专家 | 中亚国家数字化转型中的数字主权政策—以哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦为例
作者 | 康杰
（中国国际问题研究院欧亚研究所副研究员）
近年来，以哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦为代表的中亚国家先后出台数字化政策，在社会公共服务、实体经济、金融等领域开启数字转型进程，并积极探索如何在对外数字合作中维护本国数字主权。
哈萨克斯坦把政府治理和公共服务数字化作为建构国内数字主权的重要抓手。
乌兹别克斯坦则采用了多元化的对外合作策略，用外部技术和投资促进对本国国内数字主权至关重要的数字政务和数字基础设施建设。
两国都有维护数字主权独立和数据安全的坚定诉求，都坚持国家在互联网空间治理和数字化转型中的主导地位。两国建构和维护本国数字主权的实践，在一定程度上契合了其对外政策上的“多元平衡”路线。
一
数字主权概念的界定
数字主权是国家自主制定数字政策、管理境内数据和数字基础设施、获得境内数字经营收益、保障数据信息安全的权力。
在国家治理和经济社会各领域的数字化转型背景下，数字主权是传统国家主权的自然延伸。数字主权与数字转型紧密相连，是国家主权概念在数字时代的全息投射。“数字主权”与“网络空间主权”和“数据主权”等相似概念之间有内涵与外延上的差别。
“数字主权”概念是“网络空间主权”概念的延伸和更新，是随着网络空间的扩展，特别是国家治理、公共服务、实体经济、社会生活等逐步转入数字化后产生的国家主权新形态。
另一方面，数字时代的海量公私数据不仅是关键的生产要素和资源，也事关国家安全、个人权利和隐私。“数据主权”概念聚焦数据资源本身，关注数据的流动、存储、监管规则和个人数据隐私保护，范围相对较小。
“数字主权”概念则既基于数据，又大于数据，其范围不仅包括数据资源，又涵盖数字政策、数字活动主体、数字基础设施等。
二
数字主权的四个维度
第一，数字主权包括国家有效管理、使用和保护数字化的政治、经济、社会各领域的数据资源、数据设施、数据主体和数据行为的能力。国内各领域的数字化转型，也可视为国家的国内主权的数字化转型。因此，建构、维护、运营数字化的国内治理体系，本身就是国家数字主权的重要组成部分。
第二，数字主权包括国家制定和行使跨境数据流动规则的能力。数据的大规模跨境流动是新一轮全球化的主要特征，也是现代数字经济的基本前提。跨境数据流动既能带来重要利益，也可对一国国家安全、经济利益和个人权利及隐私造成潜在威胁。因此，能否有效管理跨境数据流动，是影响国家数字主权的重要因素。
第三，在世界各国对“网络空间主权”和“数字主权”定义的共识远未形成，全球数据治理范式间激烈博弈的背景下，一国的外部数字主权，尚无法得到普遍性的国际承认，但可在一定程度上借助区域合作实现某种区域性共同体，进而获得区域性承认。
第四，一国的外部数字主权，也有赖于能否抵御跨国数字实体对本国自主权、经济利益和公民权利的威胁和侵蚀。这种威胁既有可能来自敌对的国家实体，也可能来自拥有优势技术的跨国互联网巨头。
因此，一国实现和维护数字主权的主要途径，其一是提升本国数据治理能力，如完善数据治理政策体系、制定数据法律法规、建设本地数据基础设施等。其二是增强数字经济技术基础，如鼓励新产业新业态、投资技术创新等。其三是发展国际合作，强化技术和资金交流，并争取对本国数字治理模式和主权权力的国际支持。
三
哈乌数字主权的现状
虽然哈、乌两国的数字主权实践刚刚起步，仍在探索过程中，但已经显示出鲜明的“大国多元平衡”特征：
一方面，两国借助多元化的外部投资和核心技术建设本国数字基础设施和数字管理团队，通过平衡多种外部资金技术路径和治理范式的影响来强化自身主权。
另一方面，两国也试图在强化数据监管与促进数字经济发展和投资之间探索较为平衡和中庸的路径。本文将分别探讨哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦两国数字转型中的数字主权政策实践。哈萨克斯坦案例聚焦于其重建国家数字政务平台过程中的政策考量及争议。而乌兹别克斯坦案例则集中分析其数据本土化法律和政策的反复。
试图分析、评估两国建构和维护数字主权的政策路径和政策效果，并寻找两国数字主权实践的共性特点，探索对中哈、中乌和中国—中亚数字合作的政策启示。
哈国数字主权的探索
哈萨克斯坦政府将政府治理和公共服务体系的数字化转型，视为建构国内数字主权的主要路径。而治理体系数字化转型中的国际技术合作，引发了对于数字主权安全的争论。
哈方通过外方核心技术让渡、服务器和运维团队本地化等方式，在引入国外技术提升国内数字主权能力和防止外部因素侵蚀数字主权这两个目标间达成了平衡。
哈萨克斯坦的数字化转型设定了五个主要优先领域：传统经济部门数字化、政府治理和公共服务数字化、建设安全高效的数据传输处理存储基础设施、培育人力资本、打造新技术生态系统等。
国内数字主权的抓手
哈萨克斯坦以政务数字化平台为抓手，主导社会数字转型过程，是其建构国内数字主权的重要一步。2021年，哈萨克斯坦90%以上的公共服务实现了在线办理。新冠疫情以来，约有650万哈公民通过数字政务系统支取了各类福利和补贴。
根据2020年年底哈战略规划和改革局下属国家统计局的调查，受访家庭中只有 30.8%使用eGov.kz，还不如2018年的34.6%。eGov.kz平台之所以出现故障多发、承载能力低等问题，是因为该平台是由多达400多个分别隶属于不同政府部门的信息子系统逐步集成而来。各个子系统之间相互独立，数据实时处理能力较差。
此外，由于这些子系统的运营和维护任务分属不同部门，其运行、维护和更新的总成本较高，且存在大量重复支出和浪费现象。
乌兹别克斯坦的探索
与哈萨克斯坦相比，乌兹别克斯坦的数字化转型的起点较低，底子相对薄弱，预算和国内投资相对短缺。
对此，乌兹别克斯坦采用了多元化的对外合作策略，用外部技术和投资促进对本国国内数字主权至关重要的数字政务和数字基础设施建设。乌兹别克斯坦2021年推行了一系列较为激进的数据本地存储政策，其主要动机除了强化本国数字主权外，还有“倒逼”外部投资的考虑，并在一定程度上移植了俄罗斯的相关经验。
数字化转型起步和发展
米尔济约耶夫总统将数字化视为乌兹别克斯坦的优先发展领域，2017年2月，其执政后发布的首个施政纲领《2017~2021年乌兹别克斯坦共和国五个优先发展领域行动战略》中提出完善“电子政务”“电子法院”，促进通信基础设施现代化等。2020年10月出台了“数字乌兹别克斯坦-2030年战略”，并发布了“2020~2022年各地区和经济部门数字化转型计划”，作为该战略的路线图。数字化转型的重点领域包括：数字政务、数字产业、数字教育和数字基础设施。新的乌兹别克斯坦2022~2026年发展战略计划将数字经济作为经济发展的主要动力。数字经济规模的增长目标为2.5倍，软件生产量则要增加5倍，出口额增加10倍，达到5亿美元。
在电子政务方面，2017年,乌兹别克斯坦国家网络单一集成商UZINFOCOM主持开发了“交互式公共服务统一门户”my.gov.uz。乌兹别克斯坦国家开放数据门户data.gov.uz从2021年7月1日起发布有关公共采购、专利、药品和医疗设备注册、公共交通、土地资源利用和其他公开数据的统计数据。从2021年8月1日起，个人和法人实体可在该平台使用电子支付系统在线缴税和缴纳罚款。截至2022年1月，乌兹别克斯坦全国约有56%的公共服务开始通过my.gov.uz提供，平台的公共服务数量已达到307个，活跃用户为130万人（全国互联网用户总数2 720万人）。
在数字基础设施方面，2021年乌兹别克斯坦全国移动互联网速度提高了1.5倍，新部署1.4万个基站。但光纤互联网的覆盖水平和网速仍与先进水平有较大差距。国内高速公路移动网络覆盖率仅为38%。国内90%的网络服务器都集中在塔什干。卡拉卡尔帕克斯坦、安集延和锡尔河州等地网络连通性差。在2020~2022年期间，乌兹别克斯坦将吸引25亿美元用于发展数字基础设施，特别是计划在塔什干、布哈拉和浩罕启动三个新的数据中心。此外，计划到2026年普及光纤网。
对外合作强化数字主权
乌兹别克斯坦在数字政务、数字基础设施等国家数字主权能力建设的初始阶段，积极借助多方技术和资金，体现出相当的政策灵活度。
2019年3月，与韩国行政安全部签署了合作备忘录。韩国专家参与制定了乌兹别克斯坦数字政务系统发展概念草案，并参与建立数字政务系统所需的数据处理中心。
7月，乌兹别克斯坦信息技术和通信发展部与印度电子和信息技术部联合建设的塔什干软件开发区投入运营。
7月24日，乌兹别克斯坦政府通过决议，从中国国家开发银行贷款4 000万美元，用于支持乌兹别克斯坦电信公司UZTELECOM的电信基础设施升级。
……
如前所述，数字政务和数字基础设施是支撑一国国内数字主权的重要要素。乌兹别克斯坦在底子薄、起点低、资金少的困境下，为了迅速补上数字政务和数字基础设施的短板，选择与中国、俄罗斯、英国、日本、韩国、印度、阿联酋等多国合作，获取急需的资金和技术。
激进的数据本地存储政策
2019年7月，乌兹别克斯坦通过了《个人数据法》。2020年，乌兹别克斯坦信息技术和通信发展部表示，将与谷歌、Facebook和Yandex就其在乌兹别克斯坦境内设置数据服务器举行会谈。2021年1 月 14 日，米尔济约耶夫总统签署了《个人数据法》修正案。该修正案补充了第 27-1 条“处理乌兹别克斯坦公民个人数据的特殊条件”，并定于3个月后生效。该条规定，使用信息技术和网络处理乌兹别克斯坦公民个人数据的企业所有者和运营商，有义务确保其收集、分析和存储个人数据的数据库在物理上位于乌兹别克斯坦境内，并以规定方式在国家个人数据库登记册中注册。4月15日修正案生效后，乌电信管理监察局通知多家外国互联网公司——包括脸书、谷歌、Mail.ru、微软Skype、Telegram、腾讯、TikTok、推特、Yandex等，促其遵守上述法律规定。7月初，乌兹别克斯坦开始以违反《个人数据法》修正案为由，封禁一些社交网络服务，如微信、Skype、TikTok、推特和VKontakte等社交网络的工作在乌受到限制。乌电信管理监察局还建立了“侵犯个人数据主体权利者登记册”，将违反该修正案的互联网公司列入“黑名单”。10月29日，米尔济约耶夫签署了《刑法》和《行政处罚法》修正案。修正案规定，在利用信息技术处理公民的个人数据时，如果不遵守在乌兹别克斯坦境内存储和处理个人数据的要求，将面临金额不等的罚款和最高两年的监禁。11月3日，乌兹别克斯坦电信管理监察局以Telegram、Facebook、YouTube、Instagram等违反《个人数据法》修正案为由，封禁了上述社交服务。由于上述社交服务在乌用户众多，因此引发普遍不满。等等。
乌兹别克斯坦官方并未解释这一轮数据本地存储政策背后的具体原因。可能的原因包含三个方面：
其一是最简单的解释，即为了抵御跨国互联网公司对本国数字主权的潜在侵蚀和威胁，保护本国公民个人数据的安全，强化本国数字主权。
其二是希望以此开启与跨国互联网公司的谈判，“倒逼”这些受影响的外国互联网企业在乌兹别克斯坦国内投资建立数据中心。
其三，上述政策出台受到了俄罗斯的影响。
截至目前，尚难全面评估乌兹别克斯坦数据本地化政策的效果，但结合一些具体事例，可以发现其中存在若干执行上的难度。首先，强制的用户数据本地存储政策，必然增加互联网公司的运营成本。这将在一定程度上削弱乌兹别克斯坦对相关互联网企业的吸引力，而这与乌兹别克斯坦当前希望改善营商环境、吸引更多投资的愿望相悖。
其次，相关立法中体现的数据本地存储规则过于宽泛，可能削弱法律自身的严谨性和可信度。
再次，乌兹别克斯坦没有像俄罗斯那样的技术平台生态系统，用数据本地存储很难“倒逼”本地数据中心和云服务的发展。
四
结论与展望
哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦两国近年来大力推动国家数字化转型，并在转型进程中探索建构和维护国家数字主权，既是观察发展中国家数字化转型独特道路和特殊经验的宝贵视角，也为推进中国与中亚国家和其他发展中国家的数字治理和数字经济合作、建构数字命运共同体提供了有益启示。总体而言，两国的数字主权探索，有如下重要特点：
第一，两国都有维护数字主权独立和数据安全的坚定诉求，都坚持国家要在互联网空间治理和数字化转型进程中发挥主导作用。
第二，两国建构和维护本国数字主权的实践，一定程度上契合了其对外政策上的“多元平衡”路线。
第三，两国未来的数字主权实践还会继续深化拓展。
同时，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦两国均在近年推出了“数字税”。
2019年年底，乌兹别克斯坦通过税法修正案，规定从2020 年 1 月 1 日起，在乌境内以数字形式向个人销售服务的互联网公司视为纳税人。电子形式的服务包括提供使用软件（包括游戏）和访问搜索引擎的权利、提供在线广告服务、搜索和提供有关潜在买家信息的服务、信息的存储和处理等。
2021年11月，哈萨克斯坦通过税法修正案，规定从2022 年起对在哈境内销售商品或提供服务的外国互联网公司征收12%的增值税。为确保国外互联网公司及时足额缴纳增值税，税法修正案规定银行和支付机构有义务向国家税务机关提供有关上述公司的相关转账信息。
哈萨克斯坦议会财政和预算委员会成员久谢姆巴耶夫指出，对通过互联网销售的商品征收增值税的创新，是基于澳大利亚、英国和法国等发达国家引入此类税收的先例。
中亚国家“数字税”政策推行时间有限，相关资料少，短期内尚难以评估其具体实施效果和影响。但这对未来的双边合作和潜在的区域数字贸易倡议有重要影响，值得进一步跟踪研究。
来源：《俄罗斯东欧中亚研究》2022年第四期
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