是从内心的道德角度认识自己的问题,自觉,自省,自责,对方当事人同样从道德角度接受过错一方承担的责任,从而定纷止争,恢复和谐关系。同时,将贯彻主流道德因素的调解结果进行宣传,以实际案件的结果再次进行道德宣传,对后人进行警示。

高度契合目标下的

人民调解制度重构

尽管人民调解制度因自身解决社会矛盾纠纷的特质与我国当前的乡村治理体系高度契合,但需要认识到,目前人民调解制度建设同样遭遇了社会转型期的瓶颈,人民调解制度在解决社会矛盾纠纷时的天然优势开始变得不再明显。乡村精英的“出走”、乡贤的“陨落”,导致人民调解员队伍青黄不接；因人民调解员的内生性、乡土性和道德性而生就的人民调解制度所具有的自治和德治特质开始淡化;调解依据在“情”与“法”之间摇摆不定,人民调解制度的德治色彩淡化、法治特质被异化;由于内在权威的衰弱,导致人民调解的调解结果缺乏权威;经费支持力度不足,直接制约了调解制度的发展。现阶段,欲保持人民调解制度与乡村治理体系的高度契合,发挥人民调解制度在乡村治理中的重要功能,需要在分析人民调解制度的功能发挥困境的基础上进行制度重构。

(一)唤回“出走”的乡村精英、乡贤

农村的人民调解制度所具有的自治和德治特质首要源于人民调解员的内生性、乡土性和道德性。从人民调解制度在乡村的发展历程不难看出,乡村的人民调解员实际上一直由不同时代的乡村精英和德高望重的乡贤担任,尽管乡村精英和乡贤是两个相互联系但并不相同的概念,但在人民调解制度中,两者区别不大,都是生于乡村、长于乡村、熟悉乡村社会人与人的交往规则、在乡村社会有威望、有权威和受人敬重的精英和贤达人士。由乡村精英、乡贤作为人民调解的调解主体,既保持了人民调解的自治性,同时,调解主体本身的道德特质以及其灵活运行礼俗、乡规民约、地方习惯等调解纠纷所产生的良好的社会自治效果和道德效果,进一步确保了人民调解的自治和德治特质。

然而,由于城乡二元体制下的经济发展不平衡越来越明显,城乡差异越来越大,城市生活发生了翻天覆地的变化,而乡村生活方式并没有发生根本性改变,城市对乡村精英群体的吸引力越来越大,由乡村进入城市的精英群体在“功成名就”之后,留在了城市,而没有延续中国传统社会中进入城市后的乡村子弟一直秉持的“反哺桑梓”“泽被乡里”的思想,打破了中国历史上一直以来的精英人士在“城—乡”两域间自由流动的模式,形成了乡村向城市单向输送精英人士的模式,乡村精英不断出走,乡贤失去了生成机制继而走向“陨落”,人民调解队伍直接受到影响,因人民调解员的内生性、乡土性和道德性而生就的人民调解制度所具有的自治和德治特质开始淡化。召唤“出走”的乡村精英、培养乡贤成为当前人民调解制度重构的第一要务。

当前,搭“乡贤回归”工程的“顺风车”,召唤出走的乡村精英、乡贤,加快乡村人民调解队伍建设势在必行。2015 年1 月,中共中央、国务院印发的中央“一号文件”中指出,深入推进新农村建设,离不开加强农村思想道德建设,这就需要“创新乡贤文化,弘扬善行义举,以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设,传承乡村文明”［10］（P103）。此后的中央“一号文件”多次提到要培育“乡贤文化”、发挥“新乡贤”作用［11］。由此,多地政府开始致力于“乡贤回归”工程建设,积极探索具有中国传统特色的乡村振兴之路。应该认识到,“乡贤回归”工程建设同时是乡村人民调解队伍建设的最佳时机,因此,有必要从乡村内部和外部两个方面培育、召回乡村精英和乡贤。一方面,坚持在乡村范围内进一步培养有口碑、有威望的“在乡”的贤士;另一方面,着重从道德和法治层面选择有品行、有素养、热心故土公益事业、懂传统、会调解的“离乡”的贤士加入人民调解队伍,构建一支了解乡村行为规范和处事方式、擅长“德”“法”结合解决乡村社会矛盾纠纷的人民调解队伍。

(二)促使“村规民约”的现代嬗变

人民调解制度化解社会矛盾纠纷的优势之一,是在不违背法律明确规定的前提下依据礼仪、民俗传统、道德习惯和乡规民约解决乡村社会纠纷,确保纠纷解决依据和解决结果更符合乡村社会实际和需要。但是,随着法治社会建设的不断深入,人民调解制度的法治色彩越来越明显,从调解依据方面来看,其自治和道德色彩越来越淡。人民调解员在解决社会矛盾纠纷时,调解手段越来越简单,调解依据越来越倾向于直接沿用现有的法律规定,人民调解逐渐等同于诉讼中的调解,人民调解制度原有的解决纠纷的天然优势已经不再明显。在自治视角之下,欲发挥人民调解化解社会矛盾纠纷的作用,就应该从调解依据上着手,在遵从法治基本要求的前提下,重视其自治要素和道德要素。

从民间法着手,当前最直接的方式是结合现代乡村社会的特点和自治的需要,实现村规民约的现代嬗变。村规民约是乡村共同体成员在遵守国家法律的前提下共同同意和制定的行为规范,本身就是自治的结果。不但如此,村民规约是全体成员基于共同生活的社会环境实际制定的行为准则,调整内容包括了婚丧嫁娶、人情往来、邻里关系、乡风民俗等关系到村民切身利益但法律难以完全有效覆盖的方方面面,符合乡村社会的有序运行需要。加之,村规民约在国家法律和政策之下,主要融合了当地的风俗习惯、道德规范等等,且乡规民约的运行是以道德谴责、舆论压力为核心的惩罚措施［12］。因此,通过促使村规民约的现代嬗变,可以为人民调解制度注入持续的自治和德治能量。促使村规民约的现代嬗变,既要做到确保村规民约的乡土特色,又要确保村规民约与现代社会同步;既要做到村规民约的内容进一步契合乡村生活关系的各个方面,又要确保村规民约不违背法律的禁止性规定。

(三)树立人民调解协议的内在权威

人民调解协议最终能否达成以及是否得以履行,直接决定了人民调解制度化解社会矛盾纠纷的能力。由于人民调解制度的民间性和自治性,因此，人民调解协议的效力在很长一段时间没有通过立法的方式被明确。“有损国家法律的尊严、不利于我国调解体系的系统化和科学化、有悖于人民调解的本质特点和基本原则、影响人民调解的声誉”成为了当时反对人民调解具有法律效力的集群性理由［13］。进入20世纪90年代之后,人民调解制度开始从繁荣走向衰弱,学术界公认,到了2002年我国的人民调解制度进入最深的低谷期。学术界和实务界开始从人民调解协议的效力方面寻找制度衰落和萎缩的原因,认为“人民调解协议没有法律效力是制约人民调解工作发展的主要原因”［14］。为了推动人民调解制度的发展,立法开始不断强化对人民调解协议效力的规定。然而,人民调解制度从20世纪90年代起随着社会的不断发展而走向衰落的原因是多方面的,人民调解协议不具有法律效力不是唯一原因甚至不是主要原因,因此，有关人民调解协议效力的立法并没有显著推动人民调解制度的发展,人民调解制度化解社会矛盾纠纷的能力并没有显著提高。究其根源,在于人民调解制度赖以生存的社会环境发生了变化,而人民调解制度并没有及时做出调整,仅侧重法律性而任由人民调解内在的自治性、道德性弱化,最终导致人民调解协议的内在权威式微。

在现阶段树立人民调解协议的内在权威,需要从人民调解制度的自治性和道德性入手,从根本上树立人民调解协议的内在权威。承接之上的制度完善措施,从人民调解员、调解方式和调解依据入手,强化人民调解制度的自治性和道德性。通过召回“出走”的乡村精英、乡贤,由有品行、有口碑、有威望且热心乡村公益事业的乡村精英、乡贤组成强大的人民调解员队伍,逐渐树立人民调解员的权威;通过促使村规民约的现代嬗变,确保现代村规民约在不违背法律禁止性规定的情况下,在内容上进一步契合所需调整的乡村生活关系的方方面面,并在程序上经过全体成员同意,增强其作为之后调解依据的权威性;加强人民调解员的调解技能培训,确保人民调解员在调解矛盾纠纷时能贴近乡村社会矛盾纠纷化解需要,在调解纠纷过程中注重从根本上解决纠纷,做到使当事人“心服口服”,从心底接受调解结果,服从调解结果，最终,确保由人民调解制度化解社会矛盾纠纷所做出的调解结果的权威。

(四)政府购买人民调解服务

人民调解委员会作为调解民间纠纷的群众性组织,其组织定性决定了人民调解制度运行经费难以得到有效保障。尽管从国家法律和制度构建层面、从各省区市人民调解制度构建工作安排方面，皆将为人民调解提供有效的经费保障作为一项重要规定和工作要求,然而经费不足、人民调解员的调解工作难补偿依然困扰着人民调解制度的发展。如果说基层人民调解委员会的办公条件借助于村民委员会组织建设以及省、市、县司法行政机关的经费支持在一定程度上得到了解决,那么人民调解员的调解工作缺乏相应补偿则成为制约人民调解制度运行的根本问题。

社会基层治理是人民政府尤其是基层人民政府的一项重要任务,欲有效发挥人民调解化解基层社会矛盾纠纷的作用,在原有的资金支持的基础上,政府需要有“购买人民调解服务”的思路,逐渐探索“政府购买”的有效方式,通过政府购买的方式加强对人民调解的资金支持,有力促进人民调解员队伍建设,发挥人民调解化解基层社会矛盾纠纷的重要作用。

参考文献

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［13］杨少春.人民调解协议不应具有法律效力［J］.法学,1987，（6）：50.

［14］胡泽君.人民调解工作的改革与发展［J］.国家行政学院学报，2003，（6）：24-26.

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      注：本文发表于《西北大学学报》（哲学社会科学版）2021年2期第133-142页。欢迎转载，转载请注明：文章转载自“西北大学学报哲学社会科学版”微信公众号。敬谢！