【案例研究】全国首起“雾霾案”——我国环境公益诉讼的里程碑
——德州市中级人民法院判决中华环保联合会与德州晶华集团振华有限公司大气环境污染责任纠纷公益诉讼案
【案情简介】
被告德州晶华集团振华公司位于德州市德城区市区内，周围多为居民小区，原有浮法玻璃生产线三条，1#浮法玻璃生产线已于2011年10月全面停产，2#生产线和3#生产线仍在生产。根据有关资料显示：截止2015年3月17日，振华公司浮法二线未安装或未运行脱硫和脱硝治理设施；浮法三线除尘、脱硫设施已于2014年9月投入运行。经鉴定，被告企业在鉴定期间，由于未安装污染治理设施，超标向空气排放二氧化硫共计255吨、氮氧化物共计589吨、烟粉尘共计19吨，污染物治理成本共计2746万元。2015年3月，原告中华环保联合会以被告长期超标排放污染物，造成了严重的大气污染，严重影响了周围居民生活，且被环境保护主管部门多次处罚后仍未整改为由，提起公益诉讼，要求被告停止侵害、赔偿损失、赔礼道歉。
【本案焦点】
焦点一：本案原、被告主体是否适格？
《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。原告中华环保联合会系2005年4月22日在民政部登记成立的社会组织，自登记之日至本案起诉之日成立满五年，从事环境保护公益活动满五年，并无违法记录。因此，原告中华环保联合会是本案的适格主体。
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。被告振华公司自2013年11月起，多次超标向大气排放二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘等污染物，经环境保护行政管理部门多次行政处罚仍未改正，其行为属于法律规定的“具有有损害社会公共利益重大风险的行为”，故被告振华公司是本案的适格被告。
焦点二：被告振华公司应承担何种民事责任，损害赔偿数额如何计算？
1、关于停止侵害与赔礼道歉的诉讼请求：
根据《环境民事公益诉讼》司法解释第十八条的规定，环境民事公益诉讼案件承担责任的方式包括六种：停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。因此，原告中华环保联合会关于被告振华公司立即停止超标向大气排放污染物以及在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉的诉讼请求于法有据。
2、关于损害赔偿数额的计算：
关于生态损害赔偿费用，原告中华环保联合会提交了环境保护部环境规划院出具的鉴定评估报告，该评估机构具有法定资质，评估事项与待证事实有关，评估依据均经过原、被告双方的质证，具备证据的真实性、客观性、关联性要求，且被告振华公司未举出相反证据推翻该鉴定评估报告。因此，法院以环境保护部环境规划院出具的鉴定评估为依据，并参照虚拟治理成本法进行计算，最终得到的环境损害数额为2198.36万元。
【裁判】
1、被告德州晶华集团振华有限公司于本判决生效之日起30日内赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，支付至德州市专项基金账户，用于德州市大气环境质量修复；
2、被告德州晶华集团振华有限公司在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉；
3、被告德州晶华集团振华有限公司于本判决生效之日起10日内支付原告中华环保联合会所支出的评估费10万元；
4、驳回原告中华环保联合会其他诉讼请求。
【评析】
目前，我国环境污染形势日益严峻，雾霾更是人人谈之色变的名词。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，完善相关立法与强化政府责任相衔接，是应对环境污染问题的关键举措。然而，自2012年我国新修订的《民事诉讼法》增加了“环境公益诉讼”条款以来，全国各地的环保法庭却是门庭冷落。如此零星的受案率与我国当前环境污染存在的问题大为相悖，这种令人费解的现象不得不引起我们深思。
从目前学者们的研究成果来看，环境公益诉讼受案率低的根本原因可归结为以下两点：
第一，诉讼成本的制约。
从经济学角度来看，环境公益诉讼具有“集体物品”的属性，是一种“集体行动”。集体行动的典型特征即公众群体参与，行动的目的与对象指向公共利益，成本由行动主体支出，收益却无法收归个人。环境公益诉讼正面临这样的困境。一方面，环境公益诉讼的原告是基于公共利益受到侵害提起诉讼，往往面临巨额诉讼成本，而胜诉的收益继续用于公共利益，无法抵销成本的支出，这使得原告对于提起环境公益诉讼望而却步；另一方面，分享环境公益诉讼收益的成员规模庞大，而提起诉讼并不能给原告带来直接的个人利益，基于集体行动中普遍存在的“理性冷漠”现象，原告在提起环境公益诉讼时会更加关注诉讼成本与受益之间的平衡。
第二，法律对提起环境公益诉讼主体的限制。
根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，只有“法律规定的机关和有关组织”才可以向人民法院提起环境公益诉讼。根据《环境保护法》第五十八条的规定，只有符合以下规定的社会组织才有权提起公益诉讼：“（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”可以看出，法律对于环境公益诉讼主体进行了明确的限制规定，而公民个人作为环境污染的直接受害者，只享有向环境保护主管部门举报的权利，无法直接提起侵权诉讼。在我国的现实状态下，为维护自身权益诉至法院都是人们穷尽其他救济途径之后才会选择的道路，更不用说为了维护公共利益去起诉，这确实需要莫大的勇气和不计较成本得失的胸怀。
不过，值得欣喜的是，本案的受理与宣判为解决上述困境提供了很好的指引。其中最重要的一点，便是为解决环境公益诉讼成本问题提供了先例。本案法院根据环境民事公益诉讼司法解释第二十二条的规定，对有证据证明的原告提出的检验、鉴定费用以及为诉讼支出的其他合理费用，均判决由被告承担。该判决解决了原告对提起环境公益诉讼巨额成本问题的担忧，也从司法实践的角度进一步促进了社会组织提起环境公益诉讼的积极性。中国环保在线网分析表示，“这起公益诉讼，在给排污企业敲醒警钟的同时，也为我国环保公益诉讼树立了‘里程碑’”。（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）