安徽芜湖网约车大松绑
▲2018年5月，芜湖市新版《网约车细则》出台后，大街小巷公司举行了庆祝活动。受访者供图
出租车、网约车，谁都不是省油的灯
2018年11月，在常住人口近370万、市区面积172平方公里的芜湖，6家出租车公司的7000名驾驶员分早晚班在大街小巷跑着3700辆出租车。
同样靠载客维持生计的还有1700多辆网约车。2015年网约车落地后，芜湖前后注册了5.5万辆网约车。三年大浪淘沙，现在的1700名网约车司机均为全职。
除了节假日，芜湖打车不算困难。线上的网约车几乎随叫随到，大街小巷间也不时可以见到“空车”状态的出租车。与之前的剑拔弩张相比，一切显得井然有序。
▲2018年5月，广州市的执法人员在广州东站对网约车资质进行核查。图/视觉中国
徐晓明还记得2017年11月6日的一幕。当时，200多辆出租车开到芜湖市信访局上访。“除了信访局，还有50辆出租车在去省会合肥上访的路上。”徐晓明说。
彼时，徐晓明才在芜湖市交通运输局局长的位置上干了3个月。他亲自带队把去合肥的出租车追了回来，大家坐在信访局的会议室里，吃着盒饭聊着天。“（出租车）行业是大家生存的根本。这么闹把行业搞乱了，大家以后的生计也麻烦。”徐晓明一边劝，一边告诉司机们，“芜湖市委市政府已经做了批示，我们交通部门会拿出一个系统的方案，帮助大家解决问题。”
黑牌网约车也是出租车司机们围堵的目标。自2017年7月芜湖市政府发布《网约车细则》后，因对网约车平台、车辆、驾驶员的标准设置过高，芜湖全市绝大多数网约车彻底沦为黑车。
芜湖大街小巷汽车租赁服务有限公司（以下简称“大街小巷公司”），是网约车平台“滴滴”在芜湖最大的合作公司，管理着大量滴滴车辆和司机。据大街小巷公司董事长张福生回忆，2017年11月后，公司几乎每天都会接到网约车司机被出租车司机围堵的消息，最严重时一天就有三四起。“有时候人越聚越多，出租车、网约车司机都去了，能有一两百人。”张福生说。
这些网约车司机也让徐晓明头疼。他们不仅要躲避出租车司机的围追堵截，还会和交管部门“打游击”。
为了查处这些黑牌网约车，芜湖市交通部门常在火车站、大学城、汽车站等地点设卡。网约车司机们则建起了微信交流群，对道路情况、设卡查车情况等实时通报，只要一个人发现了查车点，大家都会自动避开。
网约车司机李师傅还发现有几个号码常用滴滴叫车，但机主实际是交管部门的工作人员，叫到车就查，“有证的就走，没证的就扣。”大家联合起来，把这样的手机号统计整理后广而告之，以后再遇到这些号码叫车就没人接了。
全国学首都，各地学省会
在芜湖，张福生是最早进入芜湖网约车领域的人之一。他从2014年底开始介入网约车生意，2015年3月成立了和滴滴出行合作的大街小巷公司。
张福生回忆，在2016年交通运输部等七部委公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》前，不仅芜湖，全国都没有针对网约车的规范性文件。
2015年初业务初创期，芜湖想跑网约车的人很多，张福生都不知道他们“怎么找上门的”。不同于现在有一套监管政策和注册审核流程，那时候成为网约车司机的流程简单很多。张福生介绍，那时候“他们开着自己的私家车过来，扫描一个滴滴公司专门授权给我们的二维码注册后，就成了我们管理下的滴滴司机”。
那时候大街小巷公司一天增加三四十名司机，车型也是五花八门，奇瑞、长城、大众、标志、丰田，什么都有。
▲大街小巷公司旗下的网约车及司机。受访者供图
从那时起，出租车与网约车就在暗暗较劲，互相抢生意。出租车认为网约车没有特许经营权、不交管理费就上路，是和自己“抢饭碗”。“有的网约车不守行规，不只在手机上接单，还在马路上公然揽客。”50多岁的出租车司机刘师傅说。
正是在这样的情况下，2017年7月芜湖市交通运输局牵头制定了旧版《网约车细则》。当时，安徽省十几个地级市中已有蚌埠、黄山等制定了相关规范，芜湖不想出得太早，想先看看合肥、看看外地怎么搞。
芜湖市交通运输局的一名工作人员说，在某些具体问题上，如果全省哪个地方都没提，那我们也不要提；如果有地方提了，我们就可以参考。“下面其实都这样。”
制定旧版《网约车细则》时，网约车还是新业态，大家的了解不多，想法也很简单。芜湖市交通局综合运输科科长高亚说，他们想着标准定高了，网约车不满足标准进不来，市场就都是出租车的了，“这样一来，出租车不就不闹了？”
拟定具体条文时，芜湖参照了杭州、合肥等其他城市的相关规范，模仿性很强。用徐晓明的话说，这叫“全国学首都，各地学省会”。
比如，2016年北京的网约车规范中要求“燃油车辆轴距不低于2650毫米”，2017年4月武汉公布的网约车细则在轴距标准上对标北京。更为重要的是，安徽省会合肥2016年12月公布的网约车细则同样采用了燃油车轴距2650毫米标准。芜湖不加修改地借鉴了这一标准，写进了旧版《网约车细则》。“其实不光是芜湖，几百个中小城市都沿用了这个标准。”徐晓明说。
但这一标准并不符合芜湖的实际。据高亚介绍，芜湖的出租车、私家车许多都是本地生产的奇瑞品牌，尤其出租车，车轴距多为2468毫米。“大城市规定2650毫米或许是出于经济水平、舒适度等考虑，但对于芜湖这样的中小型城市来说，让司机都去置换这种标准的车辆，成本太高了。”徐晓明说。
在平台方面，旧版细则还要求滴滴等网约车平台在芜湖“取得营业执照”。“要求平台在芜湖取得营业执照，就相当于让它具备独立法人资格，就像滴滴设立了一个子公司。”徐晓明说，“淘宝就一个总部在杭州，你能想象淘宝跟传统企业一样全国各地都开分公司吗？”
2017年7月，旧版《网约车细则》颁布，绝大多数网约车真的被挡在了规则之外。张福生说，当时大部分司机开着不合规的网约车继续跑，“每个月差不多只有几个人愿意买合规车。”
据芜湖市交通运输局统计，截至2017年年底，芜湖全市注册的约5.5万辆网约车中，只有46辆办理了网约车营运证、180人新考取了网约车驾驶员从业资格证。
被规则挡在门外
看着满街黑牌网约车，芜湖市交通运输局、芜湖市公安局从2017年11月24日起，联合开展了为期1个月的专项整治活动，查处了非法网约车59辆，罚款59万元。
但铁面执法很快结束，交管部门也有自己的难处。一方面，法不责众。芜湖交管部门区区几十人的执法队伍，面对如此庞大的违法对象，根本查不过来。另一方面，网约车司机也要生存，执法部门不忍心真的断了一批人的活路。
“查处一辆黑车按规定要罚1万-3万元。外省也有过对网约车罚款扣车后，司机服毒、跳楼的恶性事件。我们不希望类似的事情发生在芜湖。”高亚说，如果执法太严，出租车司机当然欢迎，但网约车司机群体的稳定性怕是难以保证。
对于交管部门的弹性执法，网约车司机们也是心知肚明。李师傅说，有时运管人员查到了黑牌网约车，只是“扣下车教育教育就走，没有罚款。”
“真有被罚款的，一次一万，也是我们公司代缴，然后滴滴出行埋单。”张福生告诉新京报记者，对于那些愿意进入合规化流程但被手续耽搁了的网约车，运管人员以批评教育为主，要求司机们签署2-3个月内确保合规的保证书。
▲芜湖市一名司机取得了“网络预约出租汽车驾驶员证”。受访者供图
不仅是芜湖，黑牌网约车的问题在全国都存在。2018年7月28日，工信部直属的中国信息通信研究院发布的《中国网约车政策实施情况研究报告》指出，截至2018年7月，网约车政策发布两周年，全国共有210个城市出台了细则，覆盖62%的地级行政区，网约车车辆合规率仅为0.54%，司机合规率仅为1.1%。
中国人民大学国家发展与战略研究院在梳理全国200多个城市的网约车政策后发布的《中国城市网约车政策：地方保护还是利益博弈?》一文中指出，各地政府自行制定的车辆限制“一些要求是合理的，但是多数都是不必要的过分要求”。
例如，超过六成的城市对车辆的行驶时间、价格、轴距等作出规定，超过一半的城市要求（本地）车牌。超过四成的城市规定了排气量。
中央政府对网约车的车辆要求主要涉及座位数量和安全性能，政策上鼓励车辆规定的本地化，即“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”
这份报告指出，地方政府在中央政策外自主添加的这些规定使其存在“量身定做”的嫌疑，会极大影响网约车的市场供应。中央政策鼓励“高品质服务、差异化经营”，但是在对其进行解读和细化时，各地政府却有生搬硬套的嫌疑，许多规定偏离了政策初衷。
对新鲜事物“适应性治理”
和闹着上访的出租车司机一起吃盒饭时，徐晓明觉得对网约车的规范不改不行了。芜湖市交通运输局内部讨论后，得出一个共识：对网约车，堵是堵不住的，不如去“疏”。
修订旧版《网约车细则》的事，迅速提上日程。但毕竟只施行了4个月就要动手术，政策的延续性怎么办？但情况已是“火烧眉毛”，徐晓明说，就算“打脸”也得改。
此前，国内没有哪个地方曾为网约车制度性松绑，芜湖要不要冒这个头？芜湖市道路运输管理处副处长梅俊提到一种观点，代表了不少人的看法，“当时很多地方对网约车管理进行了调整，不过幅度比较小。有些同事建议参照其他地方的做法改，这样不容易出岔子。”
高亚记得，2017年接近年底的那段时间，芜湖市交通运输局用了半个月的时间开了50多场会，邀请了2000余位出租车驾驶员参与讨论。不仅出租车司机，参与细则修订的十几家单位对很多问题也是意见不一，各抒己见。
经过多番研讨，徐晓明认定政策不调整，网约车合规化不可能落地。芜湖市交通运输局很快赴杭州、南京等地“取经”，确定了为网约车全面松绑的初步意见。
事后分析，徐晓明认为大家当时的想法与清华大学管理学院院长薛澜的“适应性治理”相似：在新经济发展过程中，先给行业发展提供较大的空间，根据发展情况再逐步调整相关政策，从而使得公众的利益最大化。
从2017年11月起，细则的修订工作历时7个月，经历了调查研究、征求意见、专家论证、部门协调、风险评估、合法性审查、集体讨论和结果公开等政府重大行政决策必经程序，2018年5月底正式颁布生效。
相较于上一个版本，修订后的《芜湖网约车管理细则》进行了16处修订，针对网约车平台、车辆、司机的限制全面放松。
比如，原来车辆“需在市区注册登记”的要求改成了“具有本市号牌”即可，车龄限制由3年以内放宽至5年。最关键的是，删除了“燃油车辆轴距不低于2650毫米、排量不低于1.6L或1.4T”的网约车车型标准，仅规定网约车“车辆轴距、排量高于或等于市区主流巡游出租汽车”。
司机准入条件也放宽了。旧版细则中“具有本市户籍或取得市区居住证”的规定，改成了“具有本市户籍或取得本市居住证”。平台方面，网约车企业只需“在本市设立相应的服务机构”，无需再“取得营业执照”。
▲新版《网约车细则》出台后，大街小巷公司按照相关标准采购了一批新车。
细则出台后，黑车横行的状况得以改观。据芜湖市官方通报的数据，芜湖市2018年5月前合规化网约车仅40多辆；到了8月，已有300多辆合规网约车在路上行驶；到了10月20日，已有800多辆网约车实现了合规化，包括部分出租车司机在内的共8200余名驾驶员取得网约车从业资格。
出租车经营权无偿使用
尽管黑牌网约车变成了合规网约车，但对芜湖的7000多名出租车司机来说，处境并没好转。在徐晓明看来，在松绑网约车的同时，还应该尽可能为出租车司机减少成本、增加利益。
2017年7月17日，芜湖市政府发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见(暂行)》(下称《实施意见》)，称“自办法实施之日起，芜湖出租车经营权全部实行无偿使用，期限为8年”，还要求“企业与驾驶员通过平等协商，合理界定承包费或定额任务标准，不得向驾驶员转嫁经营风险、收取高额抵押金。”
在中国，要想运营出租车必须取得交管部门的“出租车经营权”行政许可。一般来说，交管部门会将经营权有偿授予出租车公司，再由出租车公司转给出租车司机，并收取部分费用。这部分费用，再加上管理费、车辆折旧费等，就是出租车行业所谓的“份子钱”。
芜湖的《实施意见》，意味着政府会免去出租车公司为取得出租车经营权交纳的费用，出租车司机也无需再向公司交纳这部分费用。但管理费、车辆折旧费等，还是要交。
跑过6年出租车的王师傅，一度曾试过跑网约车，现在又回到了出租车行列。他记得2014年时，自己每个月要向出租车公司交纳6000元份子钱。“当时，公司每月返现1000来块，做维修费和油补。把这部分刨了，交给公司的钱也有将近5000元。”
如今，王师傅换了新的出租车，每月份子钱少了，在3700元上下，公司还会返还800元左右。如果是旧车，份子钱更少。“比如4年车龄的旧车，每月份子钱是3300元，公司返还1200元。”王师傅说。
但从出租车司机的反馈来看，《实施意见》要求的“不得收取高额抵押金”并未完全落实。王师傅表示，出租车公司和自己签合同时，依然收取了4万元抵押金。“说是用来防止车损或者合同问题的。比如我签4年合同，1年后就不做了，公司可能就会从押金里扣掉一部分。”
与此同时，芜湖市交通运输局还鼓励出租车司机向线上转移。有了新版《网约车细则》做基础，芜湖的3700辆出租车大多可以达到网约车资质。
但王师傅认为是否向线上转移，对生意影响不大。“芜湖不大，路况也不复杂，出租车都是做招手就停的生意，往线上转的不多。”王师傅说，许多出租车只有要接去郊外的长单或者晚上生意不好时，才会打开网约车软件，上线接单。
“不过现在出租车、网约车的生意都不好做。”早在2013年就开始通过微博平台招揽、预约长单的出租车司机梁军，近两年又开始在微信上接受预约。他察觉到双方的矛盾因为共同的艰难处境化解了不少。“都很难，都在坚持加观望。”
新京报记者 王文秋
编辑 滑璇 潘佳锟 校对 张彦君
往期重案回顾：
3000元半年“滚”成18万 女大学生陷“套路贷”逼成陪酒女
男子“被精神病” 起诉医院10年终胜诉：“就想知道是谁把我送进去的”
山东油品乱象调查一丨劣质油厂家以“补贴”诱惑司机换油 每吨“补贴”一千五
本文为重案组37号(微信ID:zhonganzu37)原创内容
未经新京报书面授权，不得转载和使用
欢迎朋友圈分享
----------以下为推广----------