一个县级PPP项目落地标本：运营能力的设计与创新
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作者：金微
来源：PPP头条（ppptoutiao）
PPP头条原创报道，转载注明
“融资难、落地难”，这是我国推广PPP模式面临的主要问题，有报告称目前16万亿PPP项目融资到位率仅万亿。PPP的下半场，融资成为关键。
最近，一个地方县级PPP项目引来行业关注，山东政府采购网日前发布“德州高新技术产业开发区中央创新区核心区PPP项目（简称高新区PPP项目）成交公示”，成交方为安徽省路网交通建设集团股份有限公司（简称安徽路网），项目投资额为23.5亿元。
项目的实施主体为禹城市人民政府，项目拟采用“建设-拥有-运营-移交”的BOOT模式，合作期限为18年，其中建设期不超过3年、运营期15年。安徽路网与政府方组建的项目公司，将在合作期内投资、建设、招商、运营这个PPP项目。
PPP头条了解到，这个PPP项目在招商运营、绩效考核、融资等方面有诸多创新，或为当前PPP项目普遍存在的难题找到一个可循的方案。
图｜山东政府采购网公示
禹城，是山东省德州市的一个县级市，2016年禹城的财政预算收入刚过21亿，而中央创新区PPP项目也是禹城市政府投资工程历史上最大的项目。
禹城市拥有国家高技术生物产业基地、中国功能糖城等身份，当地希望依托现有的资源优势，建设一个“孵化器+加速器+专业园区”于一体的开发新区。
“为什么要用PPP模式，PPP首先是解决钱的问题，当然更重要的问题还在招商，我们招不了商，最后把创新区建起来，那还是一座死城。”禹城原财政局局长、现人大常委副主任李春厚向PPP头条介绍时如是说。
作为国家力推的PPP模式，禹城很早就开始紧跟政策节奏并积极布局，当地持续进行PPP模式的实践。2016年，禹城市城乡教育综合发展PPP项目成功入选全国第三批PPP示范项目。
“PPP项目是新兴事物，专业要求高、操作程序严，涉及金融机构、社会资本、政府部门等多个层面，必须统一思想认识，凝聚各方共识，才形成推进合力。”李春厚总结说，没有领导支持，PPP项目无法推进。
有了全国第三批PPP示范项目的运作经验，禹城市相关部门对PPP的运作流程有了深入的了解并实践，推出了自己的“PPP联席会议制度”，在当地推行“N+1+5+X”推进机制，即在指挥部的统领下，财政局、住建局、高新区、科技局、规划局、国土局、法制局等相关部门各司其职，密切协作，主动作为，形成了推进PPP模式的强大合力。
不过，对于中央创新区项目而言，要用PPP模式并不那么容易，不仅在于这个项目大，而且经验少。
目前，全国的各类型产业园项目中，以招商运营为主导，采取PPP模式运作成功的非常少，大部分还是以往“重建设轻运营”模式。以全国PPP项目库为例，几百个片区开发类项目，大多还处于项目发起阶段。
负责该项目咨询的大岳咨询有限公司经理雷皓介绍，这主要是产业园区具有很强的社会公益和公共产品与服务属性，总体投资规模大，运作周期长，“如果缺乏政企合作的长效机制存在，社会资本运营方既缺乏束缚也缺乏激励，短期开发有利可图，但长期运营缺乏资金支撑。”
事实上，我国园区开发建设热火朝天，但真正到园区的具体运营时常常无人问津，很多园区成为空城、死城。
对于禹城而言，要解开产业园区运营难的死结，必须挑到合适的社会资本，而且这个园区采用的招商为“孵化器+加速器+专业园区”模式，这在全国无多少成功案例可借鉴。
“财政部公布了三批次的全国示范项目名单，我们就在这些项目里找，发现安徽毫州有个类似的园区项目，我们便到当地考察，并邀请这个项目运营方考察。”李春厚说。
对于禹城这样财力不强的地方而言，要实施一个投资规模超全年预算收入的PPP项目，还存在一个问题在于，政府容易被强的社会资本方绑架，或者招来的社会资本无法达到政府的要求。
“所以我们对社会资本的选择，非常看中的是招商能力和融资能力，而且我们把招商能力放在第一位，第二位才是融资能力。”李春厚说。
图｜财政部PPP项目操作指南图
在中央创新区核心区PPP项目运作初期，经过禹城市的大力宣传，前后有40多家社会资本方接触该项目，有央企、民企、上市公司。
不过，这些社会资本方要想成为PPP项目的合格资本，还有一套流程。按财政部的PPP项目操作指南，PPP共包含项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个步骤，每个步骤又包括数个环节。
像PPP项目方案设计，涵盖PPP项目风险分配框架、项目运作方式、交易结构、监管架构等重要设计，还有两评报告即“物有所值评价、财政承受能力评价”等。
“因为PPP项目周期长，二十年甚至三十年，很难保证将来出现什么情况，所以现在在实际操作过程中就一定要规范运作，我们严格按财政部的操作指南来。”李春厚说。
在PPP项目设计方面，也有政府方“顶层设计”思路的体现，以采购环节为例，最重要的一项是资格预审报告。7月11日，创新区PPP项目正式对外发布资格预审公告，8月11日，项目正式发布竞争性磋商公告。
这整个流程中，禹城市政府掌握主动权，公开招标社会资本但同时严格筛选，在资格预审中就提出“三个不谈”：没有操作PPP项目经验的不谈、不懂招商运营的不谈、没有运营方案的不谈。
正是这三不谈的门槛，堵住了相当部分的企业，最终只有五家社会资本通过资格预审，且实力均不俗，其中像龙元建设、中南建设是上市公司、还有中建三局、中国二十二冶两家央企，民企则是安徽路网。
为了这个项目，几家社会资本有备而来，而禹城市政府方对项目“重运营”的要求，让这些巨头要想轻松摘得此项目并不那么容易，至少，在运营设计方面，需要拿出干货。
对于运营方案，禹城市一把手多次听取社会资本方招商运营方案的汇报，每个通过资格预审的社会资本方，汇报次数均超过5次以上。同时，市领导还亲自带队赴社会资本方招商项目所在地进行考察，考察其真实运营能力。
“PPP不是一场婚礼而是一场婚姻。”在李春厚看来，即便是婚姻也有很多种，有父母包办式的，有相亲介绍的，有自由恋爱式的。“我们这个项目就是要走自由恋爱的模式，我们主动找社会资本对接，把我们的意图告诉他们，让他们考察项目，我们也要考察他们。”
事实上，经过几个月的互相接触，社会资本与政府的关系已经越来越了解，甚至是到了一种“亲密”的地步。
PPP头条看到，安徽路网就编制一份《中央创新区核心区招商运营方案》，总计100页的报告详尽到禹城具体产业问题，其中以禹城功能糖主导产业例，报告提到“功能糖集中在葡萄糖、麦芽糖等产品上，而在酶制剂、低聚半乳糖等上下游产业链有待完善。”
安徽路网董事长刘义富介绍，安徽路网是今年三四月份第一次应邀到项目现场考察，此后又8次到禹城调研产业情况。
“我们虽然有比较成熟的运营经验，但如果不实地调查了解，也无法作出合理的运营方案。”在刘义富看来，目前PPP模式普遍重建设轻运营，传统园区模式是政府自己建设招商运营，很多时候政府招商效率低人才储备不足。“如果用PPP模式做这个园区，由社会资本融资、招商、运营，同时与政府形成强的协同关系，政企合力可进一步激活园区。”
PPP头条了解到，安徽路网原本是家传统的基建企业，伴随着中国PPP的大潮逐渐从“基建运营商”向“产业运营商”转型，目前运营的产业园区项目已多达20个，其自身定位于“中国产业集聚一站式服务运营商”。
图｜PPP模式政府与社会资本双赢
从今年8月开始，禹城市政府方对五家社会资本方进行了多轮磋商和谈判，充分了解社会资本的情况。
一名参与在磋商谈判的社会资本方人士介绍，磋商就像是论文答辩，下面坐着二十多位官员和专家代表，我们采用PPT课件的形式，汇报我们对项目的理解及招商运营方案。
而禹城市政府方在磋商后谈判过程中，还形成了“1+5”谈判机制，组建一个谈判工作组，下分五个业务小组，包括财务金融组、招商运营组、工程建设组、法务组、综合组，并聘请了法律专家、财务专家、功能糖类专家等参与磋商谈判。
雷皓向PPP头条介绍，由于这个项目是以运营为主导的PPP项目，现实中可借鉴的经验比较少，所以在采购环节中主要是作些量化的设定，以此判断社会资本的能力。“由于对招商的进度无法准确预测，采用了让社会资本方自报出租面积、自报产出的方法，一方面做为计算约定租赁收入的依据，另一方面做为绩效考核的依据。”
这个PPP项目的回报机制为可行性缺口补助方式，也就是说，社会资本的回报一方面来自于使用者付费，另一方面来自于政府可行性缺口补助。而政府的可行性缺口补助则牵扯到PPP项目的绩效考核，政府通过绩效考核打分来对项目进行缺口性补助，以此制约社会资本，以让他们提高效率。
大岳咨询在PPP项目设计上，在建设期和运营期均设置考核要求，建设期采用可用性绩效考核办法，只有得分90分以上才对社会资本进行全额支付，如果是60分以下不支付。
而运营期的考核则分为物业服务考核和招商运营服务考核，其中物业服务考核占比20%，招商服务考核占比80%。只有考核打分在90分以上才全额支付，60-90分按照标准进行支付，如果60分以下不支付。
在国家会计学院教授、PPP示范项目评审专家崔志娟看来，建设期、运营期绩效考核与付费机制结合起来，可以促进社会资本方更加重视项目的招商运营，体现了PPP根据运营绩效付费的指导思想。
除了运营能力，融资能力也是重要方面。目前，PPP项目普遍面临融资难的问题，有报告称，16万亿的PPP项目融资到位的仅万亿左右，融资到位率仅6%。最近，成都路桥中标四川一个高速PPP项目就因融资困难而终止，社会资本承担500万违约担保金，出现政府和社会资本双输的局面。
在禹城PPP项目实践中，融资也是政府考核的重要方面。禹城市常务副市长王建国介绍，前期就开始让银行介入，让银行检验社会资本融资能力，“我们引入建行禹城支行对接项目，让建行听取社会资本方的汇报同时赴社会资本方项目地进行考察。”
最终，建行禹城支行同意在社会资本方符合建行的贷款资格条件下，向社会资本方提交贷款期限18年，贷款利率不超过中长期贷款基准利率上浮10%的贷款意向函。
“这一方面通过建行检验了社会资本融资能力，另一方面给项目提供了融资保证，为项目落地后的顺利运行提供了保障。”王建国在作项目汇报时说。
经过多轮评分、磋商谈判，最终安徽路网从几大巨头中胜出。
刘义富在接受PPP头条采访时说，这次竞争者多，而且实力都不俗，“我们最终能胜出有多重因素，最关键还是招商运营能力，既有软的方面也有硬的方面，包括你的产业策划能力、招商渠道建设能力、产业资源导入能力、专业化的招商队伍、成熟的管理运营模式、成功的运营经验等。”
因为项目的规范性操作，项目已吸引中国PPP基金、山东省PPP基金的关注，PPP头条在当地采访时，两大基金分别来禹城市做尽调考察，并打算进入项目。
对于禹城市政府而言，无疑是PPP模式合作的赢家。禹城市常务副市长王建国说，这个项目经过充分竞争，为禹城历史上节约资金最多的项目，其中采购节约资金5.5亿元。
在王建国看来，PPP模式解决的不仅是政府融资和产业的问题，更关键的是提升了政府工作效率，转变政府职能。
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