李 静 | 自治主体、互信机制与对话方式：合作社会的治理逻辑
自治主体、互信机制与对话方式：
合作社会的治理逻辑
李 静
《思想战线》2017年第6期
基金项目：国家社会科学基金项目“发展型社会政策视域下农村残疾人就业问题研究”阶段性成果（15CSH079）；国家社会科学基金重大项目“我国生育政策调整带来的新社会问题研究”阶段性成果（14ZDB150）
作者简介：李静，云南大学滇池学院教授，南京大学社会学院博士后流动站驻站研究人员（云南 昆明，650228）。
摘要：人类社会业已进入合作社会阶段，为适应这一新的社会形态，治理逻辑亟待嬗变，而合作治理则成为最佳选择。合作治理建基于完全自治的主体存在，需要对主体进行自治化的社会建构，并使其占据治理的话语权，同时，要在自治主体间营造充分的信任关系，推动信任关系从习俗型信任到契约型信任，最终实现合作型信任的类型嬗变。最后，在自治主体有效对话的基础上，合作社会的治理逻辑将以“从参与到协作、从协作到对话、从对话到合作”的方式予以呈现。
关键词：合作社会；合作治理；互信
近年来，随着整个社会由协作迈向合作的进化论逻辑，不仅在专业化的领域和民族国家的范围内出现了合作形态的进化，在全球化的条件下，整个人类社会也因合作而被连成一片，合作社会已然来到。为应对亘古未有的社会经济大变局，中国政府正将合作治理慢慢纳入政策视野，使其成为处理社会公共问题的新路径。2008年北京奥运会鸟巢体育场的建成、云南鲁甸地震灾区社会组织的活跃、公益组织对扶贫开发活动的积极参与、公共部门大力推行的社会服务外包，如上种种皆为公共部门与外部行动者基于相互共识而进行合作的典范。这些典型案例与政策创新，无一不突显中国正一步步走向合作治理。在推进合作治理之前，界定合作社会的特质，厘清合作的前提与基础，明晰主体间合作建构的可行性及路径，成为探索合作社会治理逻辑的必由之选。
一、合作治理的逻辑原点：
合作社会的到来
人类社会发展的不同历史阶段需要不同的治理类型与之相匹配。韦伯将以皇权为中心的家产制及皇权与官僚权力共存并用的家产官僚制视为长期支配中国历史的治理方式，“当君侯以一种人身的强制，而非领主式的支配，扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民，然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时，我们即称之为家产制国家”这一逻辑得到了当代学界的认可，并进一步具体化为“君主官僚制”。在这种治理类型中，作为最高权力的皇权（君权）与作为治理工具的官僚权力并存治国，同时官僚体制自有其内在的运作机制，而并非仅仅作为皇权随欲而为的治理技术而存在。明代帝王数十年荒废朝政但国家机器照常运转便是这一双重权力结构的生动体现。正是皇权与官僚权力之间的张力以及“名与实”之间的治理机制转化，维持着封建中华帝国的运转。中华人民共和国成立后的相当一段时期内，卡理斯玛权威成为了中国社会的治理方式。改革开放初期，国家、官僚体制与人民三者之间的制度性关联与张力，推动着中国社会转型发展。
伴随着全球后工业化浪潮，中国进入了不同于工业社会的合作社会。追求共同体的集体认同一直是治理者在社会治理历史演进过程中矢志追求的价值目标，而正是这种对集体认同的执着，才时常引发工业社会中种种消极后果。例如对社会多样性与差异化的恐慌，以及对社会新生势力的打压。合作社会中的治理者并不会刻意寻求普遍的集体认同，而是积极鼓励对社会赋权，包容多元化与差异性，并努力让这种多元与差异成为社会互动与合作的助力器而非冲突对抗的引爆点。依据合作理性的合作社会不同于依赖工具理性的传统竞争社会，合作社会抛弃了约翰·罗尔斯所构想的“重叠共识”，改变了工业社会中那种工具理性的非人格化趋势，而将目前在社区中业已存在的互动关系及行为扩散至全社会，营造完整的人之间的互助与合作。随着吉登斯所谓的“脱域化”不断深入，近代以来在资本主义世界化过程中所形成的“中心——边缘”结构得以解构，整个世界被置于统一的交往和合作体系之内，工业社会中强调的分工和协作不再是一个人们社会化活动的社会空间，其固有特征被逐渐超越并包容进合作体系，合作成为了一个全球性的社会空间。
合作社会需要合作治理，合作治理是中国面对合作社会所选择的治理类型。库曼强调治理即“公共部门、私人部门与社会组织为应付与日俱增的社会问题的多样性、不确定性、风险性，而进行的全新互动”，其并无一成不变的套路。正如卡蓝默所言，治理拥有自己的历史、文化和根深蒂固的传统，体现在保证社会稳定和延续的法典、机构和规则当中。无论从本质还是使命上看，治理都是一种演变缓慢的体制。合作治理即为适配于合作社会的治理范式。Chris Ansell和Alison Gash通过对127个合作治理案例的研究，对合作治理作出了概念界定，即“一个或数个公私部门共同正式参与制定公共政策的治理安排，且这一过程必须是在共识导向下的平等协商，以实现对于公共政策的执行以及公共事务与资产的管理”。有学者基于公共行政领域的分析建构，在更为广泛的意义上认为，合作治理过程是“跨公共机构、跨不同行政层级、跨公共、私人、公民团体的”。费希特说过，“在理论中可能是真实的东西，也许并不适用于实践”。尽管流行的概念蕴含简洁明快的智力美感，但其真实性与适用性却不容忽视，机械地将西方概念照搬为中国治理进路之选择，极易陷入水土不服之逻辑困境，合作治理概念的本土化势在必行。中国场景中的“合作治理”是指：在中国共产党的领导下，多元的平等自治主体基于社会稳定、民生改善、民族复兴与国家富强的普遍共识，在建立充分互信的基础上，跨越组织边界，通过对话协商来照顾公共关切、提供公共服务、解决公共事务、实现公共利益的一系列活动。需要说明的是，任何一种治理类型均有其内在的运行机制与规范，合作治理亦无例外，中国共产党的领导地位正是通过引导、监督合作治理按照基本规范运行而得以体现，其扮演一种超然于利益纷争的中立角色，着眼于宏观层面的监督引导而非具体的治理过程。在这一背景下，多元主体的平等是合作前提，双方的充分互信是合作的基础，主体的完全自治是合作的保障，去中心化的主体关系是合作的结构，有效的对话协商是合作的手段，公共利益最大化是合作的目标。在这一合作社会中，每一个人的福利都依靠着社会合作体系，没有它，任何人都不可能有一种满意的生活。合作治理成为了人类共同体的存在方式，以其固有逻辑推动中国社会不断前行。
二、合作治理的生成基础：
自治主体间的充分信任
帕特南指出，不论个体如何优秀、拥有多少财富，都无法创造出自愿合作带来的价值。在公民共同体中，个体通过社会组织广泛参与社会活动，涉猎共同体生活的方方面面。在此背景下，道德而非律法成为了公民共同体合作的社会契约基础。诚然，公共职员个体的道德不容忽视，但在合作治理视域下，道德的个体行为已经不再是思考合作治理的出发点，社会的理论关切已经转向到关于合作治理的逻辑推演与生成基础。
（一）主体自治是合作治理的前提
自治强调各个组织按照其自身目标开展活动，而免受外界控制，这是合作治理开展的重要前提与有效保障。合作主体的自主性对任何一种合作关系都至关重要，甚至是合作展开的基本前提。就公众来说，自主性表现为公共权力与政治组织允许自治的状态；而对政府而言，自主性则保障组织完整以防止遭受利益集团掠夺。在后工业化时代，政府比以往任何时代都更有力量，管理所及之范围都更为广泛，然而却无法对其管辖范围内的各种资源进行有效配置。因为后工业化社会呈现高风险性、高复杂化状态，社会的不确定性急剧增长，官僚体制严重失范会造成政府的弱能，无论政府将自身形塑得如何强大，面对新部落主义与非中心化的自我，依然无法实施无所遗漏的控制，公共行政的想象力已然枯竭。政府在很多领域的控制非但没有取得理想效果，反而招致诸多无法预料的后果。正因为此，政府必须对传统继承的官僚制进行解构，“颠覆对确定知识的权威诉求”，追求德里达主张的“根本不存在任何解释性的规则或惯例”的状态。
在这种状态下，传统权威和墨守成规遭到唾弃，政府不再理所当然地享有垄断资源、发号施令的权力，针对社会问题的固有的模式化的处理方式完全失效，任何固定的意义都是不存在的，必须通过组织成员间的交流互动与对话沟通完成社会建构过程，引导社会自治力量并促进其发育成熟和获得更强的自治能力。
个体同样需要进行自治化的社会建构。查尔斯·泰勒说：“理解我们的道德世界，不仅仅要看到埋藏于我们尊重他人的意识之下的那些思想和画面，还要看到在整个生命中支撑我们的那些观念。”他还认为，自治的自我需要在与他人的对比中得到识别。从某种意义上说，对于自我的这一认识与儒家类似。儒家认为在这个世界上，个体本身并非客体而是主体，其有能力去达成一个自我完善的理想境界，并不受现实世界的偶然性或局限性约束。本体论支持伦理意识产生于个体自治意识的观点，当个体向他人公开自己的观点、在公共领域有意识地与他人发生联系时，自我实现和理解也就发展起来了。此处所指的自我不仅仅是自治的，而且不受外界强加的任何限制。个体具有自身的独特性，成为一个具有控制、自律和完善自身能力的主体。在肯特眼中，个体是自治的人，他们是理性的并且被理性的原因所激励，能够去寻找实现他们个人目标的方式。而缺乏自治及对个体行为的控制，将导致社会成员变成一个个不具有批判精神的人，成为阿伦特笔下的“罪恶的平凡化”，陷入“极端的肤浅”。传统社会中，个体由于缺乏自治和自我意识而丧失了批判意识和对其他人的道德责任，形成集体沉默。
自治占据了治理的话语权，奠定了合作治理的基础。布林克霍夫通过研究政府与社会组织的关系发现，唯有拥有自主意识、明确自我诉求的自治主体间方能建立合作关系，如果削弱主体的自治性，则必然慢慢演变为吞并关系。丧失自治性的主体因独立话语权的缺失，无法与其他主体展开有效的对话，对话结果亦缺乏权威性保障而被排斥在合作治理体系之外。通过自治性的彰显从而促进合作治理的案例不胜枚举。2009年美国总统奥巴马签署《爱德华肯尼迪服务美国法》，通过设立“志愿者培育基金”和“社会创新基金”，解决非营利组织（NPO）在处理社区问题时面临的资金困难问题，并大力推行“非营利组织能力建设资助”计划，向中小型非营利组织提供每笔至少20万美金的资助，提升其有效管理、提供服务的能力。这些举措将美国的非营利组织与志愿团体从资金困扰中解放出来，极大地释放其服务热情与合作活力，通过承接服务外包积极参与社区俱乐部、教育培训、医疗保健、环保等公共问题的合作治理。截至2010年，全美共有两百多万个非营利组织，美国超过75%的民众至少参加一个非营利组织，每人平均参加两个，社会组织成为了美国人民参与合作治理的重要媒介。再看中国，市场经济体制改革一直以尊重市场规律、增强市场主体的自主性为基本原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。随着改革的进一步深入，企业的独立性与自治性得到了极大增强。同时，随着我国社会组织双重管理体制改革的不断推进，社会组织的自主性与独立性亦得到保障，逐渐以自主自治的独立主体积极参与社会服务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出，要激发社会组织活力。正是有了充分自主的企业与社会组织，才使得社会治理领域的真正合作具有了现实可能。以政府公共服务外包为例，2012年7月至2013年6月间，我国政府以合同形式委托给社会组织、机构和企业的服务共计81525.4万美元。而自治性缺失以致无法合作的案例也不少，计划经济体制下，政府依靠指令全面干预经济活动，严重侵蚀市场的自治性，市场的自身发展尚不能保证，合作更是无从谈起。
不难看出，经由社会自治最终实现合作治理必将成为社会历史发展进路。在合作治理体系中，政府、企业、社会组织、民众将基于自主负责与风险分担，在生产与供给公共物品的过程中取长补短、优势互补、充分合作并合理分担治理责任，建构一条多元、灵活的公共利益实现路径。这实际上回答了在合作社会究竟由谁来进行合作的问题。
（二）充分信任是合作治理的保障
著名经济学家阿卡洛夫提出，信任关系时常被当作合作之本质。作为社会凝聚力的基础、社会组织的粘合剂以及社会系统动力，合作过程中的信任机制经常被描述成一种为应对立法保障缺失而迫使互动主体必须遵守的基本规则。在某种意义上，建立在治理主体高度信任基础上的合作治理，并非单纯强调主体之间的对话协商，更看重基于对话机制而建构的信任关系。虽然信任不一定必然促成合作，但是没有信任的合作是绝无可能存在的，因为不信任的双方绝不会选择合作行为。合作的必要保障是信任，这就是信任之于合作的重要价值。所以，作为合作社会的治理范式，自治主体之间的充分信任关系就成为了合作治理实现的必然要求。面对着复杂多变的后工业社会，合作治理绝不能满足于增加责任感并创设信任环境的简单合作行为，必须将合作治理的范式建构与信任关系的培育建设联系起来，使二者成为一个共生共在共进的共同体。事实上，信任会驱使人们心甘情愿地加强合作，而合作中实现的互惠互益又会反过来滋养信任，久而久之人们之间的合作关系与信任关系将变得越来越稳定与牢固。所以，自治的主体必须建立充分互信方能合作，否则必将陷入霍布斯描述的“自然状态”（natural state），彼此之间抱持戒心，在贪婪本性与多变欲望的驱使下，为争夺稀缺资源或实现自己占有一切的“自然权利”而发动“一切人对一切人的战争”（war of all against all）。
人类的信任关系历经从习俗型信任到契约型信任，最终实现合作型信任的类型嬗变过程。在工业社会替代农业社会的历史进程中，人类社会经历了一个陌生化的过程，由差序格局下的“熟人社会”转变为“陌生人社会”。在熟人社会中，受限于社会开放程度，人们基于血缘、地缘、业缘而在较小地域内进行密切的交互往来，从而在持续密集的面对面的直接交往中建立信任关系。在儒家思想占据主流意识形态的中国封建社会，这种信任产生于“仁义礼智信、温良恭俭让”等传统习俗与伦理规范的彰显，是“道德的人”遵守传统习俗的“道德律令”，是人们在尊重习俗、传统、规矩时产生的道德关系，所以农业社会的信任是一种习俗型信任。而到了工业社会，随着机器化大生产与全球化分工的发展，人们跨出了差序化的“涟晕”而去和更多的陌生人交往，这时传统意义上的习俗、祖制失去了效力，人们开始求助于法律制度这种契约形式，期待通过法律强制力的发挥去鞭策人们遵守契约，此时人们之间已不再有熟人社会那种面对面的直接信任，人们将对陌生人的信任让渡给了共同意志的体现——法律，契约型信任这种间接信任替代了更为直接的习俗型信任。随着后工业社会的到来，社会的开放程度与日俱增，世界成为了一个普遍开放的“地球村”。陌生感与社会的开放程度及人们的交往频度成正比，人与人之间的交往和信任被遗弃在微信与网络的技术洪流中。人们更为看重立竿见影的回报，更为追求效率与经济，经济利益最大化俨然成为了合作的主题和终极目标，人际关系的冷漠导致习俗型信任的失败，而对经济利益的盲目追求又攻破了契约型信任的堡垒，霍布斯所言的因缺乏共同权力震慑而导致的“全人类战争”的乌云已悄然密布，亟需一种全新的信任类型——合作型信任来拯救人类社会。
强调互益的合作型信任是合作社会发展的基石。不同于习俗型信任的感性特征，合作型信任更强调理性，其不再是对传统封建习俗不加辨识的盲从与驯服；也不同于契约型信任的工具理性色彩，其不再是一种形式化的信任，而是更具实质意义的双方切身利益的托付，其不再满足于消除形式上的不信任，而热衷于追求实质上的信任增进。合作社会中的利益相关者参与合作治理的根本原因就在于他们利益相依，而这种情境决定了任何一方的利益实现都有赖于他人行动，从而更加凸显合作之重要性。伍德曾指出，任何一个利益相关者都通过合作治理向他人索取自己所需，而又将自己所有贡献于他人，从而建立起互惠互利的关系。在参与合作治理时，主体对于各自的核心关切与利益喜好有一个清晰认识可以帮助他们更好地认识共同利益、了解其所能妥协以及尚存分歧的范围，从而有利于各主体更好地深度合作以实现互利互益。合作社会的共同利益即为公共利益，合作治理的共同利益即为各主体服务于公共利益，以维护和增进公共利益为共同目标，通过广泛而深入的合作追求互利互益。20世纪后半叶以来的行政改革即为最好例证，通过服务型政府的建构、企业社会责任的培育以及非政府组织的全球勃兴，治理行为的公共性不断增进，公共利益不断彰显，政府、市场与社会之间的合作关系不断强化，合作社会的合作治理不断深入。三种信任类型演化实际上回答了在合作社会究竟能不能合作的问题。
三、合作社会治理逻辑的呈现：
基于合作治理的有效对话
随着人类社会进入到合作社会这一新的历史阶段，传统的政府规制范式已然解构，根本无力应对日益增加的复杂性与后现代性，亟需建构适合于这一社会形态的治理逻辑，并在合作治理的实践过程中予以呈现。
从参与到协作：合作治理不需要自私的沉默者与旁观者——合作治理的准入条件。将参与视为现代公共管理不可分割的有机组成部分，是20世纪末叶的管理创新。法默尔就非常强调参与的重要性，认为权力正是通过参与而实现了再分配，在参与过程中又内含着公共行政的非正典化。但是，对于工业社会的参与行为而言，究竟仅表示形式上“进入”某一政策程序或过程，还是切实在这一过程中发挥了应有的重要作用，则需要具体分析。在传统的公共参与中，就像美国城市重建时代的“蓝带式”咨询委员会，公众分享到的实际影响力是很小的，公民虽然分享到了相关信息，但其对于决策的影响力却并未得到分享，成为了公共决策的沉默者。另外，参与者往往代表的是现存有组织的群体的需要，表达他们的特殊利益，而非更广泛的公民普遍利益，为了保护其所在集团的利益免受冲击，他们往往选择对公共利益冷眼旁观。在后工业社会，就行动各方对于合作治理的“准入条件”而言，应该不仅仅只是形式上参与，而应该是实质上协作；应该不仅仅是被动而机械地进入政策议程，而应该是积极主动表达利益诉求和寻求协作；应该不仅仅是屈服于“话语霸权”而选择沉默或旁观，最终沦落成为官僚机构标榜民主的“遮羞布”，而应该是基于平等地位积极争取分享公共决策权，并在协调配合中寻求公共利益的实现。
从协作到对话：合作治理不需要盲目的服从者与逐利者——合作治理的互动方式。协作建立在工具理性的意义之上，具有形式化的特征，主要是以分工为前提，其功能表现为行动者之间的职能互补，而且在宏观的社会层面上看的话，可以看到它服务于竞争的本性。基于近代以来人类社会的经验可以看到，所有协作行动均围绕利益谋划进行，缺失了利益目的，人们之间也就缺少了协作冲动，协作过程将无法进行，稳定的协作系统自然也就无法建构。协作系统中每一个行动者的原初动力都是对于利益的追求与实现，但当进入协作系统并被结构化之后，外在性的系统结构与制度规范等力量取代了原初动力，驱使行动者展开行动。而在封闭的协作系统中，这种行动往往显得比较消极和被动，当个人利益尚能保障的情况下，行动者大多对于协作系统的指令采取盲目服从和一味执行的态度，但一旦个人利益受损，行动者又会毅然地拒绝协作或退出协作。英国前首相丘吉尔“没有永远的朋友，只有永远的利益”就是生动写照。而实现对话的首要前提是对话主体的独立与自主，与协作者不一样的是对话者自身就是整个过程的主导者，既不需要超脱于对话者的行动者，亦无需独立于对话者的操控机制。而且合作虽然在结果上必将带来参与各主体的合作共赢及社会整体福利的提升，但这并非合作之目标，合作的唯一目标就是合作，所有其他活动均只是实现合作之前提，均是为建构合作关系而进行的历史性准备。通过对话，人们由协作上升到合作层面，更多地关注行动者的“质性”方面，特别是关注共同行动的有机性；通过对话，人们抛弃了个人主义视角，将人的共生共在关系界定为共同行动的重要前提，并将对合作的渴求淋漓尽致地呈现于共同行动中；通过对话，人们重新发现了公共价值并赋予合作行动道德属性，产生持续合作的冲动，愿意合作并乐于享受合作成果。
从对话到合作：合作治理需要实践理性的彰显与对话协商的互动——合作治理的实现进路。合作治理建构于实践理性之上，是在共同行动中扬弃了工具理性的一种行为模式，对话机制贯穿这一模式全过程，所有的合作治理均开端于“面对面的对话”，而终结于对话成果的充分获得。福克斯与米勒认为，真实对话原则在很多公共政策网络中体现相当突出，公共部门管理人员、利益相关者群体、政策智囊、专家学者等都期待通过对话弄清楚行动的缘由，并想进一步明晰下一步的工作思路，以使行动者充满活力地互动，最终创造奇迹和可能的变化。一种良好的对话机制将有助于融化不同利益群体间的“坚冰”，跨越不同话语体系的沟通鸿沟，建构一条通向信任、尊重、共识的合作之路。以J省残疾人就业支持工作为例，通过实施“残疾人就业创新（创优）项目”，省残疾人就业管理中心积极鼓励符合条件的社会组织参与残疾人创业支持，在项目遴选标准的制定以及最终项目的确定全过程中，中心邀请了残疾人就业领域的专家学者、福利企业代表、基层残联工作者等利益相关方经过多次对话与协商，在这一过程中，唯一的权力中心被消解，每个人都是自主自治自觉的行动者，每个人的原初动机都被合作的需求与承担的任务所同化，自动地用合作去置换自己的原初愿望和动机，“遴选最好的项目以及对最需要的残疾人给予扶持”这一共识代替了合作者的个人意愿，合作治理得以真正实现。故而，从参与到协作再到对话，直至合作的演化进路，很好地回答了在合作社会如何合作的问题。
四、结 语
充分信任的自治主体基于共同的利益诉求而进行的合作治理是人类社会治理范式的全新形态，它不仅意味着单一参与主体、单一权力运行向度、单一权力架构的传统治理范式自此终结，也意味着人类社会治理范式再一次经历了嬗变历程。20世纪80年代是人类历史上的一个转折点，工业社会自此而受到了后工业化运动的挑战，社会治理也自此而走向合作治理范式的建构进程。如果说与农业社会相适应的是王朝垄断的治理的话，那么，工业社会所拥有的则是民主框架下的精英治理，而与后工业社会相适应的，将是多元治理主体的合作治理。 合作行为根源于人的共生共在的要求，可以说人的共生共在即为人的社会性本质，这种共生共在本质的彰显需要一种合作秩序，提供这种秩序即为合作治理之基本目标。
后工业化背景下的合作社会已然来到，人类社会治理范式的嬗变重新发现了逻辑原点。唯有对共生共在的社会主体进行自治化建构，使其自由、自在、自为地彰显自主意识、明确利益诉求、进行利益表达，并在此基础上平等协商、友好对话，以互益的合作型信任之建构，构筑基于公共利益的共生共在共进的命运共同体，方能为合作治理之实现奠定坚实基础。也正因为有了这一生成基础，各自治主体才能实现由简单参与到充分协作，再到有效对话的关系演化，从而完美呈现合作社会中的治理逻辑。
（为阅读方便，参考文献从略。图片来源于网络。）