【法官论坛】农村房屋买卖合同效力研究
近年来，随着城镇化进程的加快，部分农村居民在城镇有一份较稳定工作并买房定居，原农村住宅常年闲置空置，为获取更多收益，他们将农村住宅出售；对部分城镇居民而言，农村新鲜的空气、良好的生态环境吸引着他们，他们希望在自己退休后能去农村养老或周末闲暇去农村度假，一些城镇居民纷纷在农村购房；在城乡结合部，一些“消息灵通人士”得知某地可能要拆迁，提前低价买进房屋，然后获取高价拆迁款。诸此种种，农村房屋买卖情形增多，买卖合同纠纷也不断涌现，随着我国城镇化进程的加快，在可预见的将来，这类纠纷可能呈现大幅增长态势。那么，农村房屋买卖合同在何种情况下有效？何种情况下可能面临被法院判决无效的风险？法院在裁判此类案件时，应当把握哪些关键节点？本文拟作一探讨。限于文章篇幅，本文所称农村房屋仅限于集体经济组织村民在宅基地上所建住宅，不包括“小产权房”等其他农村违建房屋。
一、司法实践中对农村房屋买卖合同效力的不同认定
根据农村房屋买卖不同情形，人民法院对合同效力作出不同的认定，主要有：
（一）合同无效
在胡国声诉强光明农村房屋买卖合同纠纷案件中，法院判决买卖合同无效，理由是：农村村民享有的宅基地使用权是和集体经济组织成员资格紧密相连，因强光明非胡国声所在村的村民，故不能取得该集体所有的宅基地使用权，双方通过房屋的转让，也就将与房屋不可分离的宅基地使用权一并转让，协议因违反法律强制性规定归于无效。
法院裁判该案的规则是：买卖双方为同一集体经济组织成员系农村房屋买卖合同有效的必要条件。
在傅征兵诉李加良、文翠莲房屋买卖合同案中，一审法院判决房屋买卖合同无效，理由是：宅基地属农民集体所有，宅基地使用权人对其所有的宅基地只能享有占有、使用的权利，而没有处分的权利，文翠莲将宅基地上的房屋出卖给李加良的行为实质上对房屋的宅基地进行了处分，违反了法律的强制性规定，故协议无效。
一审法院裁判该案的规则是：文翠莲仅享有宅基地的使用权，其无权对宅基地所有权进行处分，买卖农村房屋的后果实际上是对宅基地权属进行处分，因而合同归于无效。
虽然判决结果均为合同无效，但上述两案法院的裁判思路却迥然相异。在胡国声诉强光明案件中，法院是从宅基地使用权转让的角度论证合同效力；而在傅征兵诉李加良、文翠莲案件中，一审法院是从宅基地所有权转让的角度论证合同效力。
（二）合同有效
在傅征兵诉李加良、文翠莲房屋买卖合同案中，二审法院判决合同有效，理由是：李加良与傅征兵、文翠莲夫妻都是农村村民，且是同一镇的相邻村，所买卖房屋处于两村交界地段，房屋本身就是建造在农村宅基地上，买卖时双方所在村的村长均参与并予以了见证，李加良购买后亦确实是用于自住用途，双方的买卖行为属于农村村民之间为了满足自住需要，根据就近原则进行的房屋买卖行为，该行为并不损害农民集体土地的所有权，也没有改变土地用途，不违反我国法律、行政法规的强制性规定，亦不违反相关国家政策，该买卖行为有效。
二审法院裁判该案的思路是：买卖双方都是农村村民，排除城镇居民购买农民宅基地住房的可能；买卖双方虽非同一集体经济组织成员，但两集体经济组织天然相邻且属于同一乡镇；双方买卖房屋的行为经过在一定程度上能够代表所在乡村的村长见证；买卖房屋的用途系自住，而非商业或其他，符合宅基地所建房屋的用途。
二、政策考虑：宅基地的性质和功能分析
有观点认为，宅基地分配的福利性，并不能否定宅基地使用权的财产属性，已分配的宅基地构成农民的财产，农民自可依法加以处分。…若转让宅基地充分实现了宅基地市场价值，该农民可以以转让财产性收入投入生产经营，以此营利，一定程度上提高了宅基地社会保障功能…即使经营失败，该农民亦可借助已覆盖城乡的基本生活保障得以生存。这本是自罗马法以来“自己责任”的当然之理。 笔者认为，这种观点不能成立，理由是：第一，这种观点对中国农村社会保障制度认识不充分所致，当前农村社会保障的主体是农村土地、房屋，其他保障为补充，将补充当作主体有混淆主次之分；第二，该观点建立在在亚当斯密所谓市场“理性人”理论基础之上，很显然，中国农民并非罗马市民，生产方式落后、技能缺失、社会保障体制不健全让农民难以抵御市场经济风险；第三，该观点未考虑到中国农民数量，若失去宅基地的农民出现大规模的失业、破产，将引发严重的社会问题。
实际情况是，作为世界上最大的发展中国家，农业收入及打工收入对农民不可或缺，半工半农的就业模式支撑起小农家庭生活，在未来很长一段时间里，绝大多数农民仍要周期性地往返于城乡之间。国家统计局网站数据显示，2014年，全国农村人口数量为61866万。 农村人口数占全国人口总数近一半。农村是中国现代化的稳定器与蓄水池。农村土地及房屋要承担居者有其屋、耕者有其田的生产生活功能，及应付市场不稳定的保障功能。 农村土地（包括宅基地）制度的福利性，使几亿进城务工农民没有后顾之忧。可以说，没有农村的稳定就没有国家的稳定，农村社会的稳定与农村土地制度（包括宅基地）息息相关。因此应当从促进社会稳定和保障国家安全的高度去认识农村土地（包括宅基地）制度。
三、认定合同效力的司法考量因素
《土地管理法》第62条规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。该条规定表明《土地管理法》并不禁止农村村民出售住房。法律虽不禁止农村村民出售房屋，但并不等于农村村民可以随意买卖房屋，实际上，结合《土地管理法》及其他法律规定可以发现，法律对农村房屋买卖设置较为严苛的条件，分析如下：
（一）房屋买卖合同有效的积极要件
1、买卖双方为同一集体经济组织成员
《土地管理法》第八条规定宅基地属于农民集体所有。该条规定表明宅基地所有权人并非农户，而是农民集体，从理论上说，只有农民集体才有权对农村村民的宅基地进行处分，这点与城市土地属国家所有的道理一样，买卖城市房屋转让的建设用地使用权。 也就是说，农村房屋买卖仅涉及宅基地使用权权属转移，不会涉及到所有权转让。在我国当前的法律制度中，宅基地（农村土地）所有权转移仅发生在村民集体行政区划调整时，因此，只要农村村民集体行政区划未发生调整，就不存在宅基地所有权转让问题，宅基地所有权转让不具有私法上的意义。在裁判房屋买卖合同纠纷案件中，法院论证说理部分需要对此注意。
《土地管理法》第九条规定农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。集体经济组织成员以户为单位享有的宅基地使用权是基于集体经济组织成员资格无偿取得的，农户对集体经济组织具有较强的依附性，也就是说，只要是集体经济组织成员，每户均可依据法律规定分配一定数量的土地，集体经济组织有权也有义务依法分配土地包括宅基地（使用权）给农户。换言之，本集体经济组织之外的农户无权获得该集体经济组织的土地（使用权）。向本集体经济组织之外的农户出售农村房屋，根据我国的房地一体主义，必然会导致转让承载该房屋的宅基地使用权的情形发生，这与《土地管理法》规定的宅基地使用权分配系基于集体经济组织成员的人身属性相悖。
无论如何，农村房屋购买方必须为同一集体经济组织成员，唯有购买方是同一集体经济组织成员才有资格获得集体经济组织宅基地使用权，才能在获批宅基地上自建房屋，或通过购买其他成员的农村房屋并同时获取宅基地使用权。在胡国声诉强光明农村房屋买卖合同纠纷案件中，法院的论证思路便是如此。
2、需经集体组织批准或同意
《土地管理法》第十条规定村集体经济组织或者村民委员会经营、管理依法属于农民集体的土地。此处经营管理农民集体土地的权利应当包括对集体土地使用权人确定和变更的同意。谁有权代表集体经济组织？理论及实务界主要有三种不同的看法：一是观点是村民委员会；第二种观点是村民会议或村民代表会议；第三种观点是村长或村支部书记。笔者认为，能够代表集体经济组织的应当是村民会议或村民代表会议，理由是：《村民委员会组织法》第二十四条明确规定除法律另有规定外，涉及村民利益的村集体经济组织财产和成员权益的事项需经经村民会议讨论决定。严格来说，在法律没有另行规定村委会有上述权力时，村委会的决定不产生宅基地使用权转让的法律后果，除非经村民会议或村民代表会议的事后同意或追认。由此可见，《村民委员会组织法》对村集体经济组织财产和成员权益立法较为谨慎，防止农村村民宅基地使用权及承包经营权被侵害。但考虑到城镇化进程的加速，很多地方农村村民会议及村民代表会议甚至几年也难召开一次的实际，建议全国人大在修订《村委会组织法》时，可考虑作适当变通。法律并未规定村长或村支部书记有权对涉及村集体经济组织财产和成员权益的事项作出确认或认可。在傅征兵诉李加良、文翠莲房屋买卖合同案中，买卖双方所在村的村长均参与并见证并不能表明该案的房屋买卖已经集体经济组织批准或同意。
3、买受人没有房屋或所在户房屋面积不够居住
《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据前面对农村房屋买卖积极要件的分析，农村房屋买卖主要发生在：一是农户分户，如户主儿子娶亲分家导致户数增加以及房屋面积不够新增人口居住；二是乔迁移民，如三峡大坝移民、“返渔归岸”，移民落户安置需要住房，等等。但即便在上述情形下，农村房屋买卖也极少发生，主要原因是：在农户分户前，农户往往已向集体经济组织申请扩大宅基地面积，并新建住房以满足子女分户和新增人口住房的需要，未能新建住房往往由于经济拮据，这在当前农村较为少见；在三峡大坝移民、“返渔归岸”等情况下，部分居民通过在城镇化方式无需在农村购买住房，部分需安置居民通过集体经济组织划拨分配方式取得宅基地并自建房屋，需要购买农村房屋的仍在少数。
4、购买房屋需用于自住
这是对购买农村房屋后的用途规制。《土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度。第六十五条规定不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。农村村民在宅基地上所建房屋原本用于本户自住，买受人因原其他原因购买本集体经济组织其他成员住宅，对其所购房屋以及对宅基地的使用必须符合国家对土地用途管制的规定，不得在购买房屋后用于出租或用作其他商业目的，任何单位或个人不得在非法租用、占用的农民集体土地上搞房地产开发，否则，农村集体经济组织可依法收回土地使用权。
（二）合同有效的消极要件
1、买受人不得为其他集体经济成员
何谓同一集体经济组织？通常来说，集体经济组织就是行政村，村民小组是集体经济组织的组成部分，自然村也不能简单与集体经济组织划等号。在傅征兵诉李加良、文翠莲房屋买卖合同案中，因买卖双方并非同一集体经济组织成员，故双方买卖合同因欠缺形式要件导致合同未生效。但在实践中，这一规定因过于严苛而备受诟病。以傅征兵诉李加良、文翠莲，一审法院判决合同无效系严格依据法律规定作出，二审结合案件实际情况作出合同有效判决。很少有人对该案二审判决提出质疑，二审判决的社会效果不错，也更符合普通老百姓的公平正义感，这表明经济社会发展亟需《土地管理法》相关规定作出适当调整。
如上海高院在《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》（2004年）中规定：对于发生在本乡（镇）范围内农村集体经济组织成员之间的农村房屋买卖，该房屋买卖合同认定为有效；对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可以认定合同有效。但该规定并非司法解释，不得作为裁判依据。这种处理方式将农村房屋买卖合同有效范围同一乡镇范围内集体经济组织成员，是司法能动回应经济社会的大胆尝试。鉴于经济社会的发展和城镇化进程的实际，也可考虑扩大至同一县、区（市）范围内集体经济组织成员之间，但需由立法作出明确规定。
2、城镇居民不得购买农村房屋
《土地管理法》第六十二条规定允许农村村民出卖、出租住房，但未对宅基地房屋买受人作出明确规定及限制。《物权法》也未对是否允许城镇居民购买农村宅基地房屋作出明确规定。根据《民法通则》第六条规定，民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。
国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）第二条规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造或购买的住宅发放土地使用权证或房产证。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十条规定，改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）第二条规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农村发展农民增收的若干意见》（中发[2008]1号）第六条规定城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或“小产权房”。由此可见，正是因为考虑到农村土地（包括宅基地）的政治及社会功能，上述政策明确禁止城镇居民购买农村房屋或宅基地。
（3）购房人已有农村住房的，且住房面积满足家庭居住的
《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对购房人已有农村住房的，再次购买农村房屋，因违反《土地管理法》“一户一宅”的强制性规定而归于无效。如果购房户虽有住房，但因新增人口导致住房面积达不到省、自治区、直辖市规定的标准，对购买本集体经济组织其他成员住房确有需求的，是否一概予以否定合同效力？我们认为，不宜简单否定，如出卖方已在城镇有稳定职业和住房，且买卖双方房屋所占宅基地天然毗邻，如对购房有需求的农村集体户一概予以禁止，则会导致社会效益的减损。理由是：第一，从《土地管理法》的目的来看，主要防止土地兼并以及卖房卖地农民失去安身立命场所而造成社会不稳定，此种情形与土地管理法追求的立法目的并无相悖之处；第二，此类情形中，卖房人所有的农村房屋对其已无必要，长期闲置会造成不必要的社会资源浪费，这也是“空心村”在广大农村地区出现的原因之一；第三，买受人有扩大居住面积需求，即便禁止买受人购买他人房屋，买受人也会向本集体经济组织申请翻建、扩建原有房屋，这将造成社会资源的再次浪费。对某些特殊类型的农村房屋买卖案件，虽于法并不完全符合，应结合案件具体情况作出不同判决。
四、认定合同效力的其他考虑因素
1、保护交易安全，维护社会秩序稳定。如买房人系因征地拆迁而失地、失房人员，卖方已在城市买房并融入城镇，双方在买卖合同签订后，买方已将购房款全部交清，卖方将所售房屋交付，并有双方所在村村长及其他村民见证，签有“永不反悔”字样，且购买方已在当地生活多年，生产生活已经融入所在乡村的，如在傅征兵诉李加良、文翠莲房屋买卖合同 51 31429 51 16187 0 0 4490 0 0:00:06 0:00:03 0:00:03 4490，法院二审判决认定的类似情形。在这种情形下，简单否定买卖合同效力可能造成购房人无处可居，引发系列信访风险，不利于经济社会稳定，也与农村居民朴素的自然正义观相悖，人民法院应当综合考虑多种因素，结合个案情形裁判合同效力。
2、原房屋自然状态发生较大变化，出卖人返还房屋诉求事实上成为不可能。如原购房人购买三间平房，经过多年居住，随着家庭人口增加，在将原三间平房推倒后重盖两层六间楼房，后卖房人起诉要求否定原买卖合同效力。因合同无效的法律后果是返还财产并赔偿损失，现原标的物已经灭失，返还财产已经变成事实上的不可能，故不宜简单否定买卖合同效力。如购房人为城镇居民，购买农村房屋目的就是为了改建、扩建，以达到“改善生活”的目的，则另当别论。
3、基于诚实信用原则。如卖房人在城镇已经有住房和稳定的工作，将原来在农村的房屋卖给亟需房屋居住的村民，多年后所在村拆迁可能获得高额补偿，突然起诉要求否定原合同效力希望获取高额拆迁补偿。因出卖人仅因房屋拆迁可能获取高额补偿因而否定合同效力于诚实信用原则不符，如一概否定此类合同效力，让出卖人从自己不诚信行为中获益，等于助长了社会上不诚信的风气，不是立法者和司法者所愿意看到的，故对这类案件，不宜简单否定合同效力。（作者单位：安徽省高级人民法院）
（本期责编：焦冲）
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