“千亿矿权案”前世今生及未了局
最高法院二审历经6年终宣判
2018年1月31日，在毛乌素沙漠和黄土高原的交界处，陕西榆林市横山区，隆冬的白雾笼罩着周围的原野。此处正是“千亿矿权案”中标的项目—— “波罗-红石桥煤矿”(以下简称波罗井田) 279.24平方公里的勘察范围，横跨着十几个村庄。
通向波罗镇的公路被两边的黄土和黄沙侵蚀着，放眼望去是广袤的沙地、稀稀落落的沙柳和沙蒿。这里地广人稀，房屋低矮，一个村庄仅有十几户人家，村民靠种植玉米和养羊为生，一年挣几千块钱，年轻人几乎都在外地打工。
根据2005年由西勘院自行勘察的详查数据，地下储藏着约19亿吨优质动力煤，按当时的动力煤坑口价估值达3800亿元。
在波罗镇沙河村，五六年前村里有传言，煤田要开发，村民们要整村搬迁安置到榆林市郊去，每个人补偿100万。但搬迁的事情迟迟没有下文。村民们不知道的是，围绕着他们村子下面的煤田探矿权之争，榆林凯奇莱能源投资有限公司（简称“凯奇莱公司”）和西安地质矿产勘查开发院（简称“西勘院”）的官司已打了12年之久。
这个官司经过陕西省高院一审、最高法院发回重审，陕西省高院再一审， 2011年到最高法院二审立案。6年过去了，此案终于在2017年12月16日尘埃落定。
最高法院做出“榆林市凯奇莱能源投资有限公司与西安地质矿产勘查开发院合作勘查合同纠纷一案二审民事判决书”，判定双方签订的《合作勘查合同书》有效，双方继续履行；且西勘院向凯奇莱公司支付违约金1365万元。
判决一出，多家媒体争相报道，称这起民营企业与国企诉讼12年的“千亿矿权”争夺纠纷终获胜诉，是一起优化营商环境、维护民营企业权益的的标志性案件。
但凯奇莱公司的核心诉求，附有千亿矿产资源价值的探矿权发生转移了吗？
最高法院的终审判决书里写道，“凯奇莱公司关于判令西勘院向其转让……煤矿探矿权的上诉请求，缺少探矿权转让的合同依据，不符合法律、行政法规对于探矿权转让的规定，本院不予支持。”
也就是说，在终审判决书中，双方争夺12年的焦点——波罗井田的探矿权归属并未发生变化，仍归西勘院持有。
2018年1月16日，西勘院在官网上发布名为“最高院依法驳回凯奇莱公司索要探矿权诉请”的文章称，该判决使争议12年的所谓“千亿元矿权”之争一锤定音，法律保护了国有资产。
西勘院表示，坚决执行最高人民法院生效判决，已于2018年1月5日，向凯奇莱公司支付违约金1365万元。
2018年12月30日，此案执行阶段的凯奇莱一方代理律师，北京市中闻律师事务所律师刘长表示，西勘院已支付了违约金，但在继续履行《合作勘查合同书》方面一直拒绝执行。
凯奇莱公司法定代表人、总经理赵发琦近一年来一直在努力让西勘院及法院执行继续履行合同的判决。他说，“既然判决认定我们公司与西勘院的合同合法有效，合同约定的内容就应该是强制执行的内容。”
在这份合同中明确约定，对于合作勘查成果，西勘院、凯奇莱按所占权益比例成立公司联合开发，或由双方协商，西勘院将所占权益转让给凯奇莱后, 由后者独自开发。
▲2018年12月30日，凯奇莱公司官网首页截图，展示有公司负责人赵发琦接受央视采访的画面。
第21次省政府常务会议纪要
事件拉回到2002 年。当年中国煤炭行业复苏，煤价快速上涨，这波行情一直持续到 2012 年，被业内称为煤炭行业的“黄金十年”。
仅2004年，煤炭资源丰富的榆林市财政收入便跃居全省第二，突破40亿元。
2002年7月，隶属于陕西省地质矿产勘查开发局的西勘院在省国土厅取得“陕西省横山县波罗-红石桥煤矿普查”探矿权。
中国环境管理干部学院教授朴光洙曾撰文指出，依据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》，作为探矿权人，西勘院对波罗井田的探矿权依法享有占有、使用、收益和处分权，还将优先取得采矿权。
西勘院与许多国家队一样，优势在于技术，短板是资金。为了在波罗井田的勘探开发中引入更多资金，从2003年起，西勘院就在寻找合作伙伴进行探矿勘查。
2003年10月，西勘院找到第一个意向合作的伙伴，山东省鲁地矿业有限公司。同年10月15日，陕西省国土厅以陕国土资勘便字[2003]第106号文同意双方合作。
据西勘院相关人士透露，当年合作勘查，目的是为了双方今后进一步开发，或以后转让探矿权时双方获得增值收益。
但2003年10月的一次会议，让西勘院的探矿权处分权落了空。
当年10月22日，陕西省第21次省政府常务会议纪要决定：对由省政府前几年已经给予一些煤田探矿权的单位，一律视作代表政府实施地质勘查，探矿权人无权处置探矿权，其探矿权是否转让，转让给谁、如何转让，一律由省政府根据基地建设总体规划和转化项目落实情况做出决策。
西勘院属于陕西省事业单位，其持有的探矿权是代省政府持有，属国有资产。此后，“山东省鲁地矿业有限公司”认为这个省政府政策对企业不利，主动提出退出。
21次陕西省政府常务会议召开前那几年里，出租车司机苏大明（化名）感觉“挣钱容易”，每天都能接到包车的活儿。从榆林市区送各个煤企的工作人员去煤田，路上“运煤的大车堵得一串串的”。
但在当地政府眼里，卖煤只是一个低附加值的产业。时任榆林市发改委主任艾保全算过一笔账：一吨煤当商品煤卖掉，利润150元左右，转化成电利润500元左右，转化成甲醇可实现利润1000元左右，如果甲醇再转化成化工产品，可实现产值5000元。
2003年初，为了让地下的煤炭“升值”，陕西省政府提出了推动煤向电力转化、煤电向载能工业品转化、煤油气盐向化工产品转化的“三个转化”精神。按照这个精神，陕北的探矿权拍卖、转让等都需要先有煤转化项目这个前提。
这也为赵发琦与西勘院的合作埋下伏笔。在随后的合同备案中，陕西省国土厅均以21次会议纪要及“三个转化”为由，要求赵发琦提供下游项目。
对此，赵发琦认为上述省政府的精神并不具有法律效力，省政府出台的会议纪要也并非必须遵守的法律规定，这些都造成了他当年与西勘院无法继续履行合同的障碍。
双方激辩的合同条款
山东鲁地退出后，赵发琦的凯奇莱公司进入西勘院的合作视野。赵发琦，1966年生人，行伍出身，此前从事建筑工程行业，攒下了第一桶金。
2003年底，“当时和家乡的朋友聊天，说起西勘院有一块井田，说这是个商机”，赵发琦说，他当年主动去去找的西勘院。
经过洽谈，赵发琦以凯奇莱法人代表的身份与西勘院签订了《合作勘查合同书》（下称《合同书》），约定凯奇莱向西勘院支付前期勘探费用1200万元，以获取普查成果80%的权益。在此基础上，西勘院与凯奇莱以2:8比例出资，对波罗井田进行详查、精查，并以相同比例分享后续收益。
与此同时，凯奇莱和榆林人黄瑜以及另外两人也签订了一份《合作协议》，约定三位出资者支付凯奇莱公司费用，而凯奇莱公司“必须保证其与西勘院签订的合作勘查合同书的法律效力”，且“必须保证在法律规定的期限内取得合法的完全的探矿权”，否则要承担三位出资者的经济损失。
黄瑜记得，当时赵发琦说，他和西勘院之间“就差钱了”。而对于黄瑜的说法，赵发琦未予置评。
赵发琦和西勘院之间的《合同书》，落款时间为2003年8月25日。这个时间甚至早于西勘院与第一个合作者山东鲁地的合同时间。
西勘院法律顾问陈锵（化名）告诉新京报记者，与赵发琦的合同实际签订时间为2004年2月19日，赵发琦最初找到西勘院也是2004年年初。
“是凯奇莱要求把合同日期提前到2003年8月的，目的是为了规避21次会议纪要。” 陈锵说，西勘院签订这个合同只有一份，交给赵发琦去跑转化项目的。“你跑下来了，我们就把合同一补，就正式履行了。你跑不下来，就和鲁地集团一样退出。”
陈锵承认，西勘院当时的法律意识不强。在签合同的过程中，自身也有过错。
对此，赵发琦予以否认。“合同就是2003年8月25日签的。我签约时100%不知道（21次会议纪要）。”赵发琦说，他“正式知道”21次会议纪要时，应该是2005年。
值得注意的是，国家工商行政管理总局的企业信用信息公示系统显示，凯奇莱在工商机关注册成立的时间为2003年12月，晚于《合同书》落款时间4个月。而新京报记者获得的《合同书》复印件上，盖有凯奇莱公章。
“签字是（2013年）8月25号签的字，章是后补的。”凯奇莱二审代理律师林鸿潮告诉新京报记者，签合同时凯奇莱还没有章。
对此争议，最高法的终审判决中认为，根据公司法相关规定，合同不因缔约时凯奇莱公司尚未设立而无效。而且，即使是按照西勘院的主张，在2014年2月19日，双方当事人才在《合作勘查合同书》上加盖公章，也只能证明西勘院在凯奇莱公司依法成立后，通过补正合同缺陷的行为再一次与凯奇莱公司确认了合同的效力。
除了签订时间，另一处争议点是合同的性质。
合同中除了合作勘查的条款外，还提到与探矿权转让相关的内容。其中合同第11条约定，对于勘查成果，西勘院、凯奇莱按所占权益比例成立公司联合开发，或由双方协商，西勘院将所占权益转让给凯奇莱后, 由后者独自开发。
“勘查成果指的是精查以后的结果，这块煤田的储量情况。”凯奇莱二审代理律师林鸿潮告诉新京报记者，探矿权值多少钱取决于这个勘查成果。另外，合同约定了下一步探矿权转让的条款，“（签合同）最终的目的肯定是想转让探矿权。”
而陈锵认为，签合同“本身就不是签探矿权转让的事”。探矿权转让要经过政府主管部门审批才能生效，和其他合同不一样。
依据国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》，“各种形式的矿业权转让，转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。”
与探矿权转让相比，国土资源部并未要求合作勘查也须经过审批。依据《矿业权出让转让管理暂行规定》，“不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。”
新京报记者多次询问双方，这个合同是否意图规避审批进行探矿权转让？双方均未给予明确回应。
▲2018年1月31日，陕西榆林市横山区，“千亿矿权案”波罗井田所在村庄，处于毛乌素沙漠和黄土高原交汇处。上图为村民家中养的羊。新京报记者 王婧祎 摄
国土厅出台又撤销的65号文
当时，《矿业权出让转让管理暂行规定》出台仅4年，国土主管部门尚未出台 “合作勘查”备案程序实施规范。
虽然12年后，最高法在终审判决中明确，合作勘查合同的成立、生效、履行，均不需要政府主管部门的审批，备案亦不是合同生效的必备要件，但至少在当时，这个要求成了合同履行的“拦路虎”。
2004年3月，西勘院将双方签订的合作勘查合同送至省国土厅备案时被告知，按照省政府21次会议纪要要求，西勘院需提交省发改委同意的批准文件。因为凯奇莱始终没有找到下游转化项目，拿不到发改委的立项批准文件，合同备案一直没有完成。
虽然事后，陕西省发改委明确表示，合作勘察项目不需要发改委审批，也不需要“三个转化”配套项目。但此合同却一直因为要件不全，未获得省国土厅备案认可。
凯奇莱公司为此不断抗争。2005年3月它向西勘院转账1200万元被拒收，、2005年5月，又转账900万元，这次西勘院财务收下这笔款项，并开出了一张“横山波罗—红石桥煤炭勘查收据”。
2005年12月，西勘院正式致函凯奇莱，称“鉴于双方未拿到下游产业立项批准，不能履行合同。”
凯奇莱并不甘心是这个结果。
在国土厅未获备案后，赵发琦多次向给陕西省主要领导投诉。有一次“措辞比较严厉，（该领导）看到以后可能就比较生气，要求陕西省政府办公厅调查。”赵发琦说。
新京报记者也调查证实，2004年6月19日，陕西省陈姓副省长对凯奇莱公司一事做出批示。随后陕西省国土厅做出答复。2005年4月，赵发奇再次投诉后，时任陕西省政府主要负责人再次批示，并由省政府办公厅派专人前往国土厅调查督办，并出具“双方本着公平诚信的原则进行协商，如协商不成，可诉诸法律途径解决”的调查报告。当年7月28日，该主要负责人在调查报告上批示“转省国土厅研究处理”。
2005年11月8日，陕西省国土厅以“65号文”上报省政府办公厅，65号文中写到，经协调形成的意见包括双方继续履行《合同书》，“并同意合作勘查工作结束后，将探矿权转入双方合资成立的新公司或转入凯奇莱”；“合作勘查的探矿权人为西勘院”。
这份“65号文”影响着此案一审判决。
随后，国土厅有关人员出具情况说明称，当时省领导两次批示此事，并派专人督查。本厅领导也做出批示，并召集相关负责人研究，对相关处室进行批评，主管处室必须抓紧落实、协调解决。
另外，他们在看到省政府专题调查组报告中明确指出：“根据以上情况，我们认为，法规政策的规定未对该合同的履行构成实质性阻碍”，省政府主要负责人也在该报告上作出批示。他们理解省政府是支持西勘院与凯奇莱公司继续合作的。综合上述因素，促成了65号文的出台。
对于这份65号文，凯奇莱一方认为，省政府的这个答复实际上形成了主管部门国土厅对双方合同的备案和探矿权转让的批准。
而西勘院一方则有着不同的理解。陈锵说，65号文只是表明政府在进行协调后，把双方意见写进去，并不代表政府的审批意见。
事情很快出现了新变化。65号文印发后不久，中化和香港益业与榆林市政府签订了240万吨甲醇MTO项目合作协议。省发改委明确：波罗井田为MTO项目的配套煤矿。几个月后，西勘院与香港益业签订了波罗井田的“地质项目合作勘查合同书”。
赵发琦认为，这是西勘院在陕西省有关领导的干预下，“一女二嫁”。2006年5月，凯奇莱起诉西勘院。
在起诉状中，凯奇莱要求陕西高院判令西勘院继续履行合同，并承担违约引起的经济损失3000万元；此外，还要求西勘院将探矿权转入凯奇莱名下。
陕西省高院作为一审法院审理此案，65号文成为主要证据之一。2006年10月，陕西高院一审宣判：《合同书》有效，双方继续履行；西勘院向凯奇莱支付违约金2760万元；判决生效后的一个月内，西勘院将探矿权转入凯奇莱名下。
赵发琦认为一审结果超出预期，“没想到”。陈锵则说，这次判决有问题，陕西省高院不懂政策，“连探矿权转让合同的审批生效制度，以及审批机关都认定错误。”
新京报记者联系陕西省高院，希望了解当初的案件审理情况，截至发稿，未获回复。
一审之后，陕西省政府意识到探矿权将由法院判决而发生转移，随之责令纪委介入调查，至少有10名公务人员因为此事受到处分。陕西省国土厅内部下发新文件，撤销了65号文。
“省政府发文干涉最高法”真相
很快，西勘院向最高法院提起上诉。
二审期间，2008年4月，陕西省政府向最高法院发出《关于西勘院与凯奇莱公司探矿权纠纷情况的报告》（下称“情况报告”）。“情况报告”不仅陈述了西勘院、凯奇莱合作及申请备案的过程，还明确提出《合同书》“应属无效合同”、“省高院一审判决对引用文件的理解不正确”、将探矿权转入凯奇莱名下“有违法规”、“执行一审判决将造成国有资产严重流失”等带有明显倾向性的论断。2009年11月，最高法做出二审裁定，将此案发回重审。
2010年，陕西省政府给最高法的情况报道流出，引发媒体关注，纷纷质疑陕西省政府发函“干预司法”。
对此，陕西省方面有不同的说法。近日，新京报记者获取的一份内部报告称，最高法院在二审审理期间，2008年4月，最高法民二庭邀请陕西省政府领导和省发改委、省国土资源厅相关人员座谈此事。座谈会上，民二庭要求会后以书面形式说明有关情况和意见。随后，陕西省政府办公厅向最高院发函说明情况和意见。
而赵发琦则认为，官司已打到最高法院，“已经是珠穆朗玛峰了，还是摆脱不了行政力量的干预。”
一年多后，陕西高院第二次做出一审判决。在双方证据基本没有变化的情况下，得出了完全相反的结论：合同无效；西勘院无须将探矿权转入凯奇莱名下，也无须承担违约责任，只需将此前收取的910万元计息返还凯奇莱。
凯奇莱不服，再次向最高法院提起上诉。
▲2018年1月31日，陕西榆林市横山区，“千亿矿权案”波罗井田所在村庄，处于毛乌素沙漠和黄土高原交汇处。新京报记者 王婧祎 摄
未了局
陕西高院第二次一审的一年多里，赵发琦的日子也不好过。2007年12月，赵发琦因涉嫌虚报注册资本罪被榆林市公安局网上追逃。2011年3月，凯奇莱的工商登记被撤销，后于2013年恢复；同年8月，赵发琦被抓捕归案，并被关押133天，直到2015年6月才被宣告无罪。
漫长的诉讼期间，赵发琦不断实名举报。他在网上发帖，实名举报陕西省多名前任主要领导及现已落马的最高法院副院长奚晓明等人。
赵发琦表示，他举报的陕西省原主要领导曾强令西勘院将波罗井田“一女二嫁”，让政府党组代替法院判案。他表示，自己在十多年的诉讼过程中，“从身价巨万的富豪，沦为债台高筑的斗士”。
同样表示不满的还有赵发琦身后的三位出资者。黄瑜说，开始打官司之后，自己就联系不上赵发琦了，“他经常换号码”。目前，两位出资者正在对赵发琦提起诉讼，要求赵发琦赔偿他们的经济损失。
二审判决后，凯奇莱向西勘院发函，督促其按照最高法院的终审判决履行《合同书》。但对方尚未回复。
西勘院现任院长王战社对新京报记者表示，该院已按照最高法的判决，向凯奇莱支付了违约金。“一院子职工等着养活，压力大着呢。”
事实上，由于2006年西勘院与中化香港益业签订了合作勘查合同，波罗井田的详查、精查均已完成。
因为诉讼未了，波罗井田始终没能真正开采。居住在勘查区内的人们，仍期待着贫瘠的生活发生改变。
在横山区北部的四台湾村，房屋零落，格外安静，驱车几公里才能见到几处房屋，留守者均是老人。一位年过六旬的老太太告诉记者，六七年前放羊时被人拉去看热闹，“说打出煤来了。”她记得勘察人员对她讲，“你们还这么苦哈哈的，以后就发大财了！”你们这儿的煤“可厚可厚了”。
邻近的玉林湾村，一位村民也记得，当时勘察人员在勘测点打下了石头桩子做标记，后来这些桩子都被村民搬回家“拴驴去了”，乡邻们还议论，是不是要开发煤田了。但那次勘察后，这事儿就再没了下文。
出了波罗井田勘查区，在东北方向的马扎梁村，记者见到了另一番对比鲜明的景象。这里早已开发建成能源工业园区，包括中煤在内的多家大型企业在这里建厂。远远望去，工厂漆成红白相间颜色的大烟囱冒着白烟，进出皆是运煤、运气的大车。除了现代化的厂房、办公楼和宿舍，路旁还有密匝匝的车辆维修店和饭店。
而在勘查区内的沙河村，一位同样靠种植玉米为生、收入拮据的农民一直惦记着拆迁补偿的事儿，“可想着他们开发，咋就不开发呢？”
新京报记者 王婧祎 实习生 夏静静 杨林鑫
编辑 滑璇 潘佳锟
往期重案回顾：
本文为重案组37号(微信ID:zhonganzu37)原创内容
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