行政协议诉讼中行政机关能提起反诉吗？

民事诉讼中，在原告提起诉讼之后，被告除了享有相应的抗辩权之外，还依法享有提起反诉的权利。那么行政协议诉讼中，作为被告的行政机关可以提起反诉吗？

法信码|A3.G31188

被告就行政协议提起反诉的处理

一、裁判规则

1. 行政协议诉讼中，行政机关不能提起反诉，可主张行使抵销权——恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案

【案例要旨】：行政协议诉讼中，行政机关不能作为原告提起诉讼，也不能提起反诉。行政协议司法实务中，行政机关救济自身权益的路径，通常为通过行使抗辩权拒绝履行协议约定的义务，或者通过申请非诉强制执行途径促使协议相对人履行协议约定的义务。同时，行政协议具有合意性或者合同性特征，合同当事人所享有的合法权利且权利的行使不违反行政性要求的，同样可以适用于行政协议当事人，如主张抵销的权利。

审理法院：广西壮族自治区高级人民法院

来源：最高人民法院发布行政协议典型案例（第一批） 

2. 行政机关在行政诉讼中提出反诉没有法律依据，应不予支持——敖某某诉某镇政府行政协议案

【案例要旨】：行政机关请求撤销被诉行政协议并判决相对人返还根据协议已领取款项的诉讼请求，属于反诉，行政机关在行政诉讼中提出反诉没有法律依据，法院应不予支持。

案号：（2017）黔03行终241号

审理法院：贵州省遵义市中级人民法院

来源：毛毅坚著：《行政协议理论观点与实务指引》，人民法院出版社2020年3月出版。

3. 行政机关或被授权组织在行政协议诉讼中无权提起反诉——傅某财与汉寿县自然资源局房屋拆迁补偿协议案

【案例要旨】：行政机关答辩时提出反诉请求，要求相对人返还不当得利。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条规定，“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许”，故对行政机关的反诉请求应不予准许。

案号：（2020）湘07行终134号 

审理法院：湖南省常德市中级人民法院 

来源：中国裁判文书网   发布日期 2020-10-12

4. 行政机关作为被告参加诉讼不能提出反诉——木垒县新青房地产开发有限责任公司与木垒哈萨克自治县人民政府未按约定履行行政协议案

【案例要旨】：行政诉讼的基本构造是行政相对人对行政机关的违法行为提起的诉讼，行政机关作为被告参加诉讼，行政机关不能提出反诉，一般通过行使行政优益权或申请人民法院非诉执行的方式寻求救济。

案号：（2017）新行终128号 

审理法院：新疆维吾尔自治区高级人民法院 

来源：中国裁判文书网   发布日期 2018-05-14

二、专家观点

1. 行政协议诉讼中不允许反诉的范围

行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，目的在于加强对行政机关订立、履行、变更、终止行政协议等行为的司法监督。人民法院依照《行政诉讼法》第六条规定，对行政行为是否合法进行审查，不受原告诉讼请求的限制，审理范围和裁判方式亦不完全受原告诉讼请求的限制。在行政协议案件中，人民法院不仅审查行政机关变更、解除行政协议的行政行为的合法性，也要对行政机关订立、履行等行为进行全程的司法监督。这是行政协议诉讼不同于民事诉讼的显著特点，也是行政审判的优势。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”该款中“订立、履行、变更、终止等”的文字表述，在范围上应当理解为涵盖了行政协议运行的全过程，也即在这一全过程中产生的各种纠纷，行政相对人皆有权依法提起行政诉讼。与此相对的是，本条亦明确规定不允许“被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉”。根据体系解释的原则，本条所列的“订立、履行、变更、终止等”应与第四条第一款在含义上作相同理解。据此，行政机关作为行政诉讼被告，对行政协议运行全过程中产生的各种纠纷亦皆不能提起反诉。申言之，在行政协议案件中，行政机关并无在“订立、履行、变更、终止等”之外可以提起反诉的情形，也即不论行政机关反诉申请的情形和理由如何，均属于“订立、履行、变更、终止等”的范畴，故均不予准许。

注：上文中本条指“《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条”

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年6月出版，第89页。）

2. 行政协议案件中反诉的处理

反诉，是指本诉的被告在诉讼程序中以本诉原告为被告提出与本诉有牵连的独立的反请求。原告提起的诉讼是本诉，被告提出的反请求是反诉；本诉的被告是反诉原告，本诉的原告是反诉被告。

在民事诉讼中，反诉权是当事人法律地位平等原则的重要体现，是本诉被告所享有的保障民事权益的重要权利。被告提出反诉符合法定条件的，法院将反诉与本诉合并审理，从而减少当事人讼累，降低诉讼成本，解决双方的权益争议。

据此，有人认为，行政机关有无反诉权，应当根据行政协议的订立和内容来确定：行政协议所涉的单方行政行为，相对人不履行的，行政机关应当按照法定程序直接强制执行或申请法院强制执行，没有必要在行政诉讼中提出反诉，但其中具有民事协议性质的内容，相对人就民事内容提起行政协议诉讼，行政机关在不影响实现行政管理或者公共服务目标的前提下，可以参照《民事诉讼法》的有关规定提起反诉。例如，行政机关将廉租房出租居民使用并订立租赁协议，这种租赁协议属于行政协议。承租人到期未交租金，行政机关强制承租人迁出将造成承租人损失，承租人提起行政协议诉讼，请求法院判令行政机关赔偿损失，而行政机关主张承租人交付租金的，应属正当反诉。

《行政协议解释》第六条规定：“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”主要理由是，《行政诉讼法》是一部“民告官”的法律，原告主体是恒定的行政相对人，被告主体是恒定的行政机关，如果允许被告行政机关提出反诉成为反诉原告，也就等于行政机关具有原告主体资格，这不符合行政诉讼的立法精神，而被告行政机关对相对人的有关财产权益问题，如上例承租人拖欠廉租房租金，则可通过有关法律程序申请人民法院强制执行来实现。

（摘自毛毅坚著：《行政协议理论观点与实务指引》，人民法院出版社2020年3月出版，第177-178页。）

三、相关依据

《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》

第六条 人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第六条 人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第四条 因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

注：案例君对原文已作修改，转载请注明来源。

声明：本文转载自“法信”微信公众号，在此致谢！

编辑：李想成

排版：司   雯

审核：刘　畅

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