【理论前沿】司法救助在社会治理中的价值与实现（下）
编者按：本文承接前文，进一步理顺我国司法救助制度的独特脉络。虽然我国司法救助制度发展迅速，但与英美国家相比起步较晚，存在立法缺失、规范不足、程序复杂等问题。未来，司法救助制度作为专项救助制度，需要在社会治理中发挥更加重要的作用。可考虑通过司法救助制度规范、多渠道筹措救助基金、完善可操作性细则、设立专职部门等方式完善这一制度，努力成为全面提升社会治理水平的重要推手。
法的任务是正义和合目的性，然而法的功用更在于共同认可的以法的协商规约实现的安定性，即社会秩序的和谐。安定、和谐不只是法以其客观的规范性给予的惩戒，还在于以法的规范性给弱势群体以进入依法维权的门票，甚至适时的生存、政治、社会权力的适时救助。在现代司法中，法的正义、合意、安定的目标实现前提是法不只是给争议的矛盾及冲突以法权规制的了断，还得引领规制向爱与和谐的方向发展，也就是说作为正义的法的价值不再简单的是形式的法治，还应当有对弱势群体的关照和倾斜，即形式法范式的缺陷还需要福利法范式的补充。
美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯虽然以程序正义为第一诉求，但罗尔斯也肯定良心的救济。美国学者罗纳德·德沃金基于对黑人及少数民族歧视的“补偿行动”的思考，特别强调对个人权利的保护，主张捍卫法律的道德原则，在权利保护上，出于减少不平等的考虑，应当对弱势群体以优待、保护的行动。[12]英国的学者主张福利法治，也强调保护弱者，主张国家提供福利补偿，援助申请人。[13]
然而 ，福利法范式对形式法范式缺陷的弥补，虽然使弱势群体享有了权益的保护，但是福利法范式也存在不足，如政府财政负担加重，福利程序设置的合理性等问题。虽然我国本着为民当家作主，建构社会主义和谐社会的理念不断推进和完善司法救助，但在现实中，我国司法救助也存在不足，并因这些不足阻碍了其功能或价值的实现。
第一，司法救助正式立法缺失，现有相关规定因实践基础不足导致可操作性不强。至今，我国司法救助只有类似相关的行政意见和规定，并没有正式的法律
十一届三中全会，司法救助就提上了日程。最早的司法救助可追溯到1984年，最高人民法院颁布《民事诉讼收费办法》（试行）。试行办法第十二条规定自然人确有困难，可申请缓交、减交或免交诉讼费。
1999年颁布《人民法院诉讼收费办法》（补充规定）以司法救助的用词，规定公共福利事业单位，无固定生活来源的残疾人等五类情况可缓交、减交或免交诉讼费。2000年，最高人民法院颁布《关于对经济有困难的当事人予以司法救助的规定》，此规定继缓交、减交或免交诉讼费之后，明确十二种情形下，确有经济困难的当事人可申请司法救助。
2005年，对这一规定进行修订，把原来的十二种情形修订为十四种。2007年，国务院发布《诉讼费交纳办法》，第六章单列司法救助。2009年，颁布《人民法院第三个五年改革纲要》（2009-2013）提出改革完善司法救助，实行国家救助。2014年，颁布《关于建立和完善国家司法救助制度的意见》（试行）。2016年，最高人民法院发布了《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见(法发[2016]16号)》。
此外，各地区也制定了本地区关于司法救助的相应规定。例如，2014年，中共北京市委政法委员会、北京市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室、北京市财政局、北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局、北京市国家安全局、北京市司法局《关于北京市建立完善国家司法救助制度的实施办法（试行）（京政法发[2014]18号）》。2017年，颁布《北京市规范国家司法救助标准实施细则》（细则）。
这些法律性文件虽然一定程度上起到了规范司法救助制度，为实施救助提供实体及程序意见的作用，但由于我国尚缺乏司法救助实践并不充分，导致规范的制定尚有诸多不足之处，许多实施细节缺少确定性条文，救助原则发挥的效力有限，导致司法救助制度在社会治理中的价值未得到充分体现。例如，中政委2014年3号文件《六部委关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，规定司法救助的原则包括：
一是坚持辅助性救助。国家司法救助时对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿的当事人，采取的辅助性救济措施。重点解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难。对同一案件的同一当事人只进行一次性救助。对于能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应当通过诉讼渠道解决。
二是坚持公正救助。人民法院严格把握救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引发新的矛盾。
三是坚持及时救助。对符合救助条件的当事人，办案机关应根据当事人申请或者依据职权及时提供救助，确保及早化解社会矛盾。
四是坚持属地救助。对符合救助条件的当事人，不论其户籍在本地或外地，原则上都由案件管辖地负责救助。
在上述四个原则中，虽然规定了公正救助原则以及辅助性原则，对同一案件同一当事人只能是一次性且是辅助性的救助，但现实情况中可能存在申请人隐瞒已有社会救助，仍申请司法救助的情况，还有不断上访又不得不断救助的情况。此外属地救助原则也存在申请人户籍所在地与法院所在地不是同一地的情况，法院在难以调查申请人家庭经济情况，对救助标准难以掌握的问题。
另外，在救助对象的规定上，已颁布的法律性文件最后一条皆是类似于“党委政法委和政法各单位根据实际情况，认为需要救助的其他人员。”[14]这样极具行政管理特征的规定，虽然给司法救助拓展了行动空间，但弱化了司法公共权利平等的程序正义性，具有很大的不确定性。在具体的执行中，为抹平争端，就是在这一“实际情况，认为需要救助的其他成员”的解释下，给予了长期的上访户，以达到息事宁人的行政目的。
上述种种情形最主要的根源司法救助是立法的缺失，没有法律作为救助的基础，司法救助缺乏刚性的法律依据，导致操作性不强，甚至具有较大的随意性，影响司法救助价值的实现。
第二，司法救助解释差异导致救助规范性缺失
无论什么形式的救助皆是人与人的活动，明确界定救助参与主体的责任、权利、义务；给出具体可操作细则是社会救助得以规范发展的重要条件。[15]我国司法救助是行政主导的救助，是对弱势群体的权益司法保障，属于专项救助。作为专项救助，施助、被助、救助的原则、程序都应当有更明确的界定，有更具体可操作的规程。我国关于司法救助的各种意见、办法的文件中，给出的大多是原则性的设定，在具体的操作中需要具体执行部门进行认定，也就是对原则性设定的解释权在具体的操作者。如，我国关于司法救助的各个意见、办法中第一高频词是“确有经济困难”。
那么什么情况下可认定“确有经济困难”呢？这是具体操作者来把握和解释的。对于老弱病残者通常没有太大的争议，但是低收入者呢？即使用我国目前规定的低于最低生活保障线收入来界定低收入者可以解决这一群体的认定。那么在司法受侵害的对象中还有一类人，本来经济条件很好，但遭遇司法侵害后陷于经济困境，在司法诉讼中已无经济能力的人群又如何认定呢？
我国存在阶层经济差别外，还有地区经济差别，由于缺乏可操作的细则，司法救助在具体操作中解释的空间大，执行部门认定的标准不一，出现救助规范缺失。最显见的是同类救助案例在东西部地区执行不同，不同法院执行不同。再如，我国2014年颁布的《关于建立完善国家司法救助制度的意见》（试行）中规定了八类人可申请国家司法救助，均指向的是“被害人”、“被侵害人”。这样的表达看似很准确，若是侵权（侵害）属于完全过错，没有疑义，但是有些侵权（侵害）存在不完全过错。在具体的操作中，刑事案例相对比较好认定完全侵权（侵害），民事案例的纠纷复杂，侵权（侵害）可能存在不完全过错的情况，尤其是追索赡养费、抚育费、抚养费的案例。我国目前社会相对稳定，以2017年2-3月，收录于独秀网上的河南高院公告的申请国家司法救助的案例看，婚姻家庭类，即追索赡养费、抚育费、抚养费的案例为最高，达到34例；经济纠纷类7例，交通事故类4例，刑事类2例。
因民事侵权申请国家司法救助的占绝对比例，这类案例的认定解释空间大，执行中引起的争议也较大。缺乏操作细则的原则性规定，给执行部门操作的空间的同时，也带来因原则解释差异而产生的规范性不足，影响司法救助的事实公正性，损害司法救助的公信力。
第三，司法救助申请与审查程序的复杂导致救助能动意愿缺失
为确保司法救助公平和公正性，确保救助对象的准确性，我国在实践中不断完善司法救助程序。2014年颁布的《关于建立完善国家司法救助制度的意见》（试行）中规定司法救助要经历“告知、申请、审批、发放”四环节。从四环节的设计上看，流程规范，应当且不复杂。如果从具体的操作执行上看，感受和结论就不相同了。
如“告知。人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关在办理案件、处理涉法涉诉信访问题过程中，对符合救助条件的当事人，应当告知其有权提出救助申请。” [17]承担告知义务的主体是“人民法院、人民检察院、公安机关、司法执政机关”，涵盖了所有公检法。从原则的设定来说是合理的，但在具体的操作中，可能就多头并出，或无人管理。关键点是对“符合条件的当事人”的认定。公检法部门，尤其是基层具体工作单位，人员与工作量之间比例失衡，办案人员若要及时认定并告知当事人，需要有极强的责任感，及对司法救助的具体情况的了解。在司法救助的过程中，时常存在告知不到位或告知不准确的情况。
关于申请，采取书面申请，确实不能提供书面申请的可以口头申请，繁杂的是要提供相关证明材料。真实身份不难提供，难以提供的是实际损害后果，生活困难的证明材料。前面提到司法救助的是涉及司法损害、因司法损害的老弱病残，他们本人大多数是无法完成相关证明材料的收集整理的，往往需要他人帮助。具体到损害后果，生活困难的证明以什么材料来佐证呢？如何佐证才有法的效力呢？在实际司法救助申请中，被告知可申请司法救助的当事人，考虑到申请的程序的复杂性是自己能力所无法完成而放弃司法救助的情况不是个案。北京市海淀区法院、丰台区法院都有因提供相关证明材料不足，当事人放弃救助的案例。
我国是社会主义国家，习近平倡导共享发展观，十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。保护人民人身权、财产权、人格权。[17]司法救助作为专项救助，在社会治理创新中有其价值，因而当通过深化改革，完善司法救助。
第一，为司法救助立法
我国法司法救助起步晚，可借鉴一些司法救助发展成熟的国家为司法救助立法。司法救助起源于英国，1495年英国就开始了司法救助，最早的司法救助也是基于慈善理念，随着司法救助发展到为“公平、正义”的权利救助时，为规范司法救助，颁布了《法律援助法案》。美国、奥地利、加拿大也纷纷效仿，认为司法救助不是恩赐，给予，而是大法官本应当有的权利维护的责任，从而把司法救助通过立法的形式纳入司法体系。
我国目前的司法救助是以司法面目出现的行政性救助，这种中间状态的地位使司法救助在具体的操作上缺乏规范化，工作开展随意性大。有些地方法院执行力强，有些地方法院把司法救助视为负担，提出把司法救助归并于民政部门的建议。从司法救助设立的本意看，归于民政部门的建议不恰当，因为司法救助是法外延伸的责任，是法执行和判决无法解决的社会代偿，是人权平等在司法上的国家保障。为司法救助立法，一是通过立法明确司法救助的责任、执行归属，二是通过立法使司法救助归属于法的权利和职责的范畴。对于涉法人员，能直接感觉法的至刚和至柔，可以更好的彰显刚柔相济的司法救助在依法社会治理中的价值。
第二，多渠道筹集救助基金，建立相对细致可操作的救助对象及受助情形认定细则
司法救助需要极强的执行力和操作性，就得解决两大问题，一是基金，二是救助对象及救助情形认定。我国目前司法救助基金主要来源于政府财政拨款，部分来源于各界捐赠的公益基金会。2014年，我国中央财政和地方财政安排国家司法救助资金总额为24.7亿元，2015年为29.49亿元。[18]从发布的统计数据看，国家财政投入较大，是司法救助经费的主要来源。毕竟司法救助是专项救助，是针对特殊人群的救助，完全依赖财政拨款来救助是不现实的。
可借鉴西方国家多渠道筹措资金的方式来解决司法救助基金的问题。因为司法救助发生于司法损害，可以通过司法罚没财产及执行金、罪犯保释金的方式来解决一些基金问题。司法救助是人性的关爱，可与社会救助对接，以设立慈善捐赠的方式建立长效社会基金。相对充足的善款使司法救助有财力去解决问题。如前文所提到的，我国关于司法救助对象和情节的认定相对原则，解释空间大，具体操作认定标准不一。
要解决这一问题，可参照保险法，建立可操作细则，发布司法解释，减少模糊域，使救助对象和情形的认定更为具象。如针对“确有经济困难”，可以具体的经济收入指标来明确界定。
第三，建立专门司法救助部门，协助符合条件的自然人申请救助
司法救助是司法损害的补偿、代偿性救助，司法救助的认定和审核相对于一般的救助需要有相对应的司法知识。而涉法被损害人员往往是社会生活中司法知识相对薄弱的人群，他们本身往往无法独立完成司法救助申请。为完善司法救助，各地方。各级法院都有很好的探索。
如天津高院在实际调研分析之后，认为应当为司法救助建立专职部门。天津高院以刑庭、民庭、立案庭、执行局综合处、赔偿办、行政处多部门的方式组成司法救助委员会。在天津高院以赔偿办作为委员会具体执行单位，负责日常工作。天津高院把司法救助区分为“刑救”“执救”“访救”“民救”等类型，按具体的案例号编排。以案件审查立案的方式，将司法救助申请审查工作提升到案件审理的高度，确保依法并及时受理和审查司法救助申请，确保司法救助渠道畅通。[19]可学习、推广类似天津高院的有成效的司法救助工作做法，设立专门的司法救助部门，搭建救助平台，帮助符合条件的自然人顺利申请救助。（作者系北京市海淀区人民法院党组成员，副院长）
(本文在写作过程中得到王志勇法官和杨德嘉法官的帮助，在此表示感谢。)
参考文献
[12]（美）罗纳德·德沃金;信春鹰、吴玉章译，认真对待权利[M].中国大百科全书出版社：1998（1）：283.
[13](意)莫诺·卡佩莱蒂；刘俊祥等译，福利国家与接近正义[M].法律出版社：2000（1）：284-285.
[14]习近平，决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[G].人民出版社，2017（1）：39.
[15]陈文庆,社会救助伦理研究[M].人民出版社：2017（1）：83;83;222
[16]关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）[B].公安部法制局编,公安机关执法须知、(2014)[G]. 中国人民公安大学出版社,2015（4）：793;794;795.
[17]中央政法委 财政部 最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部, 关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）[OL].新华网,2015-12-07, http://www.xinhuanet.com.
[18]最高法：建立统一的国家司法救助机制[OL].新华网,2016-09-19, http://www.xinhuanet.com.
[19]曹雅静，天津如何下好司法救助这盘棋[N].人民法院报,2016-9-10: 004.
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