“粗放型 ”的辽金元廉政建设

辽金元是我国历史上三个少数民族建立中央王朝的时期, 游牧民族的“马背政治”对这一时期的廉政建设影响很大。以往史学界多注意到辽金元对唐宋制度体系的继承, 而对其“马上治之”的副作用研究偏少。这几个王朝, 不同于中原汉族政权的更迭过程, 属于纯粹依赖军事胜利建立的统治, 因而导致其在制度建设上具有先天不足。同唐宋相比, 辽金元的廉政制度表现出一种明显的倒退。在制度的严密性和体系性上不及唐宋, 在内容的完整性和进取性上也相差甚远, 在执行效果与廉政作用上更无可称道。究其原因, 是由于这几个王朝在入主中原时未能迅速转变游牧民族的统治方式, 从而使其廉政制度在一定程度上出现了倒退。草原上养成的野性和淳朴, 强烈地冲击着中原积聚起来的繁文缛节,同时也使廉政制度体系退回到了粗放状态。

一、“最无制度”的政治体制

辽金元与宋代不同, 它们都是北方游牧民族建立的政权, 因之, 在廉政制度上也表现出与宋代不同的特色。马背上得来的天下, 极易沉醉于“马上治之”的窠臼。相形之下, 辽、金两个政权, 还多少采用了唐宋的制度框架, 虽然不能得其精髓, 却在一定程度上能仿其皮毛。惟有元朝则不然, 其治国举措一言以蔽之, 即“最无制度 ”。正如元明史名家孟森所言: “自有史以来, 以元代为最无制度, 马上得之,马上治之。当其清明之日, 亦有勤政爱民, 亦有容纳士大夫一二见道之语,然于长治久安之法度, 了无措意之处。[ 1] ( P29)

这种“最无制度 ”的直接后果, 就是朝纲不肃,官纪不清, 腐败严重, 贿赂公行。以元朝为例, 作为一个全国性政权, 竟然连皇帝听政的朝参制度都没有建立起来, 皇帝每年同大臣见面不多, 百官更是只能在大型典礼中远远看皇帝一眼, 根本谈不上议政安民。多数皇帝以当“甩手掌柜”为己任, 将大政全权授予宰相。如元末的顺帝, 在位达三十多年, “溺于游乐, 不恤政务 ”, 就是这样一个典型。即使有志于治国安民的统治者, 由于其“马上得之 ”的局限性, 也对中国传统政治制度的复杂性认识甚少。他们的当务之急, 是建立一个能够有效地统治汉族区域的马背政权, 而不是精雕细琢地设计安排出周详细密的政治体系。所以, 元代对大臣专权, 特别是相权, 基本上没有多少限制措施。而对帝位继承, 也没有下功夫从制度上解决问题。致使元代的政治统治在多数时间内处于政局动荡、大臣专权的境况之中。

正因为制度上的不健全, 辽金元的官场腐败都十分严重。即使是以武力称雄天下的蒙古贵族, 在元朝统治期间也很快陷入温柔之乡和繁华之诱, 迅速丧失战斗力。地方最高长官达鲁花赤多数不认识汉字, 只认得银子。顺帝时的宰相伯颜, 专权纳贿,“批发”官职, 无钱不行, 连专司监察的台谏官职, 都需要计价而得。这种买来的官职, 反过来又成为敲诈勒索的工具, 有的肃政廉访使到地方视察, 竟然带着库吏专管收取金银宝钞, 辨认成色, 核对数目。叶子奇谈到元朝官吏的腐败和军队的堕落时说:“ 元朝自平南宋以来, 太平日久, 民不知兵, 将家之子累世承袭, 骄奢淫佚, 自奉而已。至于武事, 略之不讲。但以飞觞为飞炮,酒令为军令, 肉阵为军阵,讴歌为凯歌。兵政于是不修也久矣。[ 2] ( P48)

在整个元朝, 始终没有出现过像北魏孝文帝、清朝康熙帝那样醉心于汉化、热衷于文章的最高统治者。忽必烈的汉化举措, 远远不足以带进整个体制。可以说, 蒙古骑兵入主中原后, 以其野蛮的武力扫除荡涤了中原累积起来的繁缛酸腐之气, 但同时也严重摧毁了中原士大夫的价值观念和道德体系。蒙古贵族对于政务, 很不耐烦文绉绉的中原方式, 他们在用人上, 更喜欢粗识文字、办事利落的吏, 而看不惯熟读经典、高傲寡合的儒。读书人在元朝的地位, 低于以前的任何一个朝代。元末的余阙曾说: ”自元以下始浸用吏, 虽执政大臣亦以吏为之, 由是中州小民粗识字能治文书者, 得入台阁供笔札, 累日积月皆可以致通显。”(余阙: ∃青阳先生文集 卷四 杨显民诗集序 )而传统受人尊敬的士大夫则需要打掉自尊, 放下面子, 甚至变得奴颜婢膝, 寡廉鲜耻, 才能在政权中分一杯羹。“ 士大夫有欲进取立功名者, 皆强颜色, 昏旦往候于门, 媚说以妾婢, 始得尺寸。”汉唐以来的“文治”传统被抛弃,“刀笔吏”成为政治中的主角。在制度层次上, 这种指导思想的转变是元朝短命的一个重要因素, 也是此后胥吏政治兴起的一个重要渊薮。

元代轻视儒学, 贬低儒者, 有很多资料, 其中以“九儒十丐”之说最为典型。按民间说法, 元朝统治者认为儒无益于国,所以儒成为嘲弄奚落的对象。“滑稽之雄以儒为戏者, 曰: 我大元制典, 人有十等, 一官二吏。先之者, 贵之也; 贵之者, 谓有益于国也。七匠, 八娼, 九儒, 十丐。后之者, 贱之也; 贱之者, 谓无益于国也。 嗟乎卑哉, 介乎娼之下丐之上者, 今儒也。”也有人认为,“ 九儒十丐”本是文人的自嘲, 被后人用来指责元朝政治。不管哪种说法, 元朝轻视儒学是肯定的。清代赵翼考证道:“郑所南集又谓: 元制一官, 二吏, 三僧, 四道, 五医, 六工,七猎, 八民, 九儒, 十丐。而无七匠、八娼之说。盖元初定天下, 其轻重大概如此, 是以民间各就所见而次之, 原非制为令甲也。“九儒十丐”的排列,实际就是元朝“枪杆子”征服“笔杆子”的象征。这一排列顺序, 说明来自蒙古草原的马上健儿根本不懂得儒学在治国中的用途, 轻易地放弃了建立廉政制度的思想根基。从此, 朝廷的廉政举措逐渐变为针对腐败表象的惩罚, 而缺失了建立廉政信念的理论支撑,廉政制度只剩下了“章法”的外表, 欠缺了 “道理”的内涵, 所以也就不能形成 “长治久安”的有效机制。相形之下, 刘邦立国之初重用叔孙通治礼,唐代开国不久诏令孔颖达注释五经, 就更能显示出元朝统治者较之汉唐的短视和浅薄。即使不考虑其他因素, 仅仅从这一点看, 元朝统治的短暂也是必然的。

二、失去制衡的三省归一

在职官设置上, 辽金元逐渐把唐宋以来中央政府的三省制变为一省制, 这对廉政有着重要影响。辽代实行南北分治。“官分南北, 以国制治契丹, 以汉制待汉人。”[ 4]( P685) 这说明, 辽国统治者并未能实现汉制与蕃制的真正融合。而在南面官中, 尽管有三省六部翰林御史等等设置, 表面同汉制相仿, 但契丹贵族似乎并未弄清这些机构之间的复杂关系, 而是把大权集中于枢密院。所以, 汉制中依赖于机构之间相互制约的廉政效应不复存在。同辽相比, 金国的汉化程度要高一些。金熙宗天眷年间仿照辽宋官制建立了“天眷新制”, 以三省为中央政府的主体。但女真贵族对汉制的认识也不比契丹贵族高明多少, 三省之间的制约关系在原有体制下至关重要,但金国统治者却觉得这种牵制麻烦太多, 于是, 到海陵王正隆元年 ( 1156年 ), 就罢掉中书、门下两省, 只保留尚书省作为中央政府最高机构。从此, 中国古代长期实行的三省制中央政体开始向一省制转化,到元代的中书省, 彻底完成了由三省向一省的变革。元代中书省实际是从金国的尚书省演变而来, 为政务中枢。之所以不叫尚书省而叫中书省, 在于大蒙古国时期的文秘官员必阇赤比照汉名中书而来。本来, 忽必烈建制时最初打算仿照汉制设立三省, 但大臣高鸣、阿合马等反对建立三省制, 主张一省制。高鸣上书曰: “ 方今天下大于古, 而事益繁。取决一省, 犹曰有壅, 况三省乎! 且多置官者, 求免失政也但使贤俊萃于一堂,连署参决, 自免失政。岂必别官异坐, 而后无失政乎! 故曰: 政贵得人, 不贵多官。不如一省便。”[ 5] ( P3758) 从此, 一省制就成为中央政府的主干。金元改三省制为一省制, 究其实质, 在于其均为武力取天下, 立国建制重效率高下而不重“分而治之 ”, 将治国重任系于“得人 ”而不是系于"典制 ", 看到了三省制的掣肘而没有看到三省制的制衡。在政治制度上, 一省制是一种倒退而不是发展,金元之所以权臣专政, 内乱不已, 在很大程度上与一省制有关.从廉政角度看, 一省制明显属于倒退。

三省变为一省, 决策监督权与行政权就归为一体。金国海陵王撤销中书、门下两省后, 原由门下掌握的封驳权随即转移到了尚书省。大定年间, 金世宗先后谕诫宰臣道: “凡已经奏断事有未当, 卿等毋谓已行, 不为奏闻改正。朕以万机之繁, 岂无一失。卿等但言之, 朕当更改, 必无吝也。”[ 6] ( P165)“朕年老矣。恐因一时喜怒, 处置有所不当, 卿等即当执奏,毋为面从, 成朕之失。”[ 6] ( P167) 但既然机构归并, 权力合一, 所谓封驳, 多半也成为虚应故事。

元朝的中央政府虽然实行一省制, 但做到了行政、军政、监察分立, 由中书省、枢密院、御史台分管。即所谓“中书总庶政, 枢密领兵戎, 而台谏司纠察”。在这三个机构中, 中书省最重要, 独揽行政大权。“诸大小机务, 必由中书。惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自言所职, 其余不由中书而辄上闻, 既上闻而 又 不 由 中 书 径 下 所 司 行 之 者, 以 违 制论。”[ 5] ( P2616)“一应干系军、民、站、金场、良冶、茶、盐、铁、户、课程、宝钞、刑名、选法、粮储、造作、差役等事, 毋得隔越中书省辄便闻奏 ,谁奏呵, 吃棒子者” [ 7] ( P41) 。皇帝很少过问朝政, 国家大事一概由宰相裁决。而且宰相往往兼领他职, 特别是兼知枢密院事和兼领宿卫, 是宰相专权的一个重要途径。由于中书省权重, 连中书省的曹掾也变为要职。“国家政治, 天下仕以吏进居多, 然他途皆迂, 入掾中书,始官华要。”(宋褧: 燕石集 卷一二上都分省左司掾题名记)在廉政方面, 中书省集中了行政权力,所以, 元代在中书省内部设置了职在监察审计的检校官四人, “诸检校官勾检中书及六曹之务,其有稽违, 省掾呈省论罚, 部吏就录罪名开呈。”[ 5] ( P2616) 元人刘仁本称: “国朝署检校官以为省属者, 诚以检详法度, 饬励纪纲, 且匡翼宰辅大臣所不逮也。资班仅七品而关系甚重, 视御史特少黜陟之柄耳。”( 羽庭集 卷三送江浙行省检校官辛君彦复序)这一官职的职掌, 同后来明清以六科监督六部类似, 在一定程度上弥补了三省合一后的体制缺陷。

由于元代实行一省制, 所以, 元代的枢密院也与宋代有所不同。在中统四年以前, 军权在中书省, 中统四年建立枢密院, 兵民分治。然而中书宰相在军务上, 特别是在军事行动上, 仍然有较大的权力。至元七年 ( 1270年 ), 蒙古人嫌中书枢密分权不方便, 曾有合并枢密于中书之议, 幸亏熟知中原制度的儒臣许衡上奏陈述厉害, 强调中书枢密互相制约的重要性, 才使枢密院保留下来。这一合并动议, 说明元代宰相在军事上具有一定权力, 枢密院实处于宰相节制之下。同时也说明元人对官职机构的分权制约并不看重。因之, 元代在枢密院设立后, 其实际运作中与中书省分治的情形较少, 而合议的事项极多。有军国大事,往往是中书省和枢密院共议。中书省的宰相, 有不少兼领院官。遇有涉及民政财政的军务, 由中书省派平章政事商量院事。特别是宰相兼领各卫亲军, 统领着军事实力, 使枢密只能听命于宰相。

三、功能异化的监察机构

在廉政上具有重要作用的是御史台。辽金的御史台未发挥出多大效能, 到了元代, 忽必烈对御史台较为重视,说: “中书朕左手, 枢密朕右手, 御史台是朕医两手的。”[ 2] ( P61) 元代御史台是中央最高监察机构。长官为御史大夫, 辅贰为御史中丞, 下有侍御史、治书侍御史等。下设殿中司, 置殿中侍御史二人, 纠察百官朝仪。设察院, 置监察御史三十二人, 刺举官吏, 纠劾非违。御史台之下, 设有两大行台, 即江南行御史台 (简称南台)和陕西行御史台(简称西台), 御史台和行台之下,又设有二十二道肃政廉访司。

元代的御史台, 不但一直有直接奏事的权力, 而且严格执行自任官属的惯例, 这种自行选任御史的制度, 使其独立性远远高于枢密院, 也有利于发挥其监督职能。元代中书省的宰相可以兼领枢密院, 但绝对不能兼领御史台。其原因在于御史台的主要监督对象就是中书省。正因为有这样一种制度, 所以,元代御史弹劾宰相的事例非常之多, 从世祖到顺帝几乎每个皇帝执政时都出现过, 而且一旦御史弹劾宰相, 往往是采取集体行动。如延祐四年 ( 1317年 ), 内外监察御史四十余人共同弹劾右丞相铁木迭儿; 后至元元年( 1335年 ), 御史十九人联名弹劾平章彻里帖木儿; 至正七年 ( 1347年 ), 监察御史弹劾右丞相别儿怯不花, 顺帝不听, 御史台所有官员皆上交印绶辞职。整个元代, 台省互相抵牾, 常有矛盾, 正是发挥了监督作用的表现。

但是, 御史台的监督作用, 归根结底需要得到皇帝的支持, 如果皇帝支持宰相, 则御史台往往不能履行职权。一旦皇帝需要, 就会对御史台的这种监督权加以限制。即使开明如忽必烈, 也曾下令不让御史台过多监督中书省。至元十五年 ( 1278年 ), 忽必烈就“从阿合马请, 自今御史台非白于省, 毋擅召仓库吏, 亦毋 究 钱 谷 数, 及 集 议 中 书 不 至 者 罪之。”[ 5] ( P198) 极大地削弱了御史台的审计监督权。其后, 只要皇帝不高兴, 就会对违背旨意的御史任意惩罚, 或笞杖, 或左迁, 或流放, 或杀头, 致使御史台出现了“台官以下, 察院之属, 闭口吞声, 见如不见, 安居高坐, 罔若不闻 ”的现象 (见历代名臣奏议卷一六建官门引赵天麟奏议 )。到元代中后期, 宰相权力逐渐渗透进了御史台, 御史台的弹劾纠察已经成为权力斗争的工具, 监督作用全失。

四、以吏为主的铨选制度

在官吏选拔上, 辽金元都曾实行过科举制, 但远远不及宋代发达, 在制度建设方面差之甚远。在官吏铨选、任命、考课、奖惩等方面, 辽金元有一些关于廉政的规定, 但内容上粗细不等, 制度之间的配套也不够。

辽国在官吏选拔与管理上, 制度极为粗疏, 带有较多的契丹部落时代痕迹。金国的汉化较为彻底,其铨选由吏部掌管。中央三品以上, 地方五品以上,以及监察御史, 由皇帝任用; 六品以下, 由尚书省拟定复奏; 八品以下, 则不须奏闻。金章宗明昌三年( 1192年 ), 还仿唐制建立了铨选考试书判之法, 识字者试以书判, 不识字者问以疑难二事口答。在金国的铨选中, 有“犯选格 ”的规定。“诸曾犯公罪追官, 私罪解任, 及犯赃, 廉访不好, 并体察不堪临民,谓之犯选格。”[ 6] ( P1197) 犯选格者起初不能再仕, 后改为每追一官殿选一年, 还有“停铨 ”之制, 即任满后不予再任。吏员亦有铨选之法, 主要按劳考和考试升迁。

元代对廉政影响较大的, 是宿卫和吏员入仕。就拿宰相来说, 元代的宰相, 绝大部分出身于宿卫和吏员。宿卫是赳赳武夫, 吏员则老奸巨猾。在儒和吏的关系上, 元代偏于吏而排斥儒, 引发了史家的感叹。在重吏轻儒的总方针下, 饱读经史的文士被视为迂阔而遭到冷遇, 娴熟刀笔的吏员被视为务实而得到重用, 泰定时, 人称“由进士入官者, 仅百之一,由吏致位显要者, 常十之九。”[ 8] ( P414)这不仅反映了吏员占官吏队伍总体比例之大, 而且反映了高级官员中的吏员之重。在用人上重吏, 对廉政有着导向性的影响。宰执大臣大都是吏员出身, 逐渐改变了官场风气和官员的价值准则。“台阁之位, 率取敏锐材干、练达时事者居之。其效官举职, 治繁理剧,固不乏人; 而格君经世, 蹈道迪德者, 盖未多见也。”(王结: ∃文忠集 卷四 书松厅事略稿 )后代曾有过“宋亡于儒, 元亡于吏 ”的观点, 虽然不尽全面, 但反映出了宋代和元代在官吏队伍构成上的偏失。这种结构性问题, 肯定会对廉政造成影响。

元朝重吏, 所以对以吏入仕的选拔制度规定较多, 其中不乏具体的廉政举措。元代对吏员实行考试、递补、岁贡制度。具体规定为: “各路司吏有阙,于所属衙门人吏内选取, 委本路长官参佐, 同儒学教授考试。习行移算术字画谨严, 语言辩利, 诗、书、论、孟 、内通一经者为中式, 然后补充。按察司书吏有阙, 府州司吏内勾补。至岁贡时, 再行试验贡解。凡试验, 首论行止, 次取吏能, 次计日月。行止曰事父母孝, 曰友于兄弟, 曰勤谨廉洁, 曰谦让,曰循良, 曰笃实, 曰慎默, 曰自来不犯赃私罪过。吏能曰行道熟娴, 曰语言便利, 曰通习条法, 曰晓解儒书, 曰算术精明, 曰字画端正。[ 8] ( P161) 每年由按察司和诸路总管府考察推荐吏员到中央, 谓之岁贡。“诸岁贡吏, 当该官司于见役人内公选。以性行纯谨、儒吏兼通者为上, 才识明敏、吏事娴熟者次之, 月日虽多、才能无取者, 不许呈贡。元贞元年, 诏诸路有儒通吏事, 吏通经术, 性行脩谨者, 各路荐举, 廉访司试选, 每道岁贡二人。省台委官, 立法考试, 必中程式, 方许录用。”[ 8] ( P161) 岁贡到中央的吏员, 先在六部任令史等职, 御史台和枢密院令史从六部令史中选取, 中书省掾从台院令史中选取。

五、措无新意的考课黜陟

辽金元的考课黜陟制度, 基本上是对唐宋考课黜陟制度的模仿, 新意不多。作为官吏管理中的基本规范, 这些制度在廉政方面能够起到一定作用, 但建设性不强。

辽国的考课黜陟是与铨选和监察结合进行的, 重在监察。史载: “辽圣宗统和九年七月, 诏诸道举才行, 察贪酷。十年, 命参知政事邢抱朴按察诸道守令能否, 而黜陟之。十二年六月, 诏州县长吏有才能无过者, 减一资考任之。太平六年十二月, 诏北面诸部,廉察州县及石烈弥里之官, 不治者罢之。又诏大小职官, 有贪残虐民者, 立罢之, 终身不录。其不廉直, 虽处重任, 即代之。能清勤自励者, 在卑位亦听荐拔。”辽兴宗时, “重熙十一年七月, 诏外路官勤瘁正直者,考满代不治事者, 即易。”[ 9] ( P3199) 这些记载说明, 辽国有了任期、考满等相关制度, 但始终不够健全。

金国考课制度从金太宗时就开始建立。天会四年 ( 1126 年 ), “高庆 裔设 磨勘法, 仕宦者 多夺官 ”[ 6] ( P1859) 。所谓磨勘法, 是按官员任职资历进行考核。海陵王正隆初年, 又设立廉察制度。到金章宗明昌五年 ( 1194年 ), 对地方官吏建立了以劝农作为考课殿最的标准。至泰和四年 ( 1204年 ), 金国最终仿照唐制建立了“四善十七最 ”考课办法, 标志着金国的考课制度建设所能达到的最高成就。但是,由于金国整体制度上的局限, 他们学来了唐代考课制度的条文, 但却难以把握唐代考课制度的实质, 所以在执行上并不稳定, 而且基本上流于形式。例如金宣宗时, 李英就批评金国的四善十七最之法“徒具虚文 ”, 要求恢复大定年间分遣使者考察廉能之制。显然, 金国的汉化考课制度并未取得预期的成效。

元代考课制度按职官考课和吏员考课两类分别进行。职官考课有一个重大变化, 就是不像唐宋那样一年一次, 而是一任只考课一次, 任满为一考。这样, 考课的间隔时间比其他朝代都要长得多。考课与叙阶的关系如下: “理考通以三十月为则。内任官率一考升一等, 十五月进一阶。京官率一考, 视外任减一资。外任官或一考进一阶, 或两考升一等, 或三考升二等。四品则内外考通理。此秋毫不可越。然前任少, 则后任足之, 或前任多, 则后任累之。一考者及二十七月, 两考者及五十七月 (作者注: 按上下文, 五十七月的数字可能有误, 续通考 指出了这一错误, 并指出五十七疑为五十四之误。但元代制度涉及到数字总是以七为尾数, 或者本来如此也未可知 ), 三考者及八十一月以上, 遇升则借升, 而补以后任, 此又其权衡也。[ 5] ( P2064) 考课由中书省和各行中书省进行, 由御史台和肃政廉访司监督。在考课的具体内容上, 元代对地方官要求比较具体。至元年间规定, 地方守令任满, 以“户口增、田野辟、词讼简、盗贼息、赋役均”五事磨勘。五事备者为上选, 升一等; 四事备者减一资; 三事有成者为中选, 依常例迁转; 四事不备者, 添一资; 五事俱不举者, 降一等。从制度的角度看, 元代的考课, 其作用更多地反映在叙资升迁方面, 官吏的功过考核, 主要不靠考课制度, 而是靠御史监察制度进行。

从整体来看, 辽金元的廉政制度, 在体系上、内容上和操作效果上都无法与唐宋相比。在整个中国古代的廉政制度发展史上, 辽金元呈现出了一定的制度性偏失和倒退, 在廉政效果上几乎无可称道。辽金元尤其是元朝的垮台, 与其迅速腐败有直接关联。但是在另一方面, 这种制度性的偏失和倒退, 在客观效果上又起到了清理原有制度积弊的作用, 为后续王朝下一步的制度发展清理了基础, 扫清了道路。

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