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重磅:欧盟拟对香港实施制裁。

玉东观察 Today

约瑟夫·奈 | 美国前副国务卿、国家情报委员会主席

常逸昆 编译


【导读】当地时间7月21日下午,美国政府要求中国政府在72小时内(即当地时间周五下午4点前)关闭驻休斯敦总领事馆,并撤离所有人员。北京时间7月22日,中国外交部发言人对美方此举进行回应,称“这是美方单方面对中方发起的政治挑衅”。此事件目前还在持续发酵过程中,并引发国际社会广泛关注。作为美国前助理国防部长兼国家情报委员会主席以及前副国务卿,本文作者约瑟夫对中美两国的战略实力以及美国的对华战略进行了损益分析。作者认为,中国在经济、军事、软实力等领域取得了突出性进展,但仍没有打破美国的相对优势。美国则在地理区位、人口结构、金融实力、关键技术等领域占据战略优势。作者认为,美国手里握有王牌,但是外交上的歇斯底里不仅不会助推美国的战略发展,反而会适得其反。中国无意推翻现有的国际秩序,而试图在多领域与其他国家展开深度交流与合作。美国的开放性本是其战略优势,但是现有的对华战略使得这一优势的未来风雨飘摇。作者认为,过分恐慌和“凡事都往坏处想”可能不会有助于美国的战略平衡,建构一种基于合作-竞争的中美关系发展模式才是正道,但这将是对美国领导人的重大考验。

本文原发表于美国国防大学《棱镜》季刊2020年第8卷第4期,转自“知远战略与防务研究所”,摘自文化纵横公号。


不可忽视的趋势


2020年2月召开的慕尼黑安全会议使中国成为世界范围内最受关注的国家。与之相比,西方衰落的声音却甚嚣尘上。然而,随着新冠肺炎疫情的爆发和蔓延,中国的优势和弱点也体现得非常明显。


除了新冠疫情引发的危机外,美国还面临着一个更大的挑战,即如何制定一项恰当的对华战略来遏制中国崛起。“西方衰落论”是老生常谈。早在一个多世纪前,奥斯瓦尔德·斯宾格勒就曾对西方衰落发表过见解。冷战期间,为数众多的美国学者和政治家出于对苏联的恐惧,始终秉持衰落主义的观点。但最终却是苏联率先解体,对此,许多人宣称这是西方的胜利。弗朗西斯·福山在其1992年出版的《历史的终结与最后的人》中写道,人类已经达到了“意识形态进化的顶点,而西方的自由民主政体将作为政府的最终形式得以普遍存续”。几年后,塞缪尔·亨廷顿在《文明的冲突与世界秩序的重建》中发表了悲观的预言:“中国的崛起及其日益自信,将给21世纪初的国际稳定带来巨大的压力。”如今,中国崛起已经成为人们的普遍忧虑。鉴于此,2017版的《美国国家安全战略》聚焦与中国和俄罗斯的大国竞争。



从历史角度来说,本世纪我们并不是在见证亚洲的崛起,而是在见证亚洲的复兴。西方文明直到16世纪才孕育成熟,而在19世纪以前,亚洲(印度、日本和中国)拥有世界一半以上的人口和财富。直到20世纪,亚洲人口仍占世界总人口的半数以上,但其在全球经济中所占份额已降至20%。与此同时,欧洲的工业革命及其对海洋的控制使其迅速成为世界中心,其霸主地位一直延续至一战结束。我在10年前就已经说过,21世纪将见证亚洲的回归,但亚洲不是只有一个中国。亚洲内部有着自己的力量平衡,许多亚洲国家欢迎西方的存在,从而确保自身不被中国支配。


美国在19世纪末成为世界最大经济体,但其真正能够对世界力量平衡产生重大影响还要追溯到一战后。由于美国未能把握住机会,在20世纪30年代又重回孤立主义。直到二战后,在富兰克林·罗斯福、哈里·杜鲁门和德怀特·艾森豪威尔总统的努力下,美国才得以避免重蹈孤立主义的覆辙,开创了后来成为西方自由秩序的制度。


部分当代现实主义者认为,中国崛起预示着一场撕裂世界的冲突,就像1914年欧洲的分裂。格雷厄姆·艾利森曾警告说,“修昔底德陷阱”将使类似伯罗奔尼撒战争的历史得以重现。伯罗奔尼撒战争爆发的原因,正是雅典的崛起及其给斯巴达带来的恐惧。尽管艾利森援引的案例和数据遭受质疑,但他的观点不失为一个有用的预警。战略家必须关注中国崛起。


对中国实力的再评估


高估或低估中国实力的做法均不可取。低估容易助长自满情绪,高估容易滋生恐慌心理,而这二者均会导致误判。一项成功的战略需要进行细致的净评估。目前,大多数持悲观态度的预测都是基于对中国实力的夸大和对西方弱点的放大。部分观察人士警告称,中国崛起意味着美国时代终结,但这一点还远未明朗。然而,如果不能成功应对中国崛起,美国和世界其他国家可能会面临灾难性后果。


一、经济实力


与传统观点相左的是,中国还没有取代美国跻身世界最大经济体。目前,中国的经济规模约占美国的2/3,如果再把欧洲、日本、澳大利亚和其他西方盟友计算在内,这个比例还要降低。如果按购买力平价(PPP)来衡量,2014年中国的经济规模超过了美国,但购买力平价只是经济学家估算福利的一种手段,不能用于衡量国家实力。同样,国内生产总值也是一个非常粗略的衡量指标。这就好比鸦片战争前的中国,拥有世界上最大的GDP(和军队),但却并不能如实反映其国家实力。相比之下,人均收入能够更好地反映一个经济体的复杂程度,而美国的人均收入数倍于中国。许多经济学家预计,中国有朝一日将超越美国,成为世界最大经济体,但具体时间从2030年到本世纪中叶不定。这主要取决于人们对中美两国经济增速的预期,以及两国能否打破历史规律相向而行。


然而,无论以何种标准衡量,中国经济的吸引力都在日益凸显。中国目前是全球最大制造国,也是绝大多数国家的主要贸易伙伴。中国不断增长的经济实力不仅为其军力发展和对外援助提供了助力,而且日益成为其扩大政治影响力的重要基础。


正如我们前面所提到的,修昔底德将伯罗奔尼撒战争的爆发归结为两个原因:一是新势力雅典的崛起,二是旧势力斯巴达的恐慌。大部分读者只关注前者,却忽视了后者同样对战略规划具有重要意义。大部分汉学家对美国外交政策能够阻止中国经济崛起的观点持怀疑态度,但如果我们能够善用情境智慧能力(指有目的地适应环境、塑造环境和选择新环境的能力),我们将有可能避免因过分恐慌而引发的新一轮冷战或热战。即便中国有朝一日在经济总量上超越美国,这也不是衡量地缘政治实力的唯一标准。正如我们所见,美国在19世纪末上位世界最大经济体,但直到30年后才借助一战这个大背景成为全球力量平衡中的核心角色。因此,经济实力只是这个等式中的一部分。


二、军事实力


就军事力量而言,中国远远落后于美国。美国的军费开支是中国的4倍。尽管中国的军力近年来不断增强,并对美国和西方在该地区的军队构成挑战,但在全球层面,中国还不是美国的对手。只要美国维持美日同盟关系,保持前沿军事存在,中国就不能将美国排除在西太平洋之外。尽管日本没有核力量,但它拥有一支强大的军队,并经常与美军举行联合演习,堪称第一岛链的支柱。虽然日美之间存在贸易摩擦,但如今的美日同盟比30年前冷战结束时还要稳固。


分析人士有时会从基于台海背景下的军事推演中得出悲观的结论。然而值得注意的是,由于中国位于波斯湾和印度洋上的重要能源供应线易受美国海军控制,因此,假如中国领导人认为在台湾(或南中国海)附近海域发生的海上冲突仅仅是一场地区规模冲突,那就大错特错了。


三、软实力


中国为提升软实力投入了大量资金,以期通过吸引而不是胁迫的方式来达成目的。文化交流和“一带一路”倡议有助于提升中国的吸引力,特别是“一带一路”倡议,它既包含促进经济基础设施发展的项目,也有遏制印度的目的。但该倡议终归不是世界性的“马歇尔计划”,它更像一种市场营销所用的宣传手段。就衡量软实力而言,伦敦波特兰咨询公司最近发布的一项指数将中国排在第26位,而美国则接近榜首。


中国巨大的经济规模至关重要,这是一个无法回避的事实。美国曾是世界最大贸易国和最大双边贷款国。然而如今,有近100个国家将中国视为最大贸易伙伴,而与美国建立这种关系的国家只有57个。中国计划在未来十年向“一带一路”倡议中的基础设施建设项目提供超过1万亿美元的贷款,而美国则在削减援助。中国在经济上的成功提升了它的软实力,而政府对市场准入的控制则起到了强有力的杠杆作用。此外,中国的威权政治和重商主义使其经济实力很容易被政府利用。中国还将从其庞大的市场规模和海外投资及发展援助中获利。


在人工智能时代,全球7大巨头中(谷歌、Facebook、亚马逊、微软、百度、阿里巴巴和腾讯)中有近半数来自中国。中国企业听命于执政党,这使它们成为中国地缘战略竞争的工具。中国拥有全世界最多的人口和互联网受众,在数据资源日益成为世界政治“新石油”的背景下,中国正蓄势待发,有望成为大数据领域的沙特阿拉伯。总而言之,相较于美国,中国的实力正在不断增强。


对美国优势的再评估


在进行实力评估时,需要切记,美国拥有的某些优势将不受中国影响而长期存续。


首先是地理区位优势。美国被两洋环抱,且周边遍布友好邻邦。相比之下,中国虽与14个国家接壤,但与印度、日本、越南和菲律宾等国都存在领土争端。


其次是能源独立优势。10年前的美国严重依赖能源进口,但近年来却依靠“页岩气革命”从能源进口国摇身一变成为能源出口国。与此同时,中国对能源进口的依赖程度却不断提高,且大部分进口石油需要途径印度洋和南中国海,而美国及其盟友在上述海域保持着强大的军事存在。


美国的金融实力源自其庞大的跨国金融机构以及美元的地位。在世界各国政府持有的外汇储备中,人民币仅占1.1%,而美元则占64%。尽管人民币渴望扮演更重要的角色,但可靠的外汇储备取决于货币的可兑换性、深厚的资本市场、完善的法治,而这些恰恰是中国的短板。尽管中国可以选择抛售其所持有的大量美元给美国造成冲击,但这种做法无疑是“杀敌一千自损八百”。美元不可能永远占据主导地位,且美国过度利用金融制裁会刺激其他国家转而寻求替代金融工具,但人民币在短期内也不太可能取代美元的地位。


美国在人口方面也具有优势。美国是世界人口排名前十国家中的唯一主要发达国家。虽然近年来美国人口增速有所放缓,但并没有像俄罗斯、欧洲和日本那样出现持续的负增长。未来15年,全球15大经济体中的7个将面临劳动力萎缩,其中就包括中国,其人口将减少9%,而美国的劳动力可能会增长5%。中国人口第一的位置很快将被印度取代,而中国的劳动适龄人口在2015年已经达到峰值。中国人普遍担心“未富先老”。


美国的关键技术优势。美国始终处于关键技术(生物、纳米、信息技术)领域的发展前沿,而这些技术恰恰是本世纪经济增长的核心驱动力。此外,美国的研究型院校主导高等教育。根据上海交大2019年发布的排名,全球前20名的大学中有15所在美国,而中国大学无一上榜。为挑战美国在尖端科技领域的主导地位,中国正在斥巨资开展研发工作。目前,华为在某些领域展现了出色的竞争力,还设定了到2030年成为人工智能领域全球领导企业的战略目标。有专家认为,中国坐拥海量数据资源,不存在数据隐私监管,且拥有大量人才储备,很有可能在人工智能领域取得突破。鉴于机器学习对其他领域通用技术的重要作用,中国在人工智能领域取得进步具有特殊意义。


而且,中国的技术进步不再仅仅基于抄袭和模仿。尽管处理方式欠妥,但特朗普政府对中国实施的惩罚很有必要。如果中国可以出于安全考虑禁止谷歌和Facebook进入其国内市场,那么美国也完全可以采取类似的措施。例如,禁止华为和中兴参与美国的5G网络建设。但美国要想成功应对来自中国的技术挑战,还是要更多依靠国内改善,而非外部制裁。


美国对华战略的现状及其评价


美国手中握有王牌,但歇斯底里的情绪可能会影响出牌效果。为应对中国崛起,克林顿政府于1995年发布“东亚战略报告”,重申与日本之间牢固的同盟关系,而这种关系要远远早于中美关系的改善。如今,抛弃盟友和国际机构的做法将是一个严重的错误。如果美国维持与日本的同盟关系,中国就不能拒美国于第一岛链之外。美国可能会犯的另一个错误是试图切断移民。当被问及为何中国的综合实力不会很快超过美国时,已故新加坡总理李光耀指出,美国能够接纳全世界的人才,并充分激发他们的多样性和创造力,这在以汉族占统治地位的中国是不可想象的。


随着中国实力的增强,部分观察人士担心中美之间必有一战,但很少有人考虑与之相反的另一种危险。中国可能会像20世纪30年代的美国那样选择“搭便车”,而不是在国际秩序中成为一股革命性的力量。中国可能会表现得弱势,而非强势,并拒绝为一个并非由自己建立的国际秩序贡献力量。中国深知自身从1945年后的西方国际秩序中获益良多。目前,中国是联合国安理会五大常任理事国之一,还是联合国维和部队第二大出资国,参与过抗击埃博拉病毒、应对气候变化等联合国项目。中国还从世贸组织和国际货币基金组织等金融机构中受益,而且是2015年气候协议缔约国。


另一方面,中国启动了亚投行和“一带一路”倡议中的国际基础设施项目,此举被很多人士视为一种经济攻势。作为一个市场经济国家,中国并没有完全履行互惠原则。此外,中国还拒绝执行2016年海牙仲裁法庭关于南中国海问题的裁决,引发了国际社会关于中国能否履行其法律义务的争论。从这个角度看,美国及其盟友的海军在南中国海开展航行自由行动就显得很有必要。

截至目前,中国并没有表现出颠覆世界秩序的企图,它只不过是想通过提升自身在世界秩序中的影响力来从中获益。但随着中国实力的增强,局面可能会发生改变。特朗普政府将中国称为修正主义国家,但到目前为止,中国的修正主义相当温和,不同于上世纪30年代德国这种极端主义国家。中国不想打破局面,只是想让局面朝有利于本国的方向发展。中国日益增长的经济实力将给美国和国际秩序带来挑战。对此,美国将不得不妥善管理其盟友和关系网,塑造应对中国崛起的有利环境。


随着中国实力的增强,以美国为首的自由主义国际秩序将不得不做出改变。中国对美国主导下的自由主义提不起兴趣,但却对“开放和基于规则的”世界秩序充满好感。贸易战和新冠疫情过后,中美两国间势必会出现一定程度的疏离。美国对国际经济的开放态度需要调整,以加强对威胁其技术和国家安全目标的中国贸易和投资的监管。西方也可以表达在价值观和人权问题上与中国存在的分歧,同时在涉及共同利益的事务上加强内部合作。须知我们的价值观是软实力的重要体现。


2017年底,特朗普总统发布了新版《国家安全战略》,聚焦与中国和俄罗斯的大国竞争。新战略给我们敲响了警钟,但作为一份保护美国国家安全的战略,这还远远不够。在信息革命和全球化的影响下,世界政治格局正在发生变化。即便强大如美国,也不能独善其身。新冠疫情对国家安全带来的挑战就是最好的证明。全球金融的稳定性是另一大问题,其对美国的繁荣至关重要,但美国需要与其他国家共同合作来维护这种稳定。除了贸易战给经济全球化带来的潜在不利影响外,全球环境问题也日益显现。


疫情蔓延、气候变化和经济不稳定威胁着美国,但依靠美国自己的力量难以应对。当今世界,国家之间的界线越来越模糊,毒品、疾病和网络恐怖主义等可以轻易地从一国渗透到另一国,美国必须利用自己充满吸引力的软实力,开发和培塑能够应对此类非传统威胁的能力。


对美国来说,必须清楚地认识到,成功的国家安全战略意味着从领导合作开始。涉及公共产品的一个经典问题是,如果最大的消费者不带头,其他消费者就会选择“搭便车”,公共产品就生产不出来。然而,特朗普总统的国家安全战略几乎没有提及上述这些对国家安全日益重要的跨国威胁。正如前奥巴马总统竞选顾问理查德·丹齐格所说,“在21世纪,技术成果不仅由全世界共享,而且其影响也具有全球性。”病菌、人工智能系统、计算机病毒以及意外释放的辐射可能同样会成为美国需要面对的难题。关税壁垒和边境墙解决不了这些问题,协商一致的报告制度,以及共同的应急方案、规范和条约,才是美国应对共同风险的有效手段。即便是在美国的领导下,成功也有赖于其他国家的合作。



在新冠疫情、气候变化和全球经济稳定等跨国问题上,各国正在进行一场正和游戏。单纯考虑美国拥有的实力是不够的,还必须从实现共同目标的角度出发,将其他国家的实力纳入考虑范畴。在大多数跨国问题上,赋予他国权力可以帮助美国实现自己的目标。假设中国能够提高能源效率,减少二氧化碳排放,或改善公共卫生系统,美国也将从中受益。在21世纪,关系网也是国家实力的重要组成部分。华盛顿有大约60个盟友,而中国却寥寥无几,但美国正在浪费这些战略资源。


在过去,美国的开放性是其建立关系网和维护与盟友关系的一大优势。但在民粹主义主导国内政治风气的背景下,这种开放性和与世界其他国家接触的意愿还能否延续?或者说,我们是否会看到上世纪30年代的孤立主义在21世纪重新抬头?即美国拥有比其他国家强大得多的军事、经济和软实力,但美国可能不会把这些资源转化成国际舞台上的有效行动。在两次世界大战期间,美国就没有这样做,其结果显而易见。


美国要学会合作竞争


尽管俄罗斯和中国是当前对抗美国最便利的联盟,但考虑到俄中两国之间潜在的不信任感和意识形态上存在的巨大分歧,类似上世纪50年代的中苏联盟不太可能出现。即便中俄结成盟友,也不会像上世纪的中苏联盟那样,在软实力方面具有很强的吸引力。中国为提升软实力付出了大量努力,通过多种方式对自我的社会主义发展模式进行宣传与塑造。


自尼克松时代以来,中美两国虽然存在意识形态上的分歧,但始终保持着合作状态。尽管亚洲地区经济的快速增长促使全球力量向该地区转移,但亚洲地区内部也在寻求一种力量平衡机制。日本、印度和澳大利亚等国都在制衡中国。没有国家希望被中国控制。美国仍将是亚洲力量平衡的关键。如果美国能够与其亚洲盟友保持同盟关系,那么在与中国展开的传统竞争中,美国很难出局。在传统的大国竞争中,盟友就是美国的王牌,关键是美国能否有效发挥其作用。


就国家安全战略而言,美中两国在保持大国竞争的同时,能否在全球公共产品领域开展合作是一个难题。过分恐慌和“凡事都往坏处想”可能不会促成这种平衡。归根结底,美中之间是一种合作竞争关系。因此,成功的战略就如同夏伟(Orville Schell)和谢淑丽(Susan Shirk)所倡导的“聪明的竞争”,即把竞争与合作放在同等重要的位置。但这需要良好的情境智慧能力,双方细致的自我管理,以及不出现重大误判。总而言之,这将是对美国领导人的一次重大考验。

来源:中改1978

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