乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的机遇、挑战及应对
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农村已成为中国应对养老挑战的重点和难点所在。完善的农村养老服务体系，不仅是破解农村养老困局的重要突破口，更是中国特色养老道路的应有之义，但目前仍处于建设过程的初期阶段。
《乡村振兴战略规划(2018—2022)》(以下简称“战略规划”)将新一轮乡村振兴计划推向了新的阶段，也为建立和完善中国农村养老服务体系提供了重要机遇。从外部来看，此战略规划明确将“加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系”作为重点任务予以关注，由此带来的大量的财政投入、快速的组织布局和各级各类部门的高度重视势必会加快农村养老服务体系建设;从内部来看，乡村在经济、社会、政治、文化和生态等方面的全面振兴将增强农村应对养老挑战的内生力量，例如盘活乡村社会养老资源、激发各主体养老服务活力等，为扭转“城市反哺农村”、“城市带动农村”式的发展模式、建设可持续农村养老服务体系奠定了基础。
然而，目前中国农村养老服务需求尚且不明、服务体系建设历史欠账太多，加之农村情况复杂多样，从哪里着手、如何着手来建设农村养老服务体系，已成为首要挑战之一。本文将在解析农村养老服务体系概念的基础上，剖析乡村振兴战略为农村养老服务体系建设带来的机遇，并根据当前进展与积极应对人口老龄化要求指出仍面临的挑战，进而提出新时期中国建设农村养老服务体系的重点任务，以期为相关部门决策提供参考。
一、新时期农村养老服务体系概念解析
根据社会养老服务体系定义，本文将农村养老服务体系界定为:它是与农村经济社会发展水平相适应，以满足农村老年人养老服务需求、提升农村老年人生活质量并促进老年人自由全面发展为目标，面向所有农村老年人提供生产服务、生活服务、精神慰藉、保健医疗、康复护理和临终关怀等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。该定义增加了“赋权增能(empowerment) ”的核心理念和促进老年人自由全面发展的目标，形成了“一核多元”的农村养老服务需求框架(见下图1)。
之所以强调对农村老年人赋权增能和促进其自由全面发展，主要是基于以下考虑:第一，这是积极老龄化(Productive Aging)的客观要求。积极老龄化是2002 年以来国际社会应对人口老龄化的基本宗旨，“积极”一词不仅是指老年人在获得健康的基础上积极参与经济社会发展，更是指政府、学术界和社会要积极地看待老年群体并有所作为。发展农村养老服务的核心目标之一就是要为农村老年人参与社会提供条件或帮助，比如延长其健康自理状态、提高其保障水平、创设宜居环境充分发挥其功能等，亦即赋权增能。
第二，这是新时期理顺中国老龄社会治理思路的必然要求。尽管中国有 10．48% ～13．31%的老年人在生活上需要一定帮助，但绝大部分老年人是健康可自理的，对于特殊老年群体的过多关注往往会导致对老年群体过度负向认知和对健康老年群体的“选择性忽视”，在农村更是如此。老龄社会治理的首要任务之一，就是要将老年人视作建设现代强国的重要资源，体现在本文中即是应切实发挥农村老年人在乡村振兴中的作用，这是中国在深度老龄社会和超级老龄社会中全面实现现代化的历史选择。
第三，这是实现农村老年人美好生活愿望、促进其自由全面发展的内在要求。美好生活是人的解放和自由全面发展的前提，而美好生活主要体现在思想观念的自我超越、工作与生活技能的提高、不良生活方式的克服等方面。
由此可见，老年人的美好生活是以其自身“增能”为前提的主动式发展，而非外界施于的被动式发展。本文所指赋权增能，即激发农村老年人享受养老服务的权益，全方位地增强农村老年人的资本(比如健康资本、经济资本、人力资本、社会资本和心理资本等)，为其实现美好生活和自由全面发展奠定基础。总之，应从更广阔的视域来看待农村养老服务发展，期望在体系建设之初即明确发展思路和发展目标，为理顺农村养老服务发展大方向奠定基础。
在“赋权增能”理念指导下，结合农村老年人生活实际提出六类养老服务(参见上图 1)。从纵向来看，大致体现为农村老年人对于不同服务需求的时间序列;从横向来看，大致体现为某一时点老年人对于不同服务的需求程度。精神慰藉除与文献中的内涵相一致之外，还包括不断提高老年人心理资本的内容;保健医疗既包含为保持身体健康而进行的保健活动(比如健康知识、体育服务等)，也包括医疗卫生方面的救治服务;康复护理包含必要的生活护理和康复服务。针对上述三种服务，文献中已有较多阐释，以下重点对其他三项服务进行阐释。
第一，生产服务(亦称“生产性服务”)，泛指围绕农村老年人适度的参与农业生产而提供的公益性或有偿性服务。与城镇老年人退休之后可以与供职单位脱离劳动关系不同，大多数农村老年人一生都与土地和农业生产相联系，而且城镇化背景下农村老年人参与农业生产的比例会越来越高 ;从积极老龄化角度来看，适度参与劳动对于老年人的经济独立和自由全面发展是有益的。在对河北、北京、四川等地的农村调研中也发现，老年人对一些生产性服务的需求开始显现。然而，目前针对老年群体的生产性服务还很不充分，并未引起应有地关注。因此，在乡村振兴战略背景下，应本着为农村老年人赋权增能的思想，为农村老年人(也可以延伸到准老年人)提供必要的生产性服务。
第二，生活服务(也称“生活性服务”)，是指为满足农村老年人吃、穿、住、用、行等基本生活需求而提供的服务，与生产服务相对应。当前，有关农村老年人的生活服务面临两方面的挑战:一是针对“三无”、“五保”等困境老年人的生活服务存在不充分不平衡的矛盾 ;二是新时代农村老年人对于美好生活的向往促使其对于养老服务的需求开始由低水平均衡向高质量发展转变，而国家和社会尚未做好必要的准备。因此，应以乡村振兴为契机，大力繁荣农村老年人生活服务，为农村老年人实现美好生活愿望奠定现实基础。
第三，临终关怀(hospice care)服务，是指针对农村濒临死亡的老年人及其家庭成员提供的涉及医疗、护理、心理咨询、健康教育、死亡教育、精神和社会支援以及居丧照护的一种综合性服务。临终关怀已被写入《老年人权益保障法》，而两项全国性调查数据均显示中国农村老年人死亡质量相对较低。因此，应以乡村振兴战略和建设农村养老服务体系为契机，尽早填补农村临终关怀服务空白，加快推进农村临终关怀服务向专业化和职业化发展。
为确保上述服务能够被有效而精准地供给，需要以农村老年人和养老服务为中心建立起相应的设施、组织、人才和技术网络。其中，组织和人才是农村养老服务发展的核心动力，设施和技术是确保服务高效供给的基础条件，将这些要素整合到一起并发挥作用的则是治理，四类要素良性互动即可构成了一个相对完整的农村养老服务体系。尽管当前农村养老服务体系建设面临诸多困难，但经过若干年推进和发展，已具备了一定的基础，比如养老服务设施建设已全面铺开、组织和人才发展受到各方关注等，这些都为新时期建设农村养老服务体系奠定了重要基础。
二、乡村振兴战略为农村养老服务体系建设带来机遇和挑战
(一)乡村振兴战略为农村养老服务体系建设带来新机遇
根据乡村振兴战略的阶段性部署，农村养老服务体系建设的阶段性目标可以设计为:到 2020 年农村养老服务体系建设规划初步形成;到 2022 年农村养老服务体系建设规划和配套政策体系初步健全;到2035 年农村养老服务体系在保障农村老年人养老服务需求、生活质量提升和自由全面发展方面取得决定性进展;到 2050 年农村养老服务体系可以全面满足农村老年人的生存与发展需要，促成中国特色养老制度形成并成为中国全面现代化的重要支撑。此轮乡村振兴战略为农村养老服务体系建设带来如下机遇:
第一，为整合农村养老服务发展资源提供了重要契机。尽管养老服务发展存在“重城市、轻农村”的倾向，但诸如《社会养老服务体系建设规划(2011—2015)》等政策文件都提出养老服务资源要向农村倾斜，加之近年来农村地区探索出了互助养老、养老大院、孝道餐等服务新模式，中国农村养老服务由此得到较快发展。
然而，以城市为本位的养老服务政策导致农村养老服务资源碎片化严重，而且发展的随意性较大，难以适应未来农村人口老龄化的快速增长。从资源配置方式来看，政策通常以由城市向农村“渗透”的方式来配置养老服务资源，这种缺乏统一规划的配置方式导致农村养老服务资源不平衡不充分的现象比较突出 ;从设施和服务来看，未能切实考虑农村老年人的养老实际、农村的治理特点、文化习俗和地形地貌等因素，导致农村养老服务供需不匹配现象比较突出 ;从发展的可持续性来看，市场配置养老服务资源的基础性作用尚未充分发挥，导致养老服务供给主体单一，养老服务从生产到递送、再到使用的整个过程不通畅，发展的可持续性亟待加强。
总的来看，无论是从农业农村发展的特殊性，还是从农村老年人与城镇老年人的差异性来看，构建完善的农村养老服务体系是应对农村养老挑战的必经之路。此轮《乡村振兴战略规划(2018—2022)》对农村养老服务发展作了全面部署，并明确提出要建设完善的农村养老服务体系，这无疑对整合现有养老服务资源、促进体制机制建设提供了重要契机。
第二，为繁荣农村养老服务发展提供了强大的内生力。这可以从乡村振兴总要求的五个方面体现出来。首先，“产业兴旺”将为农村康养产业和养老服务业发展提供新活力。战略规划提出要深入挖掘农业农村健康养老功能和价值并在土地使用上作出了安排，同时养老服务业作为一种新业态将在强大的需求和康养产业刺激下大力发展;其次，“生活富裕”将直接或间接提高老年人养老服务购买力。
战略规划将通过完善土地出让收入、公共财政投入、创新农业经营体系、发展壮大集体经济、促进就业和稳定就业等措施提高农村居民(含老年人)收入水平，而且子女生活富裕也将间接提高老年人的经济保障水平，从而提高其养老服务购买力;再者，“乡风文明”为丰富农村老年人精神文化生活并营造孝老爱老敬老社会氛围开启新篇章。健全乡村公共文化服务体系、鼓励开展惠民演出(比如，实施戏曲进乡村工程)等一系列举措将丰富农村老年人精神文化生活，同时弘扬中华孝道、培育良好家风等相关活动也将重塑农村孝道文化;另外，“治理有效”为夯实养老服务发展并促进其可持续发展提供新动能。战略规划提出要自治、法治、德治“三治”相结合建立健全现代乡村社会治理体制，并且要大力培育农村社会组织、发展农村社会工作和志愿服务等，这些治理举措将为破解农村养老服务发展治理困局提供新动能。
关于“生态宜居”，尽管战略规划更侧重自然环境布局，但即将开展的乡村绿化行动、垃圾污水处理等人居环境整治行动将会逐步改善乡村居住环境，更重要的是农村对于人居环境的关注将为农村老年宜居环境建设打开新思路。总之，农业、农村、农民的全面振兴将为繁荣农村养老服务发展提供强大的内生力。
第三，为塑造新型城乡老龄社会关系提供了历史机遇。农村养老困境相对突出不仅因为人口的老龄化，更与城乡经济社会体制改革有关。在经济体制改革推进过程中，城市中诸如老弱病残干部安置、老干部离职休养、退休退职等带来的养老挑战最先显现，于是政策和制度开始着力于解决城市养老困境，农村则通常以政策予以倾斜一笔带过。随着农村人口老龄化加剧、“乡—城”人口流动频繁、农村集体经济衰退等，农村养老困境日渐突出。
近 20年来，除继续依赖家庭、家族或集体养老之外，中国农村养老困境的治理不外乎两种方式:一是经济保障上“城市反哺农村”，如加大财政投入或转移支付力度，不断提高农村老年人养老保障水平;二是服务发展上“城市带动农村”，如以城市的服务理念和技术带动农村服务发展，甚至将城市资源直接嵌入到农村。尽管在一定时期内，农村养老困境应对对于城市的依赖不可避免，但从长远来看难以持续，因为城市地区也可能会遭遇发展瓶颈(比如有些城市地区的养老金已经出现亏空、大城市养老服务资源出现匮乏等)，导致其无力持续支撑农村发展。
因此，在中国已经步入新时期并且人口老龄化即将再次迎来迅猛发展之际，必须重塑城乡老龄社会治理关系，努力探索出一条“各有所长、相互支撑、融合发展”的中国特色城乡养老道路。《乡村振兴战略规划(2018—2022)》提出建设农村养老服务体系的同时还要“重塑城乡关系”并做出了一系列部署，这无疑为塑造新型城乡老龄社会治理关系，进一步完善中国特色养老道路理论基础提供了历史机遇和实践基础。
(二)当前中国农村养老服务体系建设面临的挑战
当前，机遇是明显的，挑战也是巨大的。在乡村振兴战略背景下，农村养老服务体系建设至少面临四方面的挑战:第一，发展理念并未充分融入积极老龄化思想，为什么发展、发展什么服务、由谁来发展等问题，尚需作进一步明确。前文述及“赋权增能”应是农村养老服务发展的指导思想，但战略规划中非常注重“养”老的思想(仅有一处提及要发挥老年人作用)，更未能将农村老年人视作乡村振兴的重要资源，因而如何融通发展理念，尚需要各界共同努力。而且，农村老年人的养老服务需求究竟是什么、应该着力发展什么样的养老服务，也需要作进一步明晰。
第二，农村养老服务体系历史上欠账太多，且现实任务巨大。由于农村社会化养老服务起步较晚，无论是养老设施、服务人员、社会组织还是技术要素和社会化养老观念等，农村都较城市严重滞后，比如农村社区养老院覆盖率仅相当于城市的1/2，托老所或老年日间照料中心仅相当于城市的 1/5。加之，农村老年人普遍面临贫困、健康、照料和社会安全等风险，相比之下农村养老服务体系建设任务就显得尤为巨大。
第三，乡村振兴战略并未从服务体系建设的角度加以布局，所提及的有利因素碎片化严重。尽管战略规划提出要建设农村养老服务体系，对于所需设施、人员、社会组织和技术要素等也都有所提及，但均散落于各个部分，没有形成统一规划，因而如何将这些碎片化的利好因素整合为促进体系建设的指导意见，尚需要付出更大的努力。同时，如何在农村基层组织机构改革的新背景下融通各方以形成合力，也是一个新挑战。
第四，各地农村发展差异巨大，农村养老服务发展参差不齐，如何构建与当地经济社会发展相适应的养老服务体系的挑战巨大。中国既有北京、上海等先进地区的农村，更有河南、河北、甘肃、四川、云南等地的农村，经济发展水平不平衡、服务补贴制度差异很大、文化观念甚至地理地貌迥异，而且农村养老服务发展现状差异巨大。所以，针对哪个层次构建、构建怎样的农村养老服务体系，更需要当地政府和职能部门结合实际，量力而行，深入思考下一步方案。
另外，对于农村老龄社会的预见性不足、如何与其他社会服务相融合、如何与经济社会发展相适应以及如何实现体系的可持续发展等，也都是农村养老服务体系建设所面临的新挑战。
三、新时期中国农村养老服务体系建设的重点任务
(一)尽快出台农村养老服务体系建设中长期规划，着力明晰农村养老服务发展理念并建立健全农村老龄化应对体制机制
第一，明晰理念体系。通过组织多领域、多层次的国内外学术研讨、理论探索，进一步明晰中国农村养老服务发展的理念体系，搞清楚究竟为什么发展、发展什么样的养老服务、发展的目标是什么等等，并综合积极应对人口老龄化的规律性和乡村振兴的规律性确定指导思想及目标愿景。
第二，制定发展规划。各省、市、自治区民政部门负责出台本省、市、自治区农村养老服务体系建设规划。一方面，县(市)级民政部门应尽快盘点当地养老服务设施、服务人才、服务组织和标准规范等的现状、缺口与困难，并结合当地经济社会发展状况提出农村养老服务体系构建的需求，以此作为省、市、自治区的参考。
第三，理顺体制机制。在尊重法治的前提下，充分尊重村民关于养老的自治实践，以各种方式鼓励村民委员会、老年协会、其他农村基层组织以及城市地区成熟的社会组织等积极探索农村养老服务新模式，省、市、自治区民政部门应及时发现、评估并给予指导和支持。同时，将农村养老服务发展任务纳入乡村治理体系建设，全面落实“三治”方案，努力搭建农村养老服务发展新型治理格局。
(二)加快农村养老服务机构建设，加大农村敬老院投入并不断提升其服务质量，结合农村的特点
统筹建设社区养老服务设施充足、质优价廉的养老机构仍然是农村养老服务的弱项，作为以兜底群体为主要对象的敬老院，不管是规模上还是服务上都需要进一步夯实，公共财政应结合当地情况加大敬老院建设投入，并鼓励以特许经营、公建民营和民办公助等形式给予运营补贴。同时，政府应加大对农村敬老院建设标准和服务质量的监督监管力度，让农村敬老院切实成为困难老年群体的“温暖之家”。为此，应以行政村为单位，由各级财政投入建设社区养老服务中心，并以服务的老年人规模为依据配套服务设施，鼓励各服务中心根据辖区内老年人的需求灵活开展服务工作。
同时，切忌模式一致、内容统一，走形式化老路。在偏远的自然村还应补齐村民互助养老的设施需求和技术需求，并建立偏远自然村和行政村紧急救援机制。加快农村养老服务机构医养融合发展，一方面可以建立具有综合服务功能、医养结合的养老机构，另一方面着力打通两类服务机构之间的转介机制和报销机制。
(三)大力发展农村养老服务业，以城市地区成熟的组织或企业为引导，着力培育一批农村本土本乡的养老服务组织和企业
各地应根据当地农村人口老龄化趋势，在积极老龄化和新健康老龄化理念指导下明晰农村老年人的服务需求，进一步完善本研究提出的养老服务需求框架，并以此作为农村养老服务发展的基础。在城乡融合发展的指导下，一方面，应通过扩大农村养老事业开放力度、加大财政撬动力度和深化“放管服”改革等，吸引一批城市地区比较成熟的养老服务企业或组织进入农村，尤其要注重选择那些品牌化、连锁化的大型企业或组织;另一方面，积极探索城乡融合养老服务发展新模式，充分挖掘农村健康养老产业潜力，吸引城镇地区老年人时段性或季节性到农村养老，比如到农村地区的养老机构养老、参与种植或收获、体验民风民俗等，在充实农村养老服务供给水平的基础上带动一批农村本土本乡的组织和企业。当地民政部门须加大对当地养老服务机构的监督力度，依法确保其职业化、专业化和标准化发展，从制度上预防各类风险和突发事件的发生。
(四)加大财政对农村养老服务的转移支付力度，做好农村老年人生产性或经营性服务，不断提高农村老年人可支配收入
除对养老服务设施的财政投入之外，农村养老服务的转移支付也是现阶段的重中之重，以解决好农村老年人可支配收入非常有限的问题。首先，进一步完善针对“三无”、“五保”和其他困境老人的特困供养服务，确保兜底服务绝不落下一个困难老人，不断加大政府转移支付力度、不断提升养老服务质量，这其中也包括用于养老服务人员的费用。
其次，针对农村社区和居家养老服务，应加大财政转移支付力度，以运营补贴或流量补贴的方式补贴给服务供给主体，同时探索从“补供方”向“补需方”转变，建立健全财政转移支付的绩效评估机制和长效投入机制。
再者，针对当前中国 70%以上耕地的绝大多数仍由老年人耕种的事实，在加快发展“一站式”农业生产性服务业时应适当向老年群体倾斜，鼓励在农业大省或者难以实现规模化经营的地区先行探索。一方面，提高老年农民群体现代农业理念和专业技术，比如建立健全农技站、在职业农民培训中纳入准老年人或低龄老年人;另一方面，建立针对老年农民群体的帮扶队伍，可以依托农村互助养老组织或志愿队伍建立长效帮扶机制，还可以组织农村留守妇女等建立“打工队”等。总的目标是，要不断提高老年人的可支配收入和养老服务购买能力。
(五)盘活农村剩余劳动力，因材施教，打造一支本土本乡且靠得住的农村养老服务人才队伍，不断提高其职业化、专业化和标准化程度
农村养老服务队伍建设面临的主要问题有服务人员数量不足、就业观念落后、职业吸引力不足、服务能力低下和工作模式单一等。在乡村振兴战略背景下，可从以下方面重点发展:
一是通过举办人口老龄化国情教育、老年照料公益培训和村(社区)集体宣传活动等，不断提高村民对于养老服务的认知，激发他们从事养老服务的热情，为农村养老服务队伍建设奠定认知基础;
二是挖掘农村妇女、低龄老人、灵活就业或经营人员、待业人员特别是有意从事养老服务的人员等，通过专业培训提高其业务能力;
三是在县(市)级职业教育中设置养老服务与管理专业，将养老服务队伍中具有较高文化水平或发展潜力的中青年人纳入农村专业人才队伍建设计划(比如“乡土人才培育计划”)，着力打造一支本土本乡懂业务、会经营的养老服务人才队伍;
四是探索建立适合农村地区养老服务职业技能培训制度，增强职业培训的计划性、针对性和有效性，不断提高其职业化、专业化和标准化程度;
五是充分利用好返乡人士中有意从事农村养老服务的人员，比如党政干部、医生教师、退伍军人、志愿者等。另外，还要不断创新养老服务模式、提高养老服务工资水平、增强养老服务工作的弹性和职业吸引力等。
此外，须以放权赋能、多元参与和合力共治理念，尽快理顺农村互助养老服务发展路径，根据当地实际情况建立健全农村留守老年人关爱服务体系，在时机成熟之时将老年宜居环境建设纳入乡村振兴评估指标，同时应加强对农村老龄社会发展趋势的预见性，全面推进中国农村养老服务体系治理现代化。
四、结语与展望
农村养老服务体系建设是破解农村养老困局的关键，更是事关中国特色养老道路和乡村全面振兴的重要举措。为此，应以本轮乡村振兴战略为契机，正式开启中国农村养老服务体系建设新格局。在充分认识当前农村养老服务发展新矛盾的基础上，进一步明晰新时代农村养老服务体系建设理念及思路，尤其是针对城镇养老服务体系建设过程之不足，依法做好顶层设计和科学论证，为今后 30 年乃至更长时期内的中国农村老龄社会治理谋篇布局。
来源：河北学刊
作者单位：杜鹏，中国人民大学老年学研究所；王永梅，首都经济贸易大学劳动经济学院。版权归原作者所有，如有侵权请联系后台删除。
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