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快速的人口老龄化和城市化发展是包括日本、中国众多国家所面临的重要问题。在老龄化和城市化并行发展的挑战下，一方面，城市治理需要提前规划配套适合老年人的基础设施和服务设施；另一方面，老龄人口的增多需要更加完善的养老和医疗服务以及综合性的社会支持。日本在治理老龄化城市过程中不仅从理念上进行了积极老龄化的应对，而且从社区“健康守门人”、“终生学习与社会参与”以及“在地安老”老年友好城市的推进等方面进行了有益的探索和尝试，并取得了一定的成效。
一、“积极老龄化”的概念建构及实践
全球老龄化已经是不可逆转的趋势，如何应对老龄化问题一直是国际社会关注的重要领域，各个学科从不同角度提出了应对理念和框架。世界卫生组织在第二次老龄问题世界大会上发布了《积极老龄化：一个政策框架》报告并提出了“积极老龄化”概念。“积极老龄化”指的是“为了人们年老后生活质量不断提高，给予最适合的健康、参与、安全的机会的全过程”。具体来说，“积极老龄化”以“独立、参与、尊严、照料和自我实现”等原则为基础，通过政策、理念、实践等各方面创新，提供一个使老年人继续参与到社会的机制平台，从而保障老年人的各项社会参与，实现“老有所为”。事实上，“积极老龄化”是在“成功老龄化”、“健康老龄化”的概念基础上进一步提出来的，主要涉及健康、参与和保障三个方面。 “健康”是指提高老年人生活质量，减少因衰老带来的疾病，延长老年人社会参与的时间。健康是实现积极老龄化的内在基础，只有保持身心健康，老年人才有机会在政治、经济、社会、文化领域继续贡献自己力量。“参与”是老年人根据自己的身体、精力、能力和需求，参与到社会经济、文化等活动中，是实现积极老龄化的前提条件。“保障”是实现积极老龄化的重要保证，是指即使老年人在不能照顾自己的情况下，也会有家庭、社区和其他社会力量通过多种方式去照顾他们，免去后顾之忧，从而使老年人放心投入到社会生活中。可以说，积极老龄化强调的是积极向上的老年生活方式和价值观，充分实现老年人的价值，同时需要我们创造一个适合老年人参与的社会氛围。为了更好地促进积极老龄化实现，世界卫生组织于2005年在全球33个城市启动了“老年友好城市”项目，并于2007年完成了《全球老年友好型城市指南》。该指南指出，“老年友好城市”就是要构建一个兼具包容性、便利性和可及性为一体的城市环境，努力减少和改善年老后遇到的各种制度、设施、社会包容等方面的障碍。
二、日本城市推进积极老龄化的主要措施
积极推进“社区综合照料体系”，在该体系下，医疗、护理与其他福利相关人员共享老年人各种信息从而提供有针对性、更完善的定制化与整合式服务。同时，为了方便老人在自己熟悉的社区生活，日本于2011年修改后的《高龄者居住法》提出要建设附带服务功能的老年住宅，通过提供安全适宜的生活环境，构建医疗、护理、预防、安全确认、生活咨询等在内的综合服务体系。日本在鼓励老年人参与社会政治、经济、文化、社区及家务等社会参与方面进行了多方面的探索。早在1966年颁发的《雇佣对策法》明确就老人职业选择、职业资料、老人兼职支付金、再就业的促进等进行了规定。2015年安倍政权将老龄保障纳入政府首要工作中，并于2017年在内阁府成立专门部门定期召集相关领域专家共同商讨积极应对策略，希望将日本这个长寿社会建设成为永远充满活力、“各年龄层都能发挥活力的不老社会( ageless society )”。日本老龄者就业人口比率高达24.3%，从就业类别来看，从事于非正规劳动比率较高，其理由为时间自由灵活可供老年人根据自己合适的时间选择工作。此外，日本政府鼓励构建适合老年人多样化学习的包容环境。近些年来，日本的部分大学推出了面向老年人学习的各种课程和考试，课程设计紧贴老年人自身生活，包括经济、老年社会学、保健等。实现全方位、多层次的老年保障是“积极老龄化”中的重要一环，此“保障”并非是医疗、就业、生活保障等单方面的社会保障，而是有着丰富的外延。在针对个人的基本社会保障之外，更包括全社会、所处社区对老年人的认同与包容。日本近些年来针对城市老年人孤立、孤独的各种问题，主要以强化当地居民的感情纽带为目标，加强基于居民自治体的“共生社会”活动，包括民俗活动、交通便利、社区环境美化、老人福利等相关活动。例如，实施访问独居高龄者、为其配送食物的送餐服务；邮局快递员和送报员在配送时间内向独居老人打招呼，并将其生活、精神状态报告福利协会及地区综合援助中心等相关部门。随着老龄化与城市化的不断推进，养老服务、照料需求不断加大，政府财政捉襟见肘，让老年人即使生命末期也可以在熟悉的社区或家中生活的“在地安老”越来越受到老年人的喜爱。因此，如何在城市中通过各项公共服务、设施的适老设计实现“在地安老”变得越来越重要。事实上，日本早在1990年代就通过实施“黄金计划”来扩充日间看护中心，通过社区、非营利机构和家庭的合作形式在健康预防、日常照料方面给予老年人可及的服务，这正是老年友好社区的初期表现，而老年友好城市也是从社区出发，扩展到整个社会领域及城市设计。以“在地安老”为基础，从环境建设、住房、社区支持、医疗卫生、交通等多方面深入推进老年友好城市建设。截至2018年，日本共有21个城市加入了世界卫生组织的“老年友好城市”项目。中国的城镇化与老龄化呈现了“双快”发展趋势，随着未来人口出生率的下降和人口寿命的增加，直接加速老龄化的发展，也会形成城镇化与老龄化双重叠加的特点。结合日本城市积极应对老龄化的经验，主要有以下几方面启示可以借鉴。第一，新时代背景下城市治理思路需从政府一元转型为多元治理理念。未来社会承担积极应对老龄化社会的重任必然不是政府一方来完成，需要引入市场、社会团体、家庭等多方参与治理理念。政府与社会力量的合作及联动是需要的，这种合作与联动一方面可以体现在规划制定过程中，尽可能不同业界代表包括老年人自身参与其中，出台相对贴近需求的政策。另一方面，在具体落实过程中，通过税收减免、补贴等多种优惠政策，鼓励企业、社会团体的加入，政府负责顶层设计和监管，为社会力量搭建好的平台，更好地激励多方参与、合作、共同应对城市老龄化治理问题。第二，积极应对人口老龄化城市建设需要立体化、多角度为老年群体提供安全、健康、可及的公共服务。老龄社会的规划不是单一的，是系统化、立体化从上至下解决不同方面的老年问题。通过混合型土地和可及性公共交通的设计，将社区、商业设施、医院、保健中心、公园等集中于公共交通沿线，方便老年人出行，从而促进社会参与。同时，创造更安全的城市环境，优化解决出行过程中的交通、活动空间适老化等不足问题。第三，以社区为基础，实现“在地安老”为目标，推进医疗和护理整合式服务。日本当前大力推广“社区综合护理体系”，通过整合预防保健、医疗、护理等服务资源，立足老年人生活圈，为其提供24小时30分钟可及的健康保障服务，而社区正是成为资源的衔接和组织平台。我国当前医疗和养老服务隶属于不同部门负责，存在一定的分割性，社区为老服务体系也呈现资源碎片化的特点。因此，今后需要从顶层设计的角度整合服务于老年社区生活圈的各方资源，并通过专业化的服务来衔接老年人的需求与养老服务供给。
第四，创造对老龄人口尊重和包容的城市环境。鼓励老年人多参与社会事务，包括参与公共事务管理决策，参加相关志愿者活动，课程学习以及就业机会。同时，积极应对人口老龄化也需要全社会成员的共同努力和行动。提高全民意识，自觉参与，加强对老龄社会的理解和认同，构建政府、社会、家庭、老年人共同参与的良好环境。
尽管日本在积极应对老龄化城市治理中取得了一定的经验和模式，但我国要根据自身发展特点、地区差异性等，摸索符合可持续发展的城市治理之路。不仅要对设施环境进行适老化改造，更要完善老年相关公共服务，倡导代际和谐社会文化，保障老年人的各项社会参与权利，建设积极、有活力的老年友好城市。
本文摘自《日本问题研究》2020年第2期）
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