【视点】宋华琳 | 迈向理性的风险规制-《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》之译者的话
这篇文章是布雷耶大法官的著作《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》（法律出版社2009年版）一书的译者的话。该书是法律出版社博观译丛系列之一。
迈向理性的风险规制
宋华琳
南开大学法学院 教授
在出任联邦最高法院大法官之前，史蒂芬•布雷耶已是美国行政法和规制研究领域的重要学者。1938年8月15日，他生于旧金山，父亲欧文•布雷耶是一名律师，也是一名城市教育官员，母亲安妮•布雷耶是东普鲁士移民的女儿，并热心于“女选民联合会”的活动。布雷耶小时候，父亲就常带他去选民投票站，帮助他养成了“对民主可能性的信任乃至热爱”，并坚信“伴随信任、合作和参与，人民能通过他们的政府来改善他们的生活。”[1]
在父母力劝之下，布雷耶进入斯坦福大学学习。在1959年毕业于斯坦福大学后，他又获得了最高等级的马歇尔奖学金，去英国牛津大学学习哲学、政治学和经济学，并于1961年以优等成绩获牛津大学学士学位，于1964年以优等成绩获哈佛大学法学院的法学士学位（LL.B）。在哈佛期间他曾任《哈佛法律评论》的编辑，并就法律实用主义发表过论述，他在当时就认为法官在作出判决时，应考虑判决会产生怎样的法律、社会和政治影响。
在哈佛法学院毕业之后，布雷耶出任了美国联邦最高法院大法官Arthur J. Goldberg的助理，他撰写了著名的，确立宪法隐私权的Griswold v. Connecticut案判决初稿。他在1965年至1967年间，则出任助理司法部长Donald F. Turner的特别助理。在1970年-1980年间布雷耶出任哈佛大学法学院的行政法教授，并于1980年开始出任美国第一巡回上诉法院法官，于1994年被克林顿总统任命为美国联邦最高法院大法官。
作为公法学者的布雷耶，始终秉承了关注真实世界的理路。他以法律实用主义的进路，发展出了对规制国（regulatory state）体系的见解，并倾心力于良好政府的构建。在二十世纪七十年代至八十年代初，他更多精力致力于经济规制以及规制理论的研究，例如对电力产业规制、[2]天然气产业规制[3]、规制失灵的成因[4]、规制改革的模式[5]等进行了研究。作为该阶段研究的一个集成，布雷耶于1983年出版了经典名著《规制及其改革》，在这部著作中，布雷耶对规制的一般理论进行了分析，对规制的正当化理念、规制的经典形式及替代形式进行了探讨，选择了民航、卡车货运、天然气、环境、电信规制领域进行了实证研究，并提出了未来规制改革的变化方向。[6]这部著作为规制研究提供了颇多助益的概念术语和分析框架，成为了该研究领域不可回避的作品。[7]2000年《法学研究杂志》上发表的一项研究成果表明，在美国1978年以来出版的诸多法学著作中，《规制及其改革》的引用率已位居第17名。[8]
布雷耶在出任上诉法院法官期间，依然保有哈佛大学法学院的教职，他于1992年在哈佛大学法学院的奥利弗·温德尔·霍姆斯讲座上，对风险规制主题进行了讲授。他以此为基础形成了1993年出版的著作《打破恶性循环：迈向有效的风险规制》。在这部著作中他以健康和安全规制领域为中心，分析了公众的误解，国会的应答以及技术过程的不确定性，三者如何创设出一个类似于“铁三角”的“恶性循环”，从而使得风险规制中存在井蛙之见、议程设定的随机性以及不一贯。同时这部著作也并非纯粹批评性的，他也对风险规制体系的改革给出了独到的见解。[9]
这部著作符合布雷耶研究的一贯取向，他从不在真空中探讨法律学说的发展和变化，而是通过对特定领域的分析，得出有建设性的规制改革建议。[10]而且他还从中努力挖掘“特别”中的“一般”，他所得出的结论，对思考政府规制机构的重塑，规制中所面对的技术不确定性，规制过程中立法机关、行政机关和司法机关的作用，专家、媒体和公众的作用等更为一般性的问题，也有相当的裨益。
一
“风险”（risk）一词来源于意大利词的risco和法语的risque，产生于早期的航海贸易和保险业中。Risco的意思是撕破（rips），源于暗礁（reef）或礁石（rock），由此指在深海中运行的货船所具有的危险性。[11]德国学者乌尔里希·贝克在1986年提出了“风险社会”（risk society）理论，他认为风险的特点在于：风险造成的灾难不再局限于发生地，而可能造成无法弥补的全球性破坏；风险的严重程度超出了预警检测和事后处理的能力；由于风险发生的时空界限处于变化之中，因此很难对风险加以度量；灾难性事件产生的结果多样，以至于很难去对风险计算使用的计算程序、常规标准加以把握。[12]
目前对“风险”较为通行的界定是“在确定时段或因特定挑战出现特定不利后果的盖然性”。诚然，对风险的认知可以是多维度的、个性化的，对不同的人、不同的情境而言，特定的风险可能具有不同的意义。根据不同的划分标准，还可将风险分为盖然性的风险和不可预测的风险，客观的风险和主观的风险，个人自愿选择的风险和社会所施加的风险。[13]
在布雷耶的著作中，并未对风险概念加以界定，但指出“这个世界上充满了风险，……我们中的任何人都可能被几乎任何东西所伤害——这包括腐烂的苹果、凹凸不平的人行道、松开的鞋带、溅洒出来的柚汁、不诚实的律师。”（第3页）[14]布雷耶也着力论述了风险的泛在性（第4-5页）和不确定性（第50页）。
同时布雷耶以排除式的方法，论述了行政规制的必要性。在布雷耶看来，国会每次只是颁布一部法律，因此无法将风险、安全或预防癌症作为相互关联的一系列问题来考虑；另外立法机关内部分委员会的存在，以及相互之间围绕议程安排展开的矛盾，会使得立法机关很难选定恰当的风险规制议程。（第42、57页）而司法机关也欠缺足够的制度能力，对行政规制机构的议程设定予以整体考量，相反法院的判决还可能创设出难以预计的程序困境（第57-58页）。[15]
此外，布雷耶还对侵权法和政府规制的优劣，认为“无论侵权法体系有着怎样的优缺点，我都不相信它能取代政府规制”（第59页）。应该看到侵权法侧重于对损害者的赔偿，其意蕴侧重于补偿受害者；而事前规制的优势在于规制机构有着更多专业知识，它可以不局限于个案的得失，而是就同类问题给出同样的处理之道。[16]
因此，可将布雷耶视为风险规制的坚定拥簇者。的确，由于个人对风险缺少足够的认知，也欠缺相应的信息和知识，因此无法从容不迫的去因应风险；而风险问题涉及到大量的科学政策问题，自由市场很难去对诸多社会现象所蕴含的风险和收益进行评估，在不同的甚或难以相互权衡的价值之间进行衡量；因此风险社会要求行政法的转型，要求必须结合国家和社会的力量，进行有效率的风险规制。[17]
二
在本书第一章中，布雷耶对普遍困扰风险规制体系的三个问题加以条分缕析，通过对真实世界诸多例示的剖析，他对最后10%问题、议程的随机选定、不一致等三个问题，进行了生动的记述和讨论。
就所谓“井蛙之见”（tunnel vision）或“最后10%”问题而言。规制者要么出于自身的热望，要么为了贯彻实施立法的指示，因此常期望能将风险完全清除。但是要清除“最后10%”的风险，相对于所提供的多一点点的公共安全而言，却会付出与之不相称的高昂成本（第11页）。布雷耶举了垃圾场清理、石棉规制、苯的规制等三个示例，来说明关键问题在于规制机构不知道自己应在何时停下脚步，规制“最后10%”不仅带来过于高昂的成本，甚至所带来的风险比所去除的风险还要多（第12-15页）。而且，政府能用以风险规制的资源不是无限的。同时，“微量风险”是风险规制的特色，将风险消除至“零风险”的水平，是不可能的，或者说至少不具有可行性。[18]
布雷耶接着讨论了规制议程设定的随机性问题，他以环保署为例，说明行政规制机构所设定的规制优先次序，并非经过独立专家的审慎研究，从而以最少的成本获得最大的收益。相反，规制机构的优先次序和议程设定，常常为公众的恐惧、政治、历史或偶然所驱使（第20页）。因此专家认为最重要的事情也许无法进入规制机构的议程。
第三个问题是布雷耶所谓的“不一致”问题。由于对相关主题事项的管辖权分布于许多不同的规制机构之中，在不同规制机构之间，甚至在同一规制机构的规制项目之间，都缺少足够的协调。不同规制机构评估风险的方法和结果可能会不同（第21-22页），而且对某类风险的规制，可能会加大其他类型的风险。“不一致”问题还会导向无效率的规制，例如“关于处理下水道污水的拟议规则，意在每五年拯救一条统计学意义上的生命，而随之增加的垃圾焚烧，可能会使得每年有两条统计学意义上的生命死亡。”（第22页）
三
在本书的第二章中，布雷耶详尽剖析了公众对风险的认知，国会的行为和应答，以及风险规制中固有的不确定性，这三者是如何相互强化，从而造成了所谓的“恶性循环”。
布雷耶援引了霍姆斯的话，“多数人都是在戏剧化地思考，而非量化地思考”（第37页）。公众对风险的认知，往往迥异于专家或专业机构的判断。公众可能会凭经验法则作出直观的判断，公众可能会固执己见，可能会不信任专家，可能会高估较低风险的盖然性（第36页）。公众会更为重视那些具有灾难性后果的风险，那些可能危及后代的风险，那些发生在自己身边的风险，那些为新闻媒体广为报道的风险（第34页），希望政府对此加以规制。那些确然严重却相对不为公众所知的风险，却被置于较为错后的位置。[19]
在布雷耶看来，作为对公众要求的回应，国会会颁布详尽的风险规制立法。但实际上国会的各分委员会之间会存在职权交叉，[20]从而造成国会决策的分散化；而且国会每次只是颁布一部法律，它无法对风险规制领域的问题进行体系化的考虑。国会颁布法律看似给予了行政规制机构裁量权，实则构成了对行政规制机构的约束，使得行政规制机构无法能动地处理所感知的“问题”（第39-40页）。国会立法的规定有时会缺乏可行性，有时会严苛到不合理的地步，国会有时会试图设定行政规制机构的详尽规制议程，但却无助于任何政策目标的实现（第41页）。
布雷耶继而论述了构成“恶性循环”的第三重要素——规制过程在技术上的不确定性。风险规制是一个典型的“决策于未知之中”（Decision-making under uncertainty）的领域，这“不确定性”来自方法论、认识论乃至本体论上的一系列问题，对于风险规制所需的科学信息而言，从概念、度量、取样方法，到数学模型以及因果关系的推论等多方面都存在着不确定性。[21]布雷耶指出，为了得出一个结论，需要调动许多不同学科的专业知识（第43页）。而且在风险评估中，所使用的动物试验模型本身具有不确定性；关于人体接触风险物质的时间和浓度，所作的假定也具有不确定性；根据动物试验结果外推出的人体风险结论也具有不确定性；规制机构和科学家之间的咨询机制也不尽畅通（第44-48页）。加之风险规制过程中并非是静态的线性的X和Y如何对应，还要考虑到规制带来的成本和收益，是否会带来新的风险，规制实施过程中会遭遇到怎样的困难和实际的问题？有时规制者即使能预测到可能发生风险，但却无法度量出风险发生的盖然性（第47-48页）。这诸多技术上的不确定性，使得规制机构会选择“宁可失之谨慎”的教义，去保守地行事。
公众对风险的认知影响着国会，国会的活动又影响着公众对风险的认知，而由于风险规制体系固有的不确定性，使得规制机构更容易受到公众诉求或国会行动的影响，从而导致了风险规制领域中的“恶性循环”（第50-51页）。
四
布雷耶并不仅仅是一位批评者，他也对风险规制体系的改革提出了系统的设想，他认为应通过重构政府机构，来打破上述的“恶性循环”。布雷耶认为应“建立一个改进的、融贯的风险规制体系，并适于处理若干不同的有涉风险的问题；其任务还在于帮助确立同一项目之内不同事项的优先次序，以及不同项目之间的优先次序；在于对不同项目加以比较，以确定如何更好地配置资源，削减风险。”（第60页）这样的组织应是任务导向型的，并能拥有跨机构的职权，一定程度上绝缘于政治，并具有相应的声望和权威，从而努力风险规制决定具有某种程度的一致性和理性（第61-62页）。
布雷耶希望，通过设置集中化的行政组织，使得在风险规制过程中，能作出更为一致的假定，能更好地利用外部科学研究成果，更好地预测出未来科学变迁对风险的影响，更好地发展出旨在实现更高质量和更好分析结果的模型，更合理地设定风险规定的优先次序（第65-68页）。
布雷耶对环境保护署的咨询委员会、特别工作小组、管理和预算办公室及其下属的信息和规制事务办公室进行了讨论，他还以法国行政法院制度作为参照（第70页），提出在管理和预算办公室中创设出一个集中化的行政组织，让其成员有在行政规制机构、国会供职的经历，使得他们能强化和整个联邦政府的联系网络，能和科学家、政策分析者、经济学家并肩工作，更好地履行理性化任务，并来审查拟议的规则、规制或主要的行政行为是否“恣意、反复无常或滥用裁量权”（第72页）。
布雷耶在这部著作的最后，对可能的诘难给出了自己的回应。布雷耶指出，理性化的组织更容易让国会和公众理解行政部门在做什么，为什么这样做，从而让责任归属更加明确，并非与民主相悖（第73-74页）；布雷耶认为人员的精英化是可欲的方向，新的组织并非简单的是旧瓶装新酒，它可以知道何时当为何时不当为，发现针对问题的更好答案，对风险予以更为全面的规制，更好地配置规制资源（第74-77页）。布雷耶认为这样的改革完全具有可行性（第78-79页）。
五
以上是对布雷耶著作内容的简要勾勒。布雷耶的这部《打破恶性循环：迈向有效的风险规制》可谓一部振聋发聩之作，他最重要的贡献就在于，让人们关注到规制体制中的系统性缺失，并对如何“重塑”规制过程给出了自己的见解。恰如他所引的富兰克林·罗斯福的箴言：“作为常识，可以找一条路然后去尝试。如果不成，就坦率承认，再试另一条路。但首先是要去尝试些什么。”（第79页）
在这部著作的序言中，布雷耶指出“我还希望本书能鼓励法律学人去关注我所描述的这类常见的，将实体与程序、政治与行政融为一体的公共政策问题。法律人可以试图去帮助塑造更好的制度因应之道，去解决重要的社会问题。”（第ix页）诚如斯言，在风险规制的研究中，法律人应当有用武之地。
在中国，我们也正处于一个充满风险的生活环境和社会结构。近年来次第发生的非典型肺炎、苏丹红、禽流感、三鹿奶粉等事件，日渐凸现的药品安全、保健品安全、矿山安全、饮用水污染、家居装修致癌等问题，都凸显出风险规制体系的缺失，规制程序设计上的漏洞，规制事项优先次序选择中存在的罅隙。尽管由于中美之间宪政体制的差异、经济社会发展阶段和政治文化的差异，无法把布雷耶教授的见解生搬硬套到中国来，但布雷耶的著述所蕴含的智慧，也丰富了我们的视野，为我们提供了可资借鉴的视角和方案。
在我国的风险规制领域，已先后颁布了《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国食品安全法》等法律。但我国大多数法律都是由国务院相关部委起草的，其管理职权不同，起草时的出发点也不同，不同法律的规制对象、方式和策略都各不相同。所引发的问题是立法不一定能规定最适合的风险规制方式，不同的立法之间可能存在不一致乃至抵触的现象。此外立法还会留下风险规制的真空地带，当法律缺乏有效的实施机制时，还可能成为“没牙的老虎”，并无法实现风险规制的目标。因此难免有法令兹彰而风险不已之虞。
公众对风险规制的参与，也不一定就能带来更优的结果。公众一般不具有专家所具备的专业素养，他们更多时候“跟着感觉走”，根据经验法则或生活常识对风险规制的议程设定和优先次序作出自己的判断。[22]而媒体也会考虑如何从每天发生的千千万万风险事件中，选择能吸引公众眼球的话题，进行浓墨重彩式的报道。当特定议题成为公众关切的对象和传媒所设定的热点时，也提示行政官员必须要关注这些议题，而无法对其说不，这也改变了规制过程中的资源配置和优先次序选择。近年来的诸多药品安全规制、矿山安全规制和乳制品企业驻厂监管举措，很大程度上都出自对公众和传媒压力的回应。[23]这也造成了风险规制议程设定时，有可能会“风吹哪页读那页”，呈现出更多的随机性乃至无序。
在风险规制领域，在事实的认定，变量指标和度量方法的选取，样本的选择，数学模型的建构以及因果关系的推定等方面，都存在着高度的不确定性。[24]尽管《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国突发事件应对法》中将“风险评估”作为法定要求，刚颁布的《中华人民共和国食品安全法》更是对“食品安全风险监测和评估”作了更为详尽的规定。但现实中我国还缺少一套对安全风险加以系统评估的规范、标准和方法，加之基础数据的缺乏，评估程序的不完备，因此很难对特定事件发生的盖然性，发生特定事件所带来的后果，作出准确的判断，这也是不确定性的来源所系。以此为基础的规制，难免会有“夜半临深池”的危险。
为此应对我国的风险规制体系加以重塑。首先，风险规制体系的事权划分应比较明晰，风险规制部门应有较高的权威和行政级别，与其他规制机构较强的协调和沟通能力。在我国目前风险规制政策政出多门，因此难免有叠床架屋之虞。例如尽管从2003年起尽管试图让国家食品药品监督管理局承担起食品安全监管的“抓手”角色，但一个副部级单位很难对分属农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局的食品安全监管职能加以协调。类似的，目前由副部级的国家林业局来牵头全国防沙治沙工作，由于统筹协调其他数家正部级单位，也被视为“小马拉大车”而步履艰难。[25]刚刚通过的《食品安全法》规定国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。在未来，应以此为契机和试点，进一步强化风险规制机构的权威，明确事权划分，同时完善部际联席会议、特别工作小组等规制机构之间的沟通协调机制，并将其予以常规化、制度化。
其次，风险规制机构要有能力去确定风险规制项目的优先次序，能决定如何更好的配置规制资源。目前我国风险规制往往缺少理性的安排，往往是被动式的“兵来将挡，水来土掩”。例如是SARS危机催生了我们对公共卫生体系的关切，是三鹿事件敲响了食品安全规制的警钟，是松花江污染事件才使得我们对水质污染有了更为清醒的认识。[26]应该发展出一套成熟的风险评估和风险管理的规范、标准和方法，来理性评估风险规制的成本和收益，来优化配置有限的政府资源与社会资源。
第三，风险规制机构的官员应具备专业化的知识结构。《中华人民共和国公务员法》第11条第6项规定，公务员要“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”。目前我国行政官员的专业化程度正在不断提高，博士、硕士以及有海外留学背景的人员在行政机关的比重也日渐增高。但这些官员不一定是，或不一定始终是相关领域的“精英”，随着机关工作时间的推移，他可能对专业领域中的问题日渐产生雾里看花的“隔膜”感。[27]为此需要为行政系统不断注入新鲜血液，同时让已有人员通过多部门、多岗位的历练，通过接受继续教育和培训，使得他们能更好地处理规制实践中的问题，有能力就该领域里的各种复杂问题和专家进行沟通。
第四，风险规制机构要有完备的信息、资金与基础设施层面上的保障。要加强我国风险规制信息网络的建设，以促进相关信息的收集、传输、处理、公布及利用，提高信息的精确性和信息处理的质量。同时还应加强对风险规制的财政投入，加强对风险规制体系的基础设施建设，从而有效率地进行风险监管，维护公众的健康权利。
六
之所以翻译布雷耶大法官的这部经典名篇，说起来也是有絮果兰因。我本科是学理科，最初即以法律、科学和政策的结合部作为自己研究的起点，这或许使得自己后来对风险规制加以关注时，相对更容易产生直观的感性认识。从2000年起，自己就开始通过各种途径搜集英文的风险规制著述，并对其中的若干论文进行了精读。
在浙江大学读宪法学与行政法学专业博士学位期间，应学兄李洪雷博士之邀，合作翻译布雷耶大法官的《规制及其改革》。学兄张兴祥博士对我们的译事非常支持，此后让学友王正斌博士利用春节回杭的机会，将他在国外学习期间购得的英文原版的《打破恶性循环》一书捎给我。在2005年上半年，我为了作《行政法视野中的技术标准》的博士论文，对这部著作进行了较为认真的研读，这部著作所提及的“恶性循环”、“最后10%”、“随机的议程选定”等论点，以及重构风险规制体系的设想，在当时就给予我在智识上的巨大震撼和冲击，这对我所进行的技术标准和风险规制研究，也有相当大的助益。
2006年5月，应学兄刘连泰教授之邀，博士毕业之后参加工作数日的我启程去厦门大学法学院参加“政府管制和人权保障”学术研讨会，当时就提交了《风险规制与行政法任务的变迁》的论文。这篇论文只是结合中国的制度作了一些整理，其中并无太多私见，而内中颇多理念则受惠于布雷耶的著作。在2007年下半年，我和法律出版社编辑易明群女士交谈时，也力荐将《打破恶性循环》一书纳入翻译出版计划。
在博士毕业的前两年里，自己生活的很大部分，是译校几部规制和公法方面的著作，以及从事医药卫生法研究。直到2008年暑假才能逐渐腾出手来，开始读点自己想读的书，做点自己想做的研究。这时北京大学法学院沈岿教授邀请我加盟他的研究团队，去申报教育部人文社会科学重点研究基地项目“风险管制与行政法的新发展”，这个题目的申报成功，也给予了自己继续研究风险规制的动力。同时自己近年来在研究药品、食品和医疗规制的过程中，也深感一定要对风险规制理论有更全面、更深入的把握，才能在具体的社会性规制领域取得更深入、更实在的研究成果。因此，自己很想通过对这部经典著作的译介，对我国的风险规制和行政法研究有所推动。
于是我再次和易明群女士联系，她以相当高的效率推动了译事的进展。在2008年11月11日签订了这部译著的出版协议，在之后的三个月里，我除却备课上课和外出开会之外，其余时间基本都用于这部著作的翻译，在翻译过程我每每感到心灵的愉悦和智识上的挑战。这部著作涉及到法学、经济学、社会学、心理学、公共政策、毒理学、医学、化学等领域的知识，布雷耶的引注中，常常浮现出《科学》、《自然》、《癌症》、《细胞》等权威自然科学刊物的身影。布雷耶大法官的论述在法律、科学和政策之间穿行，显得是那样游刃有余，从容不迫；而自己在翻译中，却经常为一句话或一个短语的翻译，而踌躇良久，思忖再三。
在翻译过程中，我曾就本书所涉及到的若干法文词语求教于同事南开大学法学院李晓兵副教授，就翻译过程中的若干疑难之处求教于学友田雷博士，李鸻代为绘制了书中所有繁难的图表。在2009年2月5日译者完成了对本书初稿的翻译，之后译者对初译稿进行了逐字逐句的校对，并对疏漏之处予以修改和完善，在此基础上于2009年2月17日形成了本书译稿的第二稿。……于2009年2月底形成了译稿的第三稿即最终稿。
在本书的翻译过程中，译者尽可能地去反映出作者的原意，同时也兼顾文字的通达与流畅。希望通过本书的翻译，能对我国的风险规制研究和实践有些微的推动。本书翻译难免存在讹误不当之处，敬请读者指正！（译者电子邮箱地址为songhualin@vip.sina.com）
此外，译者希望感谢北京大学法学院沈岿教授在风险规制研究领域所给予的鼓励，以及所展开的合作。本译著亦是沈岿教授主持2008年教育部人文社会科学重点研究基地北京大学宪法与行政法研究中心重大项目“风险管制与行政法新发展研究”（课题批准号08JJD820182）的内容之一。
译者希望感谢法律出版社易明群女士为本书的翻译和出版所作的努力，还想感谢在多年的风险规制研究过程中，董炯、傅蔚冈、高秦伟、何海波、胡敏洁、胡颖廉、李洪雷、刘恒、刘鹏、骆梅英、马英娟、苏苗罕、肖泽晟、于安、于立深、余晖、张兴祥、周汉华、朱芒、朱新力等师友以各种形式给予的支持和帮助，他们对我或有学术上的指引，或有思想上的碰撞，还有更多资料和观点方面的无私交流，在此要向他们表达我无法尽以言语表达的谢意。
注释
[1] “Stephen G. Breyer”,
http://www.supremecourthistory.org/myweb/justice/breyer.htm(2009年2月21日18时57分最后访问)
[2] Stephen Breyer& Paul W.MacAvoy, The Federal Power Commission and the Coordination Problem in the Electrical Power Industry, 46 S. Cal. L. Rev. 661 (1973).
[3] Stephen Breyer& Paul W.MacAvoy, The Natural Gas Shortage and the Regulation of Natural Gas Producers, 86 Harv. L. Rev. 941-987 (193).
[4] Stephen G. Breyer, Analyzing Regulatory Failure: Mismatches, Less Restrictive Alternatives, and Reform,92 Harv. L. Rev. 547-609 (1979) .
[5] Stephen G. Breyer, Two Models of Regulatory Reform, 34 S. C. L. Rev. 629-648 (1983).
[6] 参见[美]史蒂芬·布雷耶著，李洪雷、宋华琳、苏苗罕、钟瑞华译：《规制及其改革》，北京大学出版社2008年版。
[7] 参见[美]西德尼·A.夏皮罗著，苏苗罕译：《去粗取精：布雷耶法官对规制的评论》，载傅蔚冈、宋华琳主编：《规制研究》第1辑，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第274-288页。
[8] Fred R.Shapiro, The Most-cited Legal Books Published Since 1978, 29 J.Legal Stud.397,401(2000).
[9] Eric J.Guovin, A Square Peg in a Vicious Circle:Prescription for the Regulatory Mess, 32 Harv.J.on Legis.473,474(1995).
[10] 参见[美]史蒂芬·布雷耶著，李洪雷、宋华琳、苏苗罕、钟瑞华译：《规制及其改革》，北京大学出版社2008年版，第191页; Cass R.Sunstein, Justice Breyer’s Democratic Pragmatism, 115 Yale.L.J.1719(2006).
[11] 周战超：《当代西方风险社会理论研究引论》，载薛晓源、周战超主编：《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社2005年版，第7页。
[12] 参见[德]乌尔里希·贝克著，王武龙编译：《从工业社会到风险社会（上篇）》，载《马克思主义与现实》2003年第3期。
[13] Robert Baldwin, Introduction—Risk:The Legal Contribution, in Robert Baldwin(Editor), Law and Uncertainty:Risk and Legal Processes,Kluwer Law International, 4-5(1997).
[14] Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle:Toward Effective Risk Regulation, Harvard University Press, 3(1993).以下引用此书不再加脚注，而是在正文直接标出原书页码。
[15] 对于美国法上的“制度能力”理论，可参见宋华琳：《制度能力与司法节制——论对技术标准的司法审查》，载《当代法学》2008年第1期。
[16] 参见宋华琳：《论政府规制与侵权法的交错——以药品规制为例证》，载《比较法研究》2008年第2期。
[17] 参见Thomas O.McGarity, Substantive and Procedural Discretion in Administrative Resolution of Science Policy Questions: Regulating Carcinogens in EPA and OSHA, 67 Geo.L.J.729 (1978); 王泽鉴：《危险社会、保护国家与损害赔偿法》，载《月旦法学》2005年第2期。
[18] Joseph Fiksel, Toward a De Minimis Policy in Risk Regulation, 5 Risk Analysis 257(1985).
[19] Eric J.Guovin, A Square Peg in a Vicious Circle:Prescription for the Regulatory Mess, 32 Harv.J.on Legis.473,477(1995).
[20] Rae Zimmerman, Government Management of Chemical Risk, Lewis Publishers, 170(1990).
[21] Vern R.Walker, Risk Regulation and the “Faces” of Uncertainty, 9 Risk 29-34 (1998).
[22] 参见宋华琳：《规则制定中的多元角色——以技术标准领域为中心的研讨》，载《浙江学刊》2007年第3期。
[23] 参见宋华琳：《政府规制改革的成因与动力——以晚近中国药品安全规制为中心的观察》，载《管理世界》2008年第8期。
[24] Vern R. Walker, Siren Songs of Science: Toward a Taxonomy of Scientific Uncertainty for Decisionmakers, 23 Conn. L. Rev. 567 (1991).
[25] 参见钱昊平：《林草之争促变防沙思路》，载《新京报》2006年4月28日。
[26] 参见宋华琳：《风险规制与行政法学原理的转型》，载《国家行政学院学报》2001年第4期。
[27] 参见宋华琳：《转型时期中国行政程序立法的几点思考》，载《中国行政管理》2008年第9期。
文 | 宋华琳
源 | 规制与公法
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