接访即办、十个必须！最高人民法院同日发布两个执行新规

2021年11月18日上午9:30，最高人民法院举行执行领域突出问题集中整治阶段性进展暨全国法院执行案款集中发放日活动新闻发布会。最高人民法院审委会副部级专职委员刘贵祥、最高人民法院执行局副局长何东宁、最高人民法院执行局副局长韩玉军出席发布会，介绍执行领域突出问题集中整治阶段性进展暨全国法院执行案款集中发放日有关情况，并回答记者提问。发布会由最高人民法院新闻发言人李广宇主持。

图为发布会现场。胥立鑫 摄

全国第二批政法队伍教育整顿开展以来，最高人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署，深入推进执行领域突出问题专项整治，清除了一批损害当事人合法权益和司法公信力的顽瘴痼疾，解决了一批人民群众急难愁盼的问题，建立健全了一批规章制度，取得了阶段性成效。今天，我主要向大家介绍三个方面的进展情况：

一、基本完成执行案款的全面清理工作

2021年以来，最高人民法院结合党史学习教育中“我为群众办实事”和政法队伍教育整顿的部署和要求，把执行案款集中清理纳入执行领域顽瘴痼疾整治重点内容，作为“我为群众办实事”的重要举措，全力推进。一是加强组织领导，压实清理责任。最高法院先后发布了《关于在全国法院开展执行款物集中清理专项整治行动的实施方案》《关于春节前后进一步做好执行案款清理发放工作的通知》，建立了工作专班，先后组织召开推进会、督导会，对清理执行案款、规范案款管理进行部署、调度、督促，对清理案款滞后的14个省进行了视频约谈、通报，督促限期完成清理任务。各地法院层层压实责任，细化整治方案，明确职责分工，对所有执行案款进行“拉网式”全面清查，彻底摸清了全国法院执行案款底数，建立了台账、倒排工期、挂图作战。二是随清随发，确保取得实效。截止到目前，全国法院共办结首次执行和恢复执行案件722.9万件，发放执行案款9456.01亿元。全国法院队伍教育整顿开展以来，对历年陈年旧案进行全面清理，共清理无法定事由超过30天未发执行案款1655.36亿元，涉及案件99.92万件，目前所有超期执行案款已基本发放完毕。三是坚持“清、治”并举，健全长效机制。在执行案款集中清理中，坚持“当下清”和“长久治”相结合。研发上线了全国四级法院“执行案款监管平台”，加强了对各级法院执行案款收发情况的信息化、实时化监管，对发现的问题及时进行预警、提醒，及时督促纠正。各地法院全面推行“一案一账户”管理模式，彻底解决执行案款与其他款项混同，影响发放效率，难以有效监管问题，彻底改变执行案款“清了又积，积了又清”的恶性循环状态。目前，最高人民法院正在研究制定全国法院《执行案款管理细则》，进一步明确细化执行案款管理、审批、发放等程序和要求。

需要特别说明的是，为了充分体现人民法院确保及时发放案款的坚定决心，自觉接受人民群众对执行案款发放工作的监督，我们将今天定为执行案款集中发放日。发布会后，将于10点30分在执行指挥中心举行全国法院执行案款集中发放日启动仪式，欢迎各位记者参加。同时，我今天也借此机会向社会公布对执行案款不及时发放等违规违法行为的举报电话和举报平台：人民法院12368司法服务热线和中央政法委12337举报平台。

二、基本完成对执行终本案件的评查工作

近年来，全国法院新收首次执行案件数量逐年增加，2019年收案644万件，2020年收案652万件，今年1-10月份，收案已达730万件，其中因被执行人部分或全部丧失履行能力，无财产可供执行，而以终结本次执行程序方式阶段性结案，也就是平时我们说的“终本”。以终本方式结案的原因是多方面的：首要原因是，被执行人经营失败，出现商业风险、市场风险，资不抵债，全部或部分丧失对债务的清偿能力，甚至一些企业处于“僵尸企业”状态，本应破产清算，但不申请破产，沉淀在执行程序，成为“僵尸执行案件”。其次，部分执行案件虽有财产可供执行，但涉及多重因素而无法立即执行。比如，有20%左右拍卖流拍后当事人不接受以物抵债；再比如一些工程项目属于半拉子工程，债权人结构复杂，诉求多元，短期内无法拍卖,等等。另外，一些被执行人恶意转移财产，隐匿财产，隐藏行踪，法院穷尽现有执行查控手段仍无法查找到财产。上述情况是执行程序中面临的客观难题，但我们清醒地认识到，一些执行人员消极懈怠，未穷尽必要的合理的执行措施就以终本方式结案，损害了当事人的合法权益。这次执行专项整治的重点之一就是整治违规以终结本次执行程序方式结案。需要特别说明的是，对于以终本方式结案的案件，并不是一结了之，而是将其纳入终本库，进行模块化动态管理，并通过全国网络查控系统不断监控其财产变化情况，一旦发现财产或具备执行条件，立即恢复执行。比如，2020年人民法院对终本库中的124万件终本案件恢复执行，执行到位金额达5849亿元；2021年1-10月份恢复执行133万件，执行到位金额达5076亿元。

在全国法院自行组织对132.54万件终本案件自查的基础上，最高法院在系统中随机抽取5000件终本案件，组织部分高院进行交叉评查，合格率为90.8% ；最高法院又从全国不同层级的420家法院随机抽取500件终本案件，调取卷宗，解剖麻雀式深度评查，合格率为89.8%。

对于不合格的终本案件，最高法院将结合教育整顿“回头看”，督促各地法院及时整改到位，该恢复执行的及时恢复执行。对评查中发现的违纪违法问题，依法启动“一案双查”。同时，将进一步严格规范终结本次执行程序的程序标准和实质标准，细化工作流程，强化监督制约，坚决杜绝滥用终本程序，坚决杜绝把有财产可供执行案件作为无财产可供执行案件处理。

三、执行建章立制取得较大进展

在政法队伍教育整顿工作中，最高人民法院坚持突出问题整改和建章立制相结合，一手抓顽瘴痼疾整治，一手抓建章立制。

一是制定了《人民法院办理执行案件“ 十个必须”》。针对教育整顿过程中发现的作风不正、执行不廉、行为不规范等突出问题，提出了明确具体的“必为”事项和“严禁”事项。具体包括：一、必须强化政治意识、宗旨意识，筑牢政治忠诚，践行执行为民，严禁“冷硬横推”、“吃拿卡要”、作风不正；二、必须强化纪法意识，严守纪律规矩，严禁有令不行、有禁不止、弄权谋私、执行不廉；三、必须严格遵守“三个规定”，严禁与当事人、律师不正当交往，违规干预过问案件；四、必须高效公正执行，严禁消极、拖延执行，选择性执行；五、必须规范文明执行，严禁违规评估、拍卖，超标的查封，乱执行；六、必须严格把握无财产可供执行案件的结案标准，严禁未穷尽执行措施而以终结本次执行方式结案、应恢复执行而不及时恢复；七、必须全面实行执行案款“一案一账号”管理模式，具备发放条件的十五个工作日内完成案款发放，严禁截留、挪用、超期发放；八、必须“接访即办”，件件有录入、事事有回应，严禁敷衍塞责、程序空转，化解不到位；九、必须深化执行公开，关键节点信息实时推送，严禁暗箱操作，权力寻租；十、必须强化执行权监督制约，自觉接受各方监督，严禁恣意妄为、滥用职权。人民法院工作人员凡违反上述规定，依纪依法追究纪律责任直至刑事责任。

二是制定了《最高人民法院关于建立健全执行信访案件“接访即办”工作机制的意见》。最高人民法院高度重视执行信访案件办理工作，把执行信访作为听取人民群众对执行工作呼声及发现执行领域突出问题的重要窗口，作为践行以人民为中心的重要工作平台。先后出台了一系列规范性文件，对执行信访案件的办理流程、督办、考核等作出明确规定，特别是2017年人民法院执行申诉信访办理系统正式上线后，对信访材料建立了无差别录入、即时交办、实时跟踪、“一案一报”核销制度，做到了“件件有落实，件件有回音”。在执行领域突出问题专项整治中，为进一步压实责任，及时高效处理涉执来信来访，最高人民法院制定了“接访即办”意见。主要内容有以下几个方面：第一，明确了各个办理程序的时限要求。各级法院对收到的信访材料须在5个工作日内完成执行申诉信访系统登记，并确定承办人；对反映下级人民法院执行案件办理问题的信访材料，上级法院的承办人应当于15个工作日内完成甄别工作，紧急情况应即刻办理、及时报告、及时采取措施。也就是说，信访材料必须在20个工作日内得到初步处理；根据办理初访案件的要求及实践，各地法院承办人对反映本院问题的信访材料的办理时限是30日。第二，进一步压实高级、中级法院的执行信访工作职责。明确高、中级人民法院对辖区法院“接访即办”工作承担监督管理职责；各地法院对本院的初次信访承担主体责任。各高级人民法院每季度对辖区中级、基层人民法院办理执行信访案件情况进行分析并通报。对导致群体访、越级“赴省”、“进京”信访的，对执行法院主要负责人和其他相关责任人进行约谈问责。第三，进一步便捷群众反映诉求。《意见》对加强信息化应用和建设作出规定。一方面要求，各级人民法院要建立健全执行信访互联网申诉应用平台，引导鼓励信访当事人通过网络反映问题，方便其及时提出信访诉求，减少信访成本。另一方面要求，各级法院要发挥执行申诉信访办理系统上下贯通、节点控制的监督作用，加强系统数据分析，研判有效化解信访矛盾的对策和方法。

三是起草《关于进一步完善执行权制约机制 加强执行监督的意见》。为全面贯彻落实党中央关于全国政法队伍教育整顿决策部署，最高法院在充分调研，广泛征求意见的基础上，起草了《关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》，有效解决执行权过于集中，监督制约不到位，监督管理机制不健全问题。《意见》坚持问题导向，精准施策，从筑牢政治忠诚、深化审执分离改革、强化执行流程关键节点管理、加强层级指挥协调管理、主动接受外部监督、加强队伍建设等六个方面，全方位强化对执行权的监督制约，真正把执行权关进“制度铁笼”、“数据铁笼”。这一文件将在下个月择时召开新闻发布会公布。

下一步，最高人民法院将切实增强责任感和紧迫感，强化自我革命的决心和意志，大力推进执行查纠和整改力度，聚焦难点再攻坚，针对不足再补齐，确保执行专项整顿取得实实在在的效果。

法〔2021〕227号

最高人民法院

关于建立健全执行信访案件“接访即办”

工作机制的意见

为深入贯彻落实中央关于全国政法队伍教育整顿有关决策部署，践行“以人民为中心”发展理念，进一步健全完善新时期执行信访工作长效机制，提高执行信访案件办理质效，规范执行行为，维护信访人合法权益，根据相关法律、司法解释的规定，就建立健全执行信访案件“接访即办”工作机制，提出如下意见。

　　一、本意见所称“接访即办”，是指人民法院对于收到的执行信访材料，给予即时录入、快速督办、及时反馈、高效化解的信访管理工作机制。

　　二、建立健全“接访即办”工作机制，应当坚持依法、公正、规范、及时、便民的原则。

　　高级、中级人民法院对辖区人民法院“接访即办”工作承担监督管理职责；各地人民法院对其本院初访信访案件的办理承担主体责任。

　　三、人民法院执行部门应当确定专人处理涉及执行案件的来信、来访,所有执行信访案件均应及时、全面录入人民法院执行申诉信访办理系统,并且全流程在人民法院执行申诉信访办理系统上办理。

　　四、人民法院执行部门对收到的信访材料，应当先予形式审查，于5个工作日内在人民法院执行申诉信访办理系统中完成申诉信访登记，并确定承办人办理。

　　对于来信来访涉及本院执行部门正在办理的执行案件的，应当及时将相关材料转交案件承办人。

　　五、对于反映本院执行案件办理问题的信访材料，各地人民法院信访工作承办人应当于30日内办结，并及时将办理结果告知信访人。

　　六、对于反映下级人民法院执行案件办理问题的信访材料，高级、中级人民法院的承办人应当于15个工作日内完成甄别工作，紧急情况应即刻办理、及时报告、及时采取措施。

　　七、对于上级人民法院挂网交办的执行信访案件，执行法院应当于 45 日内办理完毕，并及时告知信访人；办理意见经执行部门相关负责人审批同意后，通过人民法院执行申诉信访办理系统层报上级交办法院核销。

　　八、上级人民法院收到交办信访案件的核销申请后，应当于5个工作日内完成核销工作。

　　九、对于已阶段化解和终局化解的信访案件，上一级人民法院应当对信访人进行回访，了解信访诉求办理的响应、解决、满意度等情况。

　　十、各高级人民法院每季度对辖区中级、基层人民法院办理执行信访案件情况进行通报。对执行信访案件办理情况进行常态化监督，发现执行法院不进行初信初访登记、登记后未实际处理或者未在合理期限内采取措施，导致群体访、越级赴省进京信访的，对执行法院主要负责人和其他相关责任人进行约谈。

　　十一、执行信访案件办理情况纳入年度平安建设考评内容。对于“接访即办”工作长期滞后的，上级人民法院应及时提出限期整改要求。 

　　十二、执行法院或者执行人员在“接访即办”工作中弄虚作假或者不执行上级人民法院的监督意见，以及执行人员存在消极执行、违法执行等情形，造成恶劣影响或者严重后果的，除责令限期纠正外，相关人民法院应当启动“一案双查”工作机制予以查处。

　　十三、进一步提高执行申诉信访工作信息化建设与应用水平，发挥人民法院执行申诉信访办理系统上下贯通、节点控制的监督作用，加强系统数据分析，研判提出解决问题的对策和方法。

　　十四、各级人民法院应当建立健全执行信访互联网申诉应用平台，引导鼓励信访当事人通过网络反映问题，方便当事人快速便捷提出信访诉求，降低信访成本。

　　十五、加强预防、妥善处理涉执群体访案件，完善预警机制，健全与公安机关、检察机关、综治部门的协同联动机制,做到及时快速规范处理。

　　十六、各级人民法院要按照“三同步”原则对执行信访负面舆情及早发现，及时应对。上级人民法院要按照程序交办重大、涉敏感舆情执行信访案件，妥善指导下级人民法院应对执行信访负面舆情，防范化解风险。

最高人民法院

2021年11月4日

法办发〔2021〕7号

最高人民法院办公厅

关于印发《人民法院办理执行案件“十个必须”》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

　　现将《人民法院办理执行案件“十个必须”》予以印发，请认真遵照执行。

最高人民法院办公厅

2021年11月11日

人民法院办理执行案件“ 十个必须”

一、必须强化政治意识、宗旨意识，筑牢政治忠诚，践行执行为民，严禁“冷硬横推”、“吃拿卡要”、作风不正；

二、必须强化纪法意识，严守纪律规矩，严禁有令不行、有禁不止、弄权谋私、执行不廉；

三、必须严格遵守“三个规定”，严禁与当事人、律师不正当交往，违规干预过问案件； 

四、必须高效公正执行，严禁消极执行、拖延执行、选择性执行；

五、必须规范文明执行，严禁违规评估、拍卖，超标的查封，乱执行；

六、必须严格把握无财产可供执行案件的结案标准，严禁未穷尽执行措施而以终结本次执行方式结案、应恢复执行而不及时恢复；

七、必须全面实行执行案款“一案一账号”管理模式，具备发放条件的十五个工作日内完成案款发放，严禁截留、挪用、超期发放；

八、必须接访即办，件件有录入、事事有回应，严禁敷衍塞责、程序空转、化解不到位；

九、必须深化执行公开，关键节点信息实时推送，严禁暗箱操作、权力寻租；

十、必须强化执行权监督制约，自觉接受各方监督，严禁恣意妄为、滥用职权。

答 记 者 问

问：我们注意到，在刚刚颁布的《人民法院办理执行案件“十个必须”》中明确规定：执行案款具备发放条件的必须十五个工作日内完成案款发放。请问为什么要15个工作日？能保证完成发放吗？

答：根据《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定》，执行人员在收到执行案款到账通知30日内，完成执行案款的发放工作。本次发布的十个必须中进一步明确要求：将执行案款发放时间，由原来的30天缩短到15个工作日，是有依据和基础的，也是通过努力可以实现的。一是从全国执行案款清理看，在全国法院教育整顿中，最高法院组织对全国法院执行案款进行“拉网式”全面清理，这是继2016年攻坚基本解决执行难时清理案款之后的又一次大清理，当时虽已对一些历史性执行案款清理了960亿元，但不够彻底。在这次教育整顿中，我们把历年历史性原因沉淀下来的执行案款和近几年来超期未发案款全部纳入了清理范围，目前基本清理完毕；同时，对近几年收到的执行案款与执行案件不能一一对应的往来款也全部进行了甄别，目前基本甄别完毕。通过这次集中清理，各级法院可以放下包袱、轻装上阵，为缩短案款发放时间奠定了基础。二是案款全面清理之后，缩短执行案款发放时间，客观地讲我们面临一些困难。这是因为，案款到账后能否在法定期限内发放到位受多种因素影响，比如，有的法院受制于地方财政部门设立资金专户的限制，没有设立执行款专户，导致执行案款与非执行案款混同管理，甄别这些案件需要花费大量时间和精力。还有，案款发放的环节多、涉及部门多，手续繁杂，审核时间较长，等等。但是，为了进一步提高案款发放效率、及时兑现当事人的胜诉权益，及时回应社会关切，我们自我革新、自加压力、自挖潜力，在执行人员的努力下是可以实现的。今天全国法院还将举行执行案款集中发放日活动，发放的案款都是近期刚刚执结案件的案款，这也是借此活动向社会宣誓人民法院确保及时发放案款的坚定决心，充分自觉接受人民群众对执行案款发放工作的监督。三是为了确保按期发放，全国各级法院将建立执行案款专职监管员制度，加强对本辖区异常案款的监管、预警、督导。同时升级完善“全国法院执行案款监管平台”，依托平台落实四级法院案款分级监管制度，充分运用信息化手段，加快执行案款发放速度，及时预警并督促案款发放。

我们可以负责的说，经过这次清理并建立一系列的监管制度，我们有信心有效解决执行案款超期发放问题，使真金白银以最高的效率装到当事人口袋。

问：因各种原因，有些企业债台高筑、濒临破产，处于无人员、无财产、无办公场所的“三无”状态，确无财产可供执行，执行不到位大家也能理解，大家关心的是执行中有没有全力查找财产？是不是没有尽力就终结本次执行了？终本了以后是不是就不管了。

答：实践中，许多当事人及社会公众认为，生效法律文书是以国家信用作背书，只要有生效法律文书就一定要并且可以执行到位，要求人民法院兜底，承担化解一切风险的“无限责任”。然而，事实并非如此，并非所有生效法律文书确定的义务，债务人都有能力履行，并非所有案件经过人民法院执行，债权人的权益都能得到全部实现。“巧妇难为无米之炊。”执行过程中，有相当一部分案件的被执行人已经完全丧失履行能力，经核查确无财产可供执行，客观上不具备执行条件，即使人民法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位。这类案件，我们一般称之为“执行不能”案件。从世界各国通例来看，“执行不能”案件都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，并非法院执行不力所致，需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决，不属于申请执行的范围，不能进入执行程序。但在我国，对于“执行不能”案件，人民法院通过严格审查后终结本次执行程序，纳入“终本案件库”进行统一动态管理，公开接受社会监督。

为防止终本程序被滥用，最高人民法院紧紧抓住“终本案件合格率”这一关键指标，建立了严把进口、规范管理、畅通出口、有序退出的“执行不能”案件管理机制，对适用终本程序的实质要件和程序规则作了严格细致的规定。仅就终本程序中是否“已穷尽财产调查措施”一项，人民法院不仅要对申请执行人而且要对其他人提供的财产线索进行核查；对被执行人的存款、车辆及其他交通运输工具、不动产、有价证券等财产情况，不仅要通过查控系统进行线上查询，而且要进行必要的线下实地调查；对被执行人隐匿财产、会计账簿等资料且拒不交出的，依法采取搜查措施；经申请执行人申请，根据案件实际情况，依法采取审计调查、公告悬赏等调查措施；总之，要根据法律、司法解释的规定尽可能地采取调查措施查明财产情况，并且将财产调查情况如实记录入卷。可以说，终本的条件是非常严格的。

终本后并不是就不管了，恰恰相反，我们将这类案件纳入终本库进行专项管理，定期通过网络查控系统查找财产。另外申请执行人发现新的财产线索也可以向法院提供，一旦发现财产就会立即恢复执行。近年来，全国法院恢复执行案件数量、执行到位金额呈逐年上升的态势，比如2019年恢复执行案件117万件、执行到位金额4292亿元；2020年恢复执行案件124万件、执行到位金额5849亿元。特别是今年在教育整顿期间，加大对终本案件的清查后，1-10月恢复执行案件133万件、执行到位金额5076亿元。这也说明，最高法院加强对终本案件的后续管理是卓有成效的，终本案件恢复执行的效果也是十分明显的。

问：据我所知，近年来最高人民法院制定了50多件涉执行司法解释和规范性文件，本次也发布了几份新的规范性文件，建章立制成果颇丰，那么如何确保这些规定得到不折不扣的执行，确保建章立制得到有效贯彻落实呢？

答：如您所说，近年来，最高人民法院制定了一系列有关执行工作的规章制度，执行规范化建设取得显著成效。但是，制度的生命在于落实，“徒法不足以自行”，全国政法队伍教育整顿以来执行领域暴露出的顽瘴痼疾和查处的违纪违法案件，反映出有令不行、有禁不止的现象一定程度存在，规章制度的落实还需进一步加强。下一步人民法院将通过以下几个方面的措施加强制度的贯彻落实。

一是加强对执行权的监督制约。尽快出台《关于进一步完善执行权制约机制、加强执行监督的意见》，深化审判权与执行权分离、执行裁决权与执行实施权的分离，实现裁判权对执行权的有效监督。改革“一人包案到底”的办案模式，切实解决执行权过于集中问题。完善执行权力和责任清单,压实各层级的监管职责。

二是加大执行公开力度。主动接受媒体和舆论监督，让执行权在阳光下运行。依托信息化将执行程序中的关键流程节点，如查控财产、处置财产、信用惩戒等及时向当事人推送，充分保障当事人和社会公众的知情权、参与权和监督权。

三是主动接受外部法律监督。主动接受纪检监察专责监督，执行工作中发现的违法违纪线索，及时向纪检监察部门移送，加大对违纪违法行为的查处力度。主动接受人大监督和民主监督，依法接受和配合人大常委会开展执法检查、专题调研、专题询问，向人大常委会专题报告执行工作，听取意见建议。主动接受检察机关法律监督，建立健全“全国执行与法律监督信息化工作平台”，畅通监督渠道。

四是进一步完善以科技信息为依托的执行办案系统。明确各层级监管职责，压实监管责任，依托案件流程管理系统实现各层级法院对关键流程节点实时监管，构建“层级分明、责任清晰、齐抓共管”的执行案件监督管理体系。

声明：本文转载自“最高人民法院”微信公众号，在此致谢！

编辑：朱   琳

排版：周   蕤

审核：刘　畅

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