王雨磊 | 技术何以失准？ ——国家精准扶贫与基层施政伦理
转载自“华南理工大学国家治理研究中心”
作者：王雨磊，华南理工大学国家治理研究中心主任，本文原载于《政治学研究》2017年第5期。
【内容摘要】关于国家与农民无法精准互动的问题，既有的技术偏差、组织失灵、政治权变和关系运作理论都未能充分解释这一问题，本文通过施政伦理概念来透视国家基层治理问题，并解释精准扶贫何以失准。技术失准的根本原因是国家扶贫的“帮穷”话语与基层的“帮能”“帮亲”“帮弱”“帮需”等社群伦理产生了分歧与张力，而社群伦理则为基层施政者的“不瞄准”提供了伦理上的正当性。只有在国家总体话语与基层伦理话语中寻找一个有效的“中介原则”，国家基层治理才能处理好施政行为的社会伦理问题，并且能够从施政过程中汲取社会伦理资源，从而再生产国家的合法性资源。
【关键词】国家治理，精准扶贫，施政伦理，技术治理
一、国家基层治理的精准互动问题
深具集权传统的国家如何与散落在基层的农户精准互动，是中国历朝历代政权都面临的重要议题。在传统国家治理中，向农户征税是国家存续的基础，也是考验国家治理能力的关键。瞿同祖在《清代地方政府》中详细讲述了州县官作为地方行政机构在征税过程中面临的多重困难：首先，州县政府并没有办法实质上深人农户，有些穷人、强人等不能或不会按时缴税，地方政府只能通过里长、“催头”等代为收缴；其次，为了弥补贮存、运输等过程中的损耗，征税的同时需要征收附加费，但是朝廷往往难以划清必要的附加费和滥收的附加费之间的界限；最后，衙役等胥吏们往往在征税过程中多收、乱收，甚至监守自盗。[1]如何提升国家“精准汲取”的能力，是20世纪中国政权建设的核心议题之一。1949年后的共产党政权最终通过高度集权的政治经济体制全面支配乡村和城市社会，解决了这个问题。
随着分税制改革的推进和农业税的取消，国家与农民的关系发生了倒转，国家不再对农村和农民继续汲取，反而日益加大对农民的转移支付力度，“精准汲取”问题随之转变为“精准给予”问题。尤其是随着改革进程中社会贫富分化日益悬殊，中央意识到必须通过更大力度的政策手段对农村进行综合治理。从1986年开始，国家设立贫困县，成立各级扶贫开发办公室。30多年来，随着中央转移支付能力的增强，国家扶贫开发逐步拓宽治理维度，通过整村推进等方式，将脱贫这一专向治理日益扩展为综合社会治理。随着扶贫开发的深化、细化，精准扶贫逐渐成为扶贫开发的重要治理原则。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）指出：“要坚持精准扶贫，提高扶贫成效。扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。”国家与农民如何实现精准互动的问题，也因此成为扶贫开发以及其他类似基层治理的思考起点。
精准扶贫首先通过一套收人测量技术，将那些低于贫困线的贫困者识别出来，把这些贫困户纳人贫困名单[2]，然后将扶贫资源输送给这些测定出来的贫困者，最终让这些贫困户脱贫致富。然而，研究显示，精准扶贫在基层落实的过程中时常有“瞄不准”的现象，也就是说，精准扶贫所划定的贫困户名单，往往将那些贫困线以上的农户也划进来，而且即使有贫困户名单在，扶贫项目在推动落实的过程中，往往也会将项目落实到非贫困户的身上[3]，其他实证研究也证实县级瞄准和村级瞄准都存在很大的错误率，对贫困人口也存在很大的漏出效应[4]。为什么国家精准扶贫政策到了基层会出现“瞄不准”的现象？
对于这个问题，目前学术界主要有四种解释。第一种解释是技术偏差理论。技术偏差理论假定存在一个理想的政策目标人群，“瞄不准”的原因便在于政策目标人群与实际瞄定对象之间的偏差，解决的方案便是尽可能地改善相关的政策测量技术，提升瞄准精度[5]。然而，技术偏差理论的解释过于笼统，同时将政策的目标人群过分理想化了，现实社会中可能并不存在一个具象的、边界明显的目标人群，而且它没有充分考虑技术执行者的因素。
第二种解释是组织失灵理论。这一解释聚焦于行政过程，瞿同祖关于清代地方政府的解释就属于组织失灵理论[6]。由于行政组织自身的组织特质和行事逻辑，上下级之间存在着巨大的信息不对称、行动激励逻辑不一致等现象[7]，因此科层组织往往难以真正有效地完成当初设定的目标，而且科层组织与其政策目标的行动逻辑有可能相互冲突，从而导致组织失灵。组织失灵理论在技术偏差理论的基础上，进一步揭示了阻碍政策瞄准的组织过程，但是只考虑技术因素和组织因素仍然不够，还必须将人——不仅作为组织人同时也是社会人——纳人解释框架中。
第三种解释是政治权变理论。这一理论强调政策执行者的主观能动性，由于政策执行面临复杂多样的基层自主性诉求，为了实现自身的行动目标、化解基层矛盾，政策执行者往往有意选择性执行[8]，或者变通执行上级政策[9]。周雪光则使用“共谋”来概括基层政府的类似行为，他认为，“共谋”行为拥有广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑，是基层政府所处制度环境的产物。中国的行政治理体制存在三重组织悖论:政策一统性与执行灵活性之间的悖论、激励强度与目标替代的悖论、科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。组织决策与执行过程越是分离，组织决策就会越集中，而组织决策的一统性加剧了执行过程的变活变通：当决策权力以及资源向政府上层机关集中时，经过漫长的行政链条，基层政府就愈发需要灵活执行，从而为“共谋”行为提供了组织基础和制度环境。[10]政治权变理论较为充分地揭示了组织架构与行动者逻辑之间的矛盾，并且从理顺组织目标与行动者激励之间的关系人手来克服政策执行者寻租等问题。但这一理论也有其不足之处，它并没有在权变事实的基础之上，进一步揭示行动者如何权变、往哪里权变以及这种权变的深层社会机理。
第四种解释是关系运作理论。这一理论与政治权变理论互为补充，强调在正式制度之外，另有一套非正式制度和非正式关系，这一理论最早可以追溯至韦伯对中国的特殊主义关系的界定。[11]海外汉学研究继承了这一视角，并将之聚焦到地方政治的研究中。[12]魏昂德则进一步将之定义为庇护主义关系运作，即通过发展非正式的私人关系，管理者与被管理者都可以获得原先没有的好处，而非正式关系的运作也稳定了正式制度。[13]非正式关系理论揭示了正式组织之外的关系运作对政策执行的影响，但是它也有其自身的局限：它将很多政策行动还原为权力与利益运作下的非正式行动，却忽视了社会关系中那些不能还原的精神层次的现象和元素[14]，这种还原同时将关系视为个人之间的、不受规范约束的社会互动，进而也就遮蔽了社会行动的正当性来源。[15]
概括而言，技术偏差理论和组织失灵理论认为，精准扶贫瞄不准是因为“难以瞄准”，而政治权变理论理论和关系运作理论则认为，精准扶贫瞄不准是因为“不愿瞄准”。为什么他们不愿意瞄准？如何才算瞄得准？政策走样中的个人行动必然有着深刻的政治学与社会学机理，因此，我们就需要发展第五种理论，用以揭示那些为行动者提供正当性基础的社会来源，以及这些来源又如何为政策执行提供相应的政治合法性，这就是本文的研究视角。
本研究基于我从2014年11月至2015年6月在南省丘县珠村的实地蹲点调研。按照研究惯例，本文所涉及的人名、地名皆为化名。从2009年至2015年，南省总共实施了两轮扶贫开发工程，三年一个周期。本研究所收集的实证资料主要是基于2013至2015年第二轮扶贫开发。本文所采用的方法是深度访谈与参与式观察。调研期间，我实地观察了省社会局作为帮扶单位，在珠村所进行的扶贫项目实施以及2014年的年终考核。通过访谈与文献资料，我研究了 2013年至2015年省社会局在珠村的所有帮扶措施，以及在整个扶贫过程中县扶贫办、村委会、帮扶单位、村民之间基于扶贫项目的互动过程。
二、施政行为的社会正当性
“瞄不准”问题实际上是从国家和外部观察者的视角所提出的反问题，但是从国家基层治理者的视角看来，这个问题可以转换为：基层治理者具体是如何帮扶的？他们又为何如此行事？从根本上说，精准识别和项目精准入户是一种施政行为。施政行为不仅是一个行政问题，同时它还要处理治理的社会嵌入性问题:项目不仅到村，而且要人户，并形成特定的社会脱贫效果。此外，精准扶贫是一个国家向农村、农民反哺的治理工程，向其输送资源的政策意图极为显著和强烈，基层治理者的主要任务是如何代国家施予民众资源。故而，治理者除了执行行政体系及其指令，还需要时时刻刻思考如何处理其治理对象的想法、态度、行为以及对治理的反馈，也就是施政的社会伦理问题，即基层治理者如何让施政行为能够适应社会和民众的约束与问责，并且具有社会正当性。
伦理问题是近代思想家们借以理解现代社会的重要理论工具。在涂尔干看来，“伦理的原则就是善、责任或效用，然后从这个原则得出构成实践伦理学或应用伦理学的几个公理”，“经济生活必须受到规定，必须提出它的道德标准，只有这样，扰乱经济生活的冲突才能得到遏制，个体才不至于生活在道德真空之中”[16]。而且他认为伦理具有集体性的强制力，即“当平常人的心中有这样的目的时，他会认为这些目的应该实现。换句话说，伦理目的的概念并不是良知的原始事实；相反，它们只是绝对判断的派生物。在伦理生活中，首要和具体的东西是规范，其余一切都是由此规定而生”。与涂尔干强调伦理的规范有所不同，韦伯对伦理的研究则“意在洞察那些经由宗教信仰与宗教生活的实践而产生出来的心理动力，此种心理动力为生活样式指定了方向，并让个人固守这样的方向。”就新教伦理而言，“这种讲求方法的理性的生活样式，在既定的条件下，为近代资本主义的精神铺平了道路。”[17]
不论是涂尔干强调的伦理的制裁力，还是韦伯强调的伦理为个人提供行动的驱动力，从一般意义上讲，伦理即是一种为人们的社会行动提供正当性或合法性的认识论和世界观，它为人们提供社会行动的是非观，以及“应该怎么做”的行事规则。当然，这套行事规则在不同的文明形态中大不相同，我们既要注意伦理的共性，也要注意伦理在特定文明中的差异性。
在中国社会和文化中，伦理同时具有本土特质。在传统的中国社会中，“伦”是指基本的社会群体和群体之间的关系，如荀子多以“伦”表示人群的类别，而孟子多以“伦”表示人群之间的关系。伦者，社会关系也，理者，行事道理也，伦理在中国传统中首先意味着一套基于一定社会关系形成的行事道理。这套行事规则强调“爱有差等，施由亲始”，并且是“一种人与人之间相互负有义务的社会关系”[18]，以“亲亲”与“尊尊”作为最核心的原则，“亲亲”也就是爱，“尊尊”也就是敬，爱为敬之本，敬为爱之成。同时，人们的社会行事规则是随着人伦关系的变化而变化的，比如，父亲训斥儿子，是“父严”的题中之意，而儿子训斥父亲则是“不孝”，甚至“忤逆”。原则因人而论，是儒家伦理的独特所在，这也是其被称为“特殊主义”的原因。以“尊尊”和“亲亲”为中心，整个人伦格局推衍成一套“社会”秩序，形成一个“关系平面”，费孝通将之称为差序格局：以“己”为中心，像石子一般投人水中，和别人所联系成的社会关系，不像团体中的分子一般大家立在一个平面上的，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。[19]
这个基于人伦秩序的关系平面为人们的社会行动提供了正当性：人们将其所在的关系平面视为行动的参考依据、生活的行事指南，各人根据自己在整个秩序中的位置来调整自己的行为，并根据自己与他人在整个秩序中的关系、距离等来调整彼此的交往方式。这个关系平面所共享的伦理价值不仅为其中的行动者提供伦理判断，也提供如何具体行事的规则，这些伦理价值是其信奉者获取荣誉的源泉，也是他们接受褒贬的基准，人们在公共生活中特别在意其所在的伦理关系如何看待自己，要对这套伦理秩序负责。
按照社会主义的国家性质，社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。[20]改革开放以来，在“鼓励先富、先富带动后富”的政策话语激励下，我国社会经济发生了跨越式发展，但也带来了日益扩大的贫富分化，因此，那些低于一定收入水平的居民，便成为国家治理视野中的“后富者”，因此也就成为精准扶贫的政策对象。也就是说，“帮穷”成为精准扶贫的主要政策原则。因此，按照国家的政策预期，首先通过收人测量等技术手段寻找出这些扶贫对象，然后使用精准的定点项目使之脱贫。
以本文的研究为例，南省精准扶贫的思路是先确定贫困县，再确定贫困村，然后确定贫困户。首先，按2011年全县农村农民人均纯收入低于7029元（即2011年全省农村农民人均纯收人9372元的75% )的标准，综合考虑人均地方财政收入、人均地区生产总值、农村贫困人口规模和贫困区域等因素，南省确定了21个县为新一轮扶贫开发重点县。其次，结合各地实际，认定2011年末全村农民人均纯收人低于5623元（即2011年全省农村农民人均纯收人9372元的60% ）、行政村集体经济收入低于3万元（不含3万元）的2571个村为重点帮扶村；认定重点帮扶村内2011年末家庭人均纯收入低于3093元（即全省农村农民人均纯收入9372元的33%）、有劳动能力的20.9万户为贫困户。在本文的案例中，珠村一共确立了 140户贫困户，2013至2015年，珠村的精准扶贫中的精准入户项目主要以这140户贫困户为政策对象，2015年总考核的对象也是这140户贫困户是否成功脱贫。
然而，民众的生活并非事先规划好的，而是遭遇性的，有其具体的生活成因、过程和社会后果。这些生活遭遇复杂多样，既有横向上千丝万缕的社会连结，也有纵向上源远流长的历史脉络。因此，在实际政策施行的过程中，基层治理者必须认真考虑自下而上的伦理要求与诉求，根据具体的贫困事件，判断到底应该如何治理。
三、基层治理者的贫困帮扶选择
在基层的精准扶贫过程中，主要有三类施政者：基层扶贫办（主要是县扶贫办）干部、对口帮扶的单位及其驻村干部、村干部。各级扶贫办主要遵循技术治理的逻辑，注重扶贫过程和结果的考核指标与结果，而帮扶单位及其驻村干部是由国家总体权力动员而来，也就最在乎脱贫的考核目标，只有村干部基本是不受考核的直接制约，他们既不需要直面国家的总体扶贫任务，也不要为地方政府的考核目标背负压力。但是，这并不是说，村干部毫无压力，事实上，恰恰相反，他们的施政压力最大。与扶贫办干部和驻村干部这两类“局外人”不同，村干部一方面享有地方社会的信息、关系与权威，精准扶贫的施政行动严重依赖村干部；另一方面，村干部属于乡村社会，是村民选举出来为村民代言和服务的，其行事逻辑和权力生态深刻地嵌入在基层社会秩序中[21]，因此，他们也就需要在施政过程中非常认真地处理基层社会的伦理诉求。
（一）“帮穷”还是“帮亲”
治理政策资源总是有限的。在普遍缺乏外部资源供给的农村中，国家下放的资源首先会在农村形成激烈的竞争。基层政策执行者实际上面临着一个抉择：到底要不要“帮穷”。很显然，从村民的普遍态度来看，“帮穷”并不会被普遍认可，进而也就不太符合基层的社群伦理。归根到底，在乡村社会中，贫富差距并不构成一个有效的社会区隔，“亲疏有别”才构成有效的社会区隔。因为亲疏有别，所以，“施由亲始”。
表1 珠村贫困户的分布与构成
村小组 | 人口数 | 村户数 | 贫困户数 | 贫困户占总名额比例 | 贫困户占全村户数比例 | 在行政村的干部 |
大岭村 | 683 | 148 | 58 | 41.43% | 39.19% | 村支书、村副支书 |
大平村 | 333 | 73 | 23 | 16.43% | 31.51% | 村委员、村委员 |
大鱼村 | 394 | 83 | 23 | 16.43% | 27.71% | 妇女主任 |
小平村 | 220 | 50 | 24 | 17.14% | 48.00% | |
小塘村 | 146 | 32 | 7 | 5.00% | 21.88% | |
小雪村 | 130 | 29 | 5 | 3.57% | 17.24% | |
合计 | 1906 | 415 | 140 | 100.00% | 33.73% |
资料来源：实地调查统计。
从表1不难看出，第一，有行政村干部的自然村，尤其是村支书所在的自然村，获得贫困户名额更多；第二，那些人口更多的自然村拥有更高比例的贫困户名额，当然这也与第一层意思有关，人口更多的自然村，选出村干部乃至村支书的几率更高。这进一步说明，村干部在精准扶贫的过程中总不免存在“各亲其亲”的倾向。三年考核之后，驻村干部离开贫困村，回到原单位，贫困村和自己的关系就此成为历史，而村干部生于斯，长于斯，多半也老于斯，他们在权衡决策时必须认真处理这些社会关系及其共享的伦理价值，并承担由此带来的各种后果。
村民普遍认为，村干部有义务为本家族、本自然村谋求更多的“国家福利”。村干部首先必须遵从这种伦理价值及其附属的分配话语，不仅因为他们自己如此认可，而且也是因为这些价值的遵奉者同时就是自己的选民，拒绝“帮亲”也就意味着拒绝自己的选民以及由此附属的政治权威。当一个农民向村干部寻求政策支持时，在外人看来，这是一对村民和村干部的关系，但是在当事人看来，他们首先是一对亲缘关系，他们一定会根据彼此的关系，来确立彼此的互动原则。而这种伦理关系村干部是无法直接拒绝的，即使拒绝，他也需要更为委婉和间接的理由，以避免陷人“不近人情”的道德洼地中。对于那些不符合扶贫标准的贫困户，村干部实在无法完全做到秉公办理，只能（或者假装只能）将核查和剔除问题交给驻村干部和上级领导等局外人——与他们村庄的人不存在任何伦理关系的人，让农民觉得不是村干部在筛选，而是工作队进行筛查和剔除的，从而避免自己遭到来自伦理制高点上的指责。“帮亲”在伦理上的正当性，为精准扶贫的失准埋下了第一支伏笔。
（二）“帮穷”还是“帮能”
从宏观的政治经济结构和背景来看，市场化导致的二次不平等是造成贫困的总体性原因，国家扶贫政策也正是为了纠正由此带来的不平等。然而，具体的精准脱贫过程，却依然有赖于市场化的政策手段，比如产业扶贫，因此，精准扶贫是“用发展的手段解决发展的问题”。但是，当精准扶贫项目最终落实到一个个具体的人户项目时，也同时意味着项目实施者必须具备相应的市场能力，而这不是所有被帮扶者都一定具备的。
精准扶贫的初衷是精准帮扶那些在市场化过程中的弱势群体。然而，市场化中的弱势者却有两种类型：一种由于缺乏市场机会而陷人弱势者；另外一种则是因为缺乏市场能力而处于弱势者。通过扶贫开发将资源总体上向乡村社会倾斜，的确会带来农村市场机会的巨大改善，但是，单从农村本身来看，尤其是当精准扶贫面对一个村庄共同体时，在外部和本地的市场机会均等的情况下，精准扶贫所瞄准识别的贫困者主要是那些更缺乏市场能力的农户。这是因为，市场能力更强的农户要么是通过在本地生产经营已经脱贫，要么是已经外出打工就业而脱贫。与市场能力相伴随的是，其中一些农户同时也缺乏发展意愿。因此，项目人户的精准化反而给基层治理者造成了一个难题：那些缺乏市场能力和发展意愿的农户往往在短时间内是没有办法帮扶到位的，但是脱贫考核又规定必须按时完成脱贫指标。
珠村首期扶贫项目是养鸡。珠村共有140户贫困户，除去9户缺乏劳动能力的农户，其余131户贫困户都派发了50只鸡苗和一袋鸡饲料。项目实施后，很多贫困户的确通过养鸡项目受惠，但是也存在一些问题。驻村干部发现，一些贫困户的确不具备养鸡所必需的生产技能和生产资料，有的贫困户把鸡养死了，还赔上了饲料钱，有些贫困户觉得养鸡太麻烦，甚至干脆就把鸡苗送给了村干部或者其他亲戚。因此，一些村民便对实施精准脱贫项目的合理性和必要性产生了质疑，有村民表示：“你发鸡给穷人，他本来就没有什么钱吃饭，他自己都没得吃，又怎么有钱给养鸡呢？养鸡需要投人的嘛，有的鸡越养越小，有的鸡没人照料，最后真正养好的鸡还是富人家的，这些贫困户不懂如何养鸡，没有经验不说，也没有成本去投人。”
不仅农户这样想，有些村干部和驻村干部也是这样想。有些村干部颇有微词：“国家给他们发了钱，转个背就打麻将了。”驻村干部经常会遇到那些不在贫困户名单上的农户，他们发展的能力和意愿都很强，主动提出是否可以一起做点生产项目，但是由于他们不在贫困户名单上，驻村干部只能婉拒。这就是精准扶贫面临的一个二律背反：政策瞄准的对象是那些缺乏市场能力和劳动意愿的农户，而那些有足够能力和意愿承接扶贫项目的农户却不在扶贫政策范围之内。
对此，驻村干部和村干部在施行项目人户时，必须认真考虑由此引发的伦理问题。一方面，在资源结构（包括市场机会、社会氛围、生产条件等）已经固定的情况下，村庄社会已经进行了比较明晰的社会自然分化，那些市场能力强、发展意愿强的农户已经脱贫致富，进人村庄的上层，而除了那些残、病等人力无法改变的情况之外，那些市场能力差、发展意愿不足的农户也就自然进人村庄的下层。另一方面，与之相对应的，人们更加赞赏有劳动能力的人、有劳动意愿的人，贬低劳动能力低的人、缺乏劳动意愿的人。在农民看来，将扶贫资源分配给谁，就是在肯定谁，国家扶贫政策去帮助这些“笨拙”和“懒惰”的农户，意味着国家在肯定这些农户的做法，那么，也就进而肯定了“笨拙”和“懒惰”这两种生活原则。尽管国家精准扶贫政策主观上是为了帮助“后富者”，但是这不免解构了国家“帮穷”的社会正当性，让国家扶贫政策陷人“反伦理”的社会境地。于是，在这两者之间，基层的政策执行者往往产生摇摆，有些政策执行者坚持“帮穷”，有些政策执行者则变通地“帮能”，将那些不够资格的农户纳为贫困户，因为这样的农户不仅可以更加符合基层的伦理价值，而且也会更加容易达成脱贫目标。这就为精准扶贫的失准埋下了第二支伏笔。
（三）“帮穷”还是“帮弱”
国家的精准扶贫政策根据经济收人水平确立了帮扶的贫困户名单，并且坚持以此为基础开展精准脱贫项目，这实际上相当于在富裕者和贫困者之间设置了一种新的区隔。然而，贫穷与否只是一种经济状况，而单纯经济上的状况并不能直接与道德状况以及人们对此的道德态度画上等号，毕竟社会伦理的谱序是按照道德状况而不是按照经济状况来排列。在基层伦理秩序中，致贫原因对于贫困者的道德地位起到了非常关键的作用。简单来说，那些由内因导致的贫困，比如懒惰和愚笨，通常很难获得基层社群的同情与帮助；相反，那些由外因比如伤、病、灾、残导致的贫困，则更容易获得基层社群的同情与帮助。那些不以个人意志为转移的客观原因，让贫困者成为道德意义上的弱者，而道德意义上的弱者更具有帮扶的正当性。也就是说，“帮弱”比“帮穷”更加具有伦理上的正当性和优先性。
珠村有6个自然村，其中一个自然村小平村的村长（在行政村的村委会中没有职务）表示：“让我做（扶贫）的话，我肯定先照顾那些残的、弱的，那些做不了事的。贫困户要看那个家里的劳动力有多少，有多少吃闲饭的，生活负担有多少，要给那些家里负担比较大的。比如说，有的家里四个小孩，小孩都出去打工了，两夫妻还能做一些，那不可能给他们的嘛。如果有一户人家，只有一个人做事，有一个老人，还有一个残人，那做事的这个人又不是很玲珑，做事不是很方便，不管怎么样，你要给他的嘛，要扶贫就要扶这些人。”
从阳村长的表述中，我们不难看出，自然村作为一个生产和生活共同体，是一个有机整合的道德共同体，村长作为整个自然村的代表（由村民民主选举），对于整个自然村具有道义上的责任。在村长看来，村庄中的那些生活负担较为沉重的、偏瘫、残疾的等村民由于外在的原因，生活负担非常重，因此，这种弱势状况最值得政府予以干预，而且这种对弱势群体的干预要优先于发展问题，也就是说，要先“帮弱”，再“帮穷”。然而，在国家精准扶贫、精准脱贫的系统工程中，尤其是脱贫压力巨大的情况下，以扶贫办干部为代表的治理者希望优先解决贫困户的发展问题，再解决兜底的社会保障问题，即先“帮穷”，再“帮弱”。这两者之间的张力与摇摆，为精准扶贫的失准埋下了第三支伏笔。
（四）“帮穷”还是“帮需”
事实上，贫困户只是一个政策上的抽象人群，而不是真实存在的社会层级。因此，如果不是政策主动瞄准，很少有自称是贫困户的人来向村干部提出帮助自己脱贫，也没有一项叫做“帮穷”这样的村庄政治生活和公共议程，即“帮穷”不太具有施政的正当性。但是“帮需”却可以形成一个极具正当性的基层公共政策话语。这是因为“穷人”不会主动提出来“帮穷”，而有需要的村民却经常提出来“帮需”。农民的生活不是刻意安排的，而是由一系列充满随机性的社会遭遇组成。当他们的生活面临着一些困难、障碍和不平时，也就是说有了需求时，农民便会想起国家、政府和村委会，希望对此予以解决。
尽管南省对全省2000多个贫困村每村给予100万财政资金，同时要求帮扶单位进一步配合至少150万帮扶资金，然而，对于一个村庄而言，这些投人仍然远远不能满足其发展需求，比如村民建房子、孩子读大学、村庄的饮水安全问题、道路修缮问题、公共停车场修建问题等。农民有时并不十分认可国家所谓的“专项治理”，县扶贫办和驻村干部都经常遇到各种“非专项”的治理诉求。例如，在珠村隔壁镇的一个贫困村北村，通往县城的公路修建资金有缺口，村民就联名提议将用于人户项目的资金改用作修路。在农民看来，他们自下而上的需求更重要，况且，“你们下乡不就是来帮我们的吗”？尤其是当“公共的需求”成为一个公共话语和集体诉求时，这种“帮需”的压力就紧接着形成了迫切需要解决的政治诉求，这给基层政策执行者提出了难题。
到底是“帮穷”还是“帮需”？这是村干部必须经常面临的权衡。如果把视野放宽，把精准扶贫放在全局、全时段的村干部与农民关系中来看的话，“帮需”比“帮穷”更具有社会正当性。村干部是所有村民的村干部，是全村的“当家人”，代表着全村的利益和诉求，而不仅仅代表贫困户这一群体的利益和诉求。理论上，每一个村民都享有向村干部提出政治诉求、获取国家福利的权利。为村民办实事也是村干部政治资本再生产的重要基础，因而成为村干部需要思考和应对的头等大事，它涉及今后的选举问题，涉及自己将来还能不能连任的问题。退一步说，即使农民提出的诉求不合理，村干部也必须“应诉”，合力予以解释，或者尽量予以满足，否则便可能被质疑为失职。
为此，有些村干部便将“帮穷”的政策挪用于“帮需”。比如，国家财政有一个贫困户住房改建的补助政策，每户补贴15000元，这笔钱实际上有些鸡肋：建房实际所需的资金远不止这么多，真正的贫困户即使只拿了这笔钱，还要补齐大头，况且他还不一定有住房改造的计划，而建房补贴有时效性，过期作废。于是，珠村村干部就将那些最近两年有意改建住房的农户纳人贫困户。这是一个典型的“政策置换”的例子，珠村村干部的这种政策置换获得村民的肯定与支持。尽管在国家看来，这是变通与违规，但是在村民看来，村干部这是在“为大家谋福利”。因此，这便为精准扶贫的失准埋下了第四支伏笔。
四、国家基层治理的施政话语张力
国家设计、基层执行，是当前国家基层治理的普遍模式。随着国家治理现代化的推进，顶层设计与基层执行的精准契合，越来越成为国家能力建设的重要目标。为此，以系统的过程监管与结果考核为导向的技术治理日益发展，并成为确保基层有效执行顶层制度设计的有效工具。比如，在精准扶贫中，主要体现为越来越频密的建档立卡、电子政务系统和汇总数据等。不可否认，技术治理的有效发展，可以从很大程度上改进治理精准度，但是，精准扶贫之所以失准的根源不在技术上。从技术治理的视角看，“谁穷就帮谁”是一个非常公平和有效的扶贫原则。按照国家精准扶贫的制度设计，通过“家庭收人”和“贫富水平”等技术指标，国家可以实现对农民进行准确的“技术凝视”和“精准归类”。然而，基层的施政过程不仅仅包含技术治理，更为重要的是，精准扶贫必须从行政领域进人社会空间，将国家扶贫资源转达给民众，如此一来，国家治理者尤其是基层政策执行者，就不得不考虑基层施政行为的社会正当性，并认真对待施政行为所置身其中的社群伦理。
不论是政策执行者，还是政策对象，他们都嵌入在特定的社会结构、社会网络和关系之中，这种嵌入性并不是说，只有等到双方发生实际的、面对面的互动时，社会结构与网络的伦理规范才会对他们发生作用。伦理规范的嵌人性影响是内化于心的，它已经沉淀成为社群共享的价值观和思维方式，并且成为一种相对独立的精神世界，而这又是国家基层治理秩序得以产生和存续的基本前提。因此，国家基层治理必须设法理解基层社群的“精神世界”，并且探究施政行为如何才能取得伦理的正当性。否则，在缺乏足够伦理性支撑的情况下，只是一味强化其技术治理的精度和密度，最后很有可能激化国家施政行为与基层社群伦理的矛盾，并导致基层治理生产政治合法性的总体任务也难以顺利完成。
在国家的精准扶贫话语中，根据社会主义国家性质和“先富带动后富”的改革发展话语，“帮穷”享有高度合法性。但是，当国家试图通过精准扶贫，直接与农民发生经济与社会互动时，“帮穷”在社群伦理中是缺乏正当性的，基层社群伦理有其自身认可的帮扶原则。首先，人们更加认可儒家传统中的“施由亲始”，因此“帮亲”比“帮穷”便更具有伦理上的正当性。在差序格局中，公共资源的社会分配者，一定需要考虑自己与政策对象的关系与距离，然后据此确立是否以及如何进行资源分配。有些村干部在分配扶贫名额时，有意无意地总会践行“各亲其亲”的社会伦理。其次，纯粹“帮穷”会面临伦理上的质疑。由内在原因导致的贫困，比如市场能力低、发展意愿差，往往不能获得社群伦理的认可，贫穷甚至会被社群视为对其不上进的惩罚。社群更为赞赏那些有发展能力和劳动意愿的人们，国家如果“不分是非”，直接去帮助那些缺乏劳动能力和劳动意愿的农户，“养懒人”，“帮笨人”，也就直接否定社群的伦理价值。相比之下，村干部更为愿意帮助那些有市场能力和发展意愿的农户。再次，从基层的社群伦理看，鳏寡孤独和残病等由外力导致的弱势群体，比起纯粹由于内因而导致的经济贫困者，要更加具有帮扶的迫切性，甚至在有些最基层社区的治理者看来，帮助弱者要优先于帮助贫困者。最后，从村干部的政治资本的社会再生产的角度看，“帮穷”并无太大帮助，甚至会起到反作用，因为村干部被视为全村的当家人，而不仅仅是贫困户的代言者；相反，村干部利用政策帮助村民日常生活中遇到的难题，比如将那些盖房的农户纳人贫困户，以便获得政策补贴，“帮需”更能够生产村干部的政治资本。
因此，正是基层的社群伦理，造就了村干部作为基层施政者的行动逻辑，基层社群的 “帮亲”“帮能”“帮弱”“帮需”话语为村干部的“不瞄准行为”提供了伦理上的正当性。而从国家的自上而下的视角看，这与“帮穷”的政策初衷产生了分歧，在国家基层治理中形成了施政张力，也就导致了学者们所谓的变通、共谋等问题，即精准扶贫的失准问题。
国家基层施政行为的社会正当性是现代国家建设的重要议题。杜赞奇提出，进人20世纪之后，中国国家政权逐渐放弃并破坏文化网络中的一些组成部分，民国政权没能有效地利用并发展旧的信仰及权威，现代化政权并未成功地找到一种使乡村领袖和国家政权合法化的传统文化网络的可行替代物。其失败的主要原因在于，现代化国家政权财政需求过快，这与传统农业经济的发展不相适应，利用传统的营利性经纪体制来征收税赋，导致了“国家政权内卷化”。[22]20世纪下半叶的国家建设通过高度集中的政治经济体制，解决了偷税漏税等传统帝国治理的问题，但是却仍然没有解决国家基层施政的社会正当性问题。尤其是在改革开放以来，国家政权日渐依靠绩效建构合法性，在基层则使用技术治理来实现治理目标，并利用维稳机制来维持地方社会秩序。21世纪的中国国家建设必须重新思考如何在基层社会中展开施政触角，具体来说，当国家在乡村社会中施行社会政策时，必须能够与基层社会的伦理相兼容，甚至是从伦理中汲取政治资源，并将之转化为国家的合法性基础。
五、结论与讨论
为什么精准扶贫无法精确瞄准？本文试图通过施政伦理的概念对此作出回答，并且通过施政伦理来有效透视国家基层治理的相关问题。施政伦理是指基层治理者在代表国家施予民众资源、执行社会政策时，会较为重视自身所嵌人的社会结构、网络与伦理，并且时刻检思施政行为的社会正当性。尤其是以村干部为代表的基层治理者，其职位的产生和政治资本的社会再生产都严重依赖基层社会，因此，他们往往会将基层社会的伦理诉求置于国家精准治理的要求之上。
技术偏差的背后是组织失灵问题，组织失灵背后是政治权变问题，政治权变背后是关系运作问题，而关系运作的背后是社会伦理问题，只有探究到伦理层面，“瞄不准问题”才能被最终回答（如图1）。社群伦理为人们提供一套社会行动的思维方式和行事原则，为社会生活和行动角色进行分类，据此确立人们的是非观，规定社会行为的行动标准和价值源泉，从而构成了人们精神世界的基础性框架。精准扶贫的“帮穷”原则，无法获得足够的社会正当性，因而也就无法获得农民和村干部的伦理认同。村干部与村民在思维方式和行事原则上是高度同构的，基于他们的经济生活和村庄传统，社群的帮扶逻辑更倾向于“帮能不帮穷”“帮亲不帮穷”“帮弱不帮穷”“帮需不帮穷”，这为某些村干部的“不瞄准行为”提供了坚实的伦理和政治基础。
图1 技术失准的五层理论
那么，如何才能精确瞄准？本研究的结论并非试图走向另外一个极端：赞成并鼓励国家政策完全按照农民的意愿进行资源分配，这未免牺牲了国家通过福利再分配纠正社会不平等的政策初衷。国家的总体性政策基于行政规划，而基层社会伦理则基于生活遭遇，社会政策应该居于中间，在国家总体话语与基层伦理话语中寻找一个有效的“中介原则”，以便沟通国家与农民，既能落实国家政策，又能赢得民众认可，从而生产国家的政治合法性。具体到精准扶贫而言，首先必须为“帮穷”提供社群上的伦理支持，找到“帮穷”的社会蕴含，向包括非贫困户在内的一般民众阐释清楚“帮穷”的社会意义，让“帮穷”从一个政治和行政概念，落实为“社会概念”和“伦理概念”，而这不能单靠技术治理。技术治理说到底，只是“治”，而没有“理”，因为它只鼓励事本主义的政策动员和项目落实，而并不鼓励说理和沟通，更加没有为施政与社会的对话和相互理解预留一定的位置。说得通俗些，就是要与施政对象“讲道理”，让他们心服口服。不仅扶贫开发如此，中国当下其他治理领域的施政行为也面临类似的问题：国家基层治理如何处理好施政行为的伦理问题，并且如何从施政过程中汲取社会伦理资源，从而再生产国家的合法性资源。这是今后学术界和实务界都需要认真研究的重要议题。
*本文为国家社会科学基金青年项目“扶贫开发中的数目字管理研究”（15CSH015）、中央高校基本科研业务费资助项目“农村扶贫开发的精准机制研究”（2017XZD10）的研究成果。
[1]瞿同祖：《清代地方政府》，第202～232页，法律出版社，2011年版。
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[3]王雨磊：《精准扶贫何以“瞄不准”？——扶贫政策落地的三重对焦》，《国家行政学院学报》，2017年第1期
[4]汪三贵，AlbertPark，Shu3hamChaudhuri，Gaurav Dall，《中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准》，《管理世界》，2017年第1期。
[5] R. Walker, Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons, Maindenhead: Open University
[6]瞿同祖：《清代地方政府》，第202～232页。
[7]汪三贵，AlbertPark，Shu3ham Chaudhuri，Gaurav Dall，《中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准》，《管理世界》，第2007年第1期。
[8] Kevin J. O’Brien and Lianjiang Li, “Selective Policy Implementationin Rural China”, Comparative Politics, Vol.31, No.2,1999.
[9]孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，《清华社会学评论特辑》，2000年。
[10]周雪光：《基层政府间的“共谋现象”一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。
[11]Max Weber, The Religion of China, New York : FreePress，1968.
[12]Ezra Feivel Vogel, “From Friendship to Comradeship:The Change in Personal Relations in Communist China”，The China Quarterly, Vol. 21, 1965.
[13]Andrew Walder，CommunistNew-traditionalism: Work and Authority in Chinese Industry, Berkeley： University of California Press，1986.
[14]费孝通：《扩展社会学的传统界限》，《北京大学学报》（哲学社会科学版），2003年第4期。
[15]周飞舟:《论社会学研究的历史维度——以政府行为研究为例》，《江海学刊》，2016年第1期。
[16]涂尔干·埃米尔：《职业伦理与公民道德》，第186、12、219页，上海人民出版社，2006年版。
[17]马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，第74、75、215页，广西师范大学出版社，2010年版。
[18]梁漱溟：《中国文化要义》，第77-79页，上海人民出版社，2011年版。梁漱溟在《中国文化要义》的原文是：“举整个社会各种关系而一概家庭化之，务使其情益亲，其义益重。由是乃使居此社会中者，每一个人对于其四面八方的伦理关系，各负有其相当义务；同时，其四面八方与他有伦理关系之人，亦各对他负有义务。全社会之人，不期而辗转互相连锁起来，无形中成为一种组织。”
[19]费孝通：《乡土中国生育制度》，第24-30页，北京大学出版社，2012年版。
[20]《邓小平文选》，第3卷，第373页，人民出版社，1993年版。
[21]王雨磊：《村干部与实践权力——精准扶贫中的国家基层治理秩序》，《公共行政评论》，2017年第3期。
[22]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，第23、209页，凤凰出版传社，2003年版。
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