国家层面社会资本
参与养老服务的支持政策
01
财政政策
在财政投入方面，2000年发布的《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》中提到“各级财政部门要加大对老龄事业的资金投入，主要用于老年社会保障、老年福利与服务设施建设以及老年教育、人才培训、科学研究等。要将老年福利事业经费纳入财政预算”。2011年发布的《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》进一步提出“地方各级政府要切实履行基本公共服务职能，强化在社会养老服务体系建设中的支出责任，安排财政性专项资金，支持公益性养老服务设施建设”。除了各级财政和地方财政的投入，在一些文件中还提到了其他财政投入，如《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》提及“中央专项补助资金”、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》提到“建立产业基金”“中央基建投资”。
在彩票公益金方面，2000年发布的《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》中提到“在国家发行的彩票收益中，要有一定比例用于对老龄事业的投入”，2011年发布的《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》提出“民政部本级福利彩票公益金及地方各级彩票公益金要增加资金投入，优先保障社会养老服务体系建设”，后来的政策文件进一步明确了福利彩票公益金的投入比例。2012年发布的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》提出“各级民政部门福利彩票公益金每年留存部分要按不低于50%的比例用于社会养老服务体系建设”，2013年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》进一步提出“民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业”。《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》除了要求“要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业”，还要求“随老年人口的增加逐步提高投入比例”，“支持民办养老服务发展的资金不得低于30%”。关于体育彩票公益金，在《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》中提到“加大福利彩票和体育彩票公益金对养老和体育健身设施建设的支持力度”。
在财政投入方面，2017年发布的《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》提出了进一步的改进建议，应该“优化资金使用方式，推动财政资金支持重点从生产要素环节向终端服务环节转移，从补建设向补运营转变”。
02
税收政策
从2000年以来国家层面的文件中涉及社会资本参与养老服务的税收政策来看，主要包括：
①企业所得税；
②自用房产、土地、车船的房产税；
③城镇土地使用税；
④车船使用税；
⑤营业税；
⑥行政事业性收费（国土资源部门收取的土地复垦费、土地闲置费、耕地开垦费、土地登记费；住房城乡建设部门收取的房屋登记费、白蚁防治费；人防部门收取的防空地下室易地建设费；各省、自治区、直辖市人民政府及其财政、价格主管部门按照管理权限批准设立的涉及养老和医疗机构建设的行政事业性收费）；
⑦增值税；
⑧耕地占用税；
⑨土地年租金或土地收益差价。
关于土地年租金或土地收益差价，相关规定比较复杂。2016年发布的《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》规定“改造利用现有闲置厂房、社区用房等兴办养老服务设施，符合《划拨用地目录》且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。在符合规划的前提下，已建成的住宅小区内增加养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款”。
除了针对从事老龄产业的组织和机构有税收优惠，向这些组织和机构捐赠的企业和个人，可以享受相关的所得税税前扣除政策。对企事业单位、社会团体以及个人通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的公益事业的捐赠，符合相关规定的不超过年度利润总额12%的部分，准予扣除。
03
补贴政策
关于老龄产业的补贴政策，主要包括两个方面，一个是建设补贴，一个是运营补贴。考虑到中国各个省份的差异，不管是建设补贴还是运营补贴都没有规定具体的金额。从政策文件的规定来看，关于补贴政策有以下几个比较明显的变化。
第一，“补人头”还是“补床头”？2005年发布的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》规定“对于正式开业的社会办福利机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴”，2012年发布的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》基本理念与之前的政策一脉相承，这个文件规定“对民间资本举办的非营利性养老机构或服务设施提供养老服务，根据其投资额、建设规模、床位数、入住率和覆盖社区数、入户服务老人数等因素，给予一定的建设补贴或运营补贴”。直到2017年发布的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》才对补贴到底是“补人头”还是“补床头”进行调整，这一文件规定“各地养老服务机构运营补贴发放方式应逐步由‘补砖头’‘补床头’向‘补人头’转变，依据实际服务老年人数量发放补贴”。
第二，补贴什么样的养老机构？从各种文件的规定来看，补贴的对象包括“社会办福利机构”“非营利性社会办养老机构”“经营性养老机构”。从这些政策文件来看，政策文件规定的补贴对象发生了变化，补贴的对象从开始的部分养老机构扩展到全部的养老机构。
第三，“补人头”应该一视同仁吗？几乎所有的文件在谈到运营补贴的时候都没有提到是一视同仁还是有一定的差异，只有2017年发布的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》提出“对服务失能老年人的补贴标准应予以适当倾斜”。从一些地方的实践来看，有些省份在2017年以前就对养老机构收住不同健康程度的老年人给予不同的运营补贴。
04
金融政策
实行贷款与贷款贴息方面的支持。2000年发布的《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》以及后续的相关政策文件均提到了加大贷款支持力度，但是真正对贷款做出具体规定的是2012年发布的《关于贯彻落实〈支持社会养老服务体系建设规划合作协议〉共同推进社会养老服务体系建设的意见》，这个文件明确提出要开展中长期贷款，在试点阶段，开发银行每年提供不少于100亿元人民币的专项贷款规模，并根据整体工作推动情况及具体项目实际进展及时安排。2016年发布的《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》对申请国家开发银行贷款支持的养老项目的贷款做出进一步的说明：贷款利率按照国家开发银行贷款定价模型进行测算；贷款期限根据项目偿债能力分析确定，最长不超过15年，宽限期应不超过项目建设期，且一般不超过3年。
2016年发布的《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》提出：加快创新养老服务业贷款方式，鼓励银行业金融机构向设立养老服务机构的企业或个人发放贷款；对符合条件的个人投资设立小型养老服务机构，或招用员工比例达到政策要求的小微养老服务企业，积极利用创业担保贷款政策给予支持；对建设周期长、现金流稳定的养老服务项目，鼓励银行业金融机构适当延长贷款期限，灵活采取循环贷款、年审制、分期分段式等多种还款方式；拓宽养老服务业贷款抵押担保范围，鼓励银行业金融机构探索以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产为抵押，提供信贷支持；鼓励银行业金融机构积极开展应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押贷款创新，满足养老服务企业多样化融资需求；有条件的地区在风险可控、不改变养老机构性质和用途的前提下，可探索养老服务机构其他资产抵押贷款的可行模式。除了给予贷款以外，还有贷款贴息。《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》提出“补助贴息”、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“财政贴息”“贷款贴息”。
发行养老产业专项债券。2015年国家发展改革委办公厅发布了《养老产业专项债券发行指引》，在这个政策文件中提到“支持专门为老年人提供生活照料、康复护理等服务的营利性或非营利性养老项目发行养老产业专项债券，用于建设养老服务设施设备和提供养老服务”。
探索政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式。2015年发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》首先提出“探索政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式”，2017年发布的《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》进一步提出“鼓励金融机构通过债权、股权、设立养老服务产业基金等多种方式，支持养老领域PPP项目。积极支持社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的养老服务PPP项目。充分发挥中国PPP基金的引导带动作用，积极支持养老服务PPP项目”。2016年发布的《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》提出“鼓励银行、证券等金融机构创新适合PPP项目的融资机制”。
推动符合条件的养老服务企业上市融资。《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》明确提出：支持处于成熟期、经营较为稳定的养老服务企业在主板市场上市；支持符合条件的已上市的养老服务企业通过发行股份等再融资方式进行并购和重组；探索建立民政部门与证券监管部门的项目信息合作机制，加强中小养老服务企业的培育、筛选和储备，支持符合条件的中小养老服务企业在中小板、创业板、全国中小企业股份转让系统上市融资；探索利用各类区域性股权交易市场，为非上市养老服务企业提供股份转让渠道。
支持养老服务业通过债券市场融资。《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》明确提出：支持处于成熟期的优质养老服务企业通过发行企业债、公司债、非金融企业债务融资工具等方式融资；鼓励中小养老服务企业发行中小企业集合票据、集合债券、中小企业私募债，积极发挥各类担保增信机构作用，为中小养老服务企业发债提供增信支持；对运作比较成熟、未来现金流稳定的养老服务项目，可以项目资产的未来现金流、收益权等为基础，探索发行项目收益票据、资产支持证券等产品；支持符合条件的金融机构通过发行金融债、信贷资产支持证券等方式，募集资金重点用于支持小微养老服务企业发展。
多元资金支持养老服务业发展。《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》明确提出：鼓励金融机构通过基金模式，探索运用股权投资、夹层投资、股东借款等多种形式，加大对养老服务企业、机构和项目的融资支持；鼓励有条件的地区探索建立养老产业投资引导基金，通过阶段参股、跟进投资等方式，引导和带动社会资本加大对养老服务业的投入；鼓励风险投资基金、私募股权基金等积极投资处于初创阶段、市场前景广阔的养老服务企业。
发展服务居民养老的专业化金融产品。《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》明确提出：鼓励银行、证券、信托、基金、保险等各类金融机构针对不同年龄群体的养老保障需求，积极开发可提供长期稳定收益、符合养老跨生命周期需求的差异化金融产品；大力发展养老型基金产品，鼓励个人通过各类专业化金融产品投资增加财产性收入，提高自我养老保障能力；加快老年医疗、健身、娱乐、旅游等领域消费信贷、信托产品创新。鼓励银行业金融机构探索住房反向抵押贷款业务；鼓励金融机构积极探索代际养老、预防式养老、第三方付费养老等养老模式和产品，提高居民养老财富储备和养老服务支付能力。
05
从业人员与人才政策
养老服务业人才培养政策涉及什么学校来培养、开设什么样的课程、培养什么层次的人才等内容。首先，在什么学校来培养方面，2000年发布的《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》提出的是普通院校，2001年发布的《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五”计划纲要的通知》提出的是综合性大学，2006年发布的《关于加快发展养老服务业意见》规定除了高等院校，中等职业学校也可以开设相关的课程，2011年的《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》进一步放宽到普通高校和职业学校。2014年发布的《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》提到了大力加强养老服务从业人员继续教育，进一步把学校扩展到相关职业院校、开放大学和本科院校。其次，在开设哪些课程方面，不同的文件中提及了不同的课程，从这些文件的规定来看，在课程方面，早期的文件更偏重理论知识，后期的政策文件注意到仅仅关注理论知识的不足，开始涉及实操的内容。再次，从人才的培养层次来看，不同的政策文件提及了从专科到本科，从本科到博士阶段的教育。
针对从业人员与人才的优惠政策包括以下几个方面。
①对符合条件的居家养老服务人员，实施相应的就业再就业扶持政策；
②对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴；
③将养老护理员纳入企业新型学徒制试点和城市积分落户政策范围。
构建从业人员职业上升通道。2013年发布的《关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》首次提到“畅通职业发展通道”，2015年发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》明确提出“完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制”。2014年的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》提出要“建立人才充分有序流动的机制，各类机构工作人员在职称评定、科研立项、技能鉴定、职业培训等方面享受同等待遇。推进和规范医师多点执业”。
鼓励从业人员参加培训。2006年发布的《关于加快发展养老服务业意见》首次提到要“加强教育培训，提高养老服务人员素质”。2011年发布的《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》重点提到了培训的问题，强调“加强养老服务职业教育培训，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地”，“加强养老服务专业培训教材开发，强化师资队伍建设”，“推行养老护理员职业资格考试认证制度，五年内全面实现持证上岗”，“完善培训政策和方法，加强养老护理员职业技能培训”。
制定优惠政策鼓励大学生从事养老服务业。《关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》提到“重点支持应届毕业生进入养老服务企业和机构就业”，“制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作”。《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》提到“相关职业院校、本科院校要加强就业指导和就业服务，鼓励养老服务相关专业的高校和中等职业学校毕业生到养老机构就业；有关部门要将符合条件的高校和中等职业学校毕业生纳入现行就业服务和就业政策扶持范围，按规定落实相关优惠政策”。
06
土地政策
养老服务设施供地政策。2015年发布的《养老服务设施用地指导意见》对于养老服务设施的用地做出了详细规定，明确了养老服务设施用地包括哪些，以及不同情况下土地的供地方式。
①非营利性养老服务机构的养老服务设施用地可采取划拨方式供地。
②民间资本举办的非营利性养老服务机构变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应该办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。
③营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。
④在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。
⑤民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
养老服务设施用地其他优惠政策。
①实施地价优惠和土地出让金优惠。《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》提出“按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应当适当降低”。
②土地供应纳入规划和计划。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“完善土地供应政策。各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划”。
③增加养老服务用地。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地”。
④鼓励闲置土地和存量用地调整为养老服务用地。《养老服务设施用地指导意见》提出“企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更”，“对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续”，“在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款，若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款”。
07
其他优惠政策与支持政策
电费优惠，不同的政策文件规定有一定的差异，有的文件规定“用电按当地最优惠价格收费”，还有的文件规定“与居民家庭用电同价”；
水费优惠，用水按居民生活用水价格收费；电话费优惠，电信业务要给予优惠和优先照顾；用气、用热优惠，与居民家庭用气、用热同价。
其他支持政策主要有：
第一，对新建老年服务设施的市政基础设施配套建设费酌情给予减免，降低征地和拆迁补偿费；
第二，社会办福利机构所办医疗机构已取得执业许可证并申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的，可以根据相关部门的有关规定，经审查合格后纳入城镇职工基本医疗保险定点范围；
第三，将老龄产业列入国家扶持行业目录；
第四，鼓励地方和企业针对老年旅游推出经济实惠的旅游产品和优惠措施。
文章整理自：《社会资本参与养老服务的支持政策研究》
作者：张