无主体强拆情况下适格被告的确定
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无主体强拆情况下适格被告的认定
——李某、张某诉山东省惠民县人民政府行政强制及行政赔偿案
（本案例原载于《最高人民法院案例选（第四辑）》）
编写｜最高人民法院 于 泓
01 裁判摘要
行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。
02 案件基本信息
1.诉讼当事人
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：李某
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张某
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：山东省惠民县人民政府(以下简称惠民县政府)
2.案件索引与裁判日期
一审：山东省滨州市中级人民法院(2015)滨中行初字第15号裁定(2015年12月20日)
二审：山东省高级人民法院(2016)鲁行终865号裁定(2016年7月19日)
再审：最高人民法院(2018)最高法行再113号裁定(2018年6月30日)
3.案由
行政强制及行政赔偿案
03 简要案情
李某、张某向山东省滨州市中级人民法院(以下简称一审法院)起诉称：2011年1月惠民县政府决定在县城行政规划区内进行旧城改造，制定颁布了惠发〔2011〕第1号文件和惠政发第8号《关于印发惠民县2011年城市建设及旧城改造实施方案的通知》，相继成立了惠民县西关片区旧城改造建设指挥部(以下简称西关片区指挥部)、惠民县宋家营片区旧城改造建设指挥部等临时机构。其所有的房屋位于西关片区指挥部管辖区内，被列入拆迁规划范围，用于惠民县御景家园项目商业开发建设。在旧城改造期间，西关片区指挥部和惠民县历史文化名城开发建设指挥部(以下简称历史文化名城指挥部)分别制定颁发了西关片区旧城改造征收与补偿安置方案公示(以下简称公示)和旧城改造公告(以下简称公告)。因拆迁补偿标准违背和脱离了市场价格，双方未就补偿问题达成协议，在没有告知原告、无任何拆迁文书等相关法定文书的情况下，惠民县政府组织工作人员利用大型挖掘机将申请人的十二间房屋违法拆除，屋内许多生活用品及贵重物品被掩埋，给原告造成重大损失。故请求：(1)撤销西关片区指挥部的公示；(2)撤销历史文化名城指挥部的公告；(3)确认惠民县政府强制拆除房屋的行为违法，赔偿申请人房屋及财物损失100万元。
一审法院查明，西关片区指挥部于2014年6月14日发布公示，历史文化名城指挥部于2014年9月18日发布公告，上述两文件均载明西关片区旧城改造范围。李某和张某系夫妻关系，其居住的房屋位于西关片区指挥部管辖范围内，被列入上述旧城改造规划范围。因对补偿标准有异议，李某、张某一直未签订安置协议。2015年8月13日，李某、张某居住的房屋被破坏，李某向公安机关报案，请求公安机关对某房地产开发有限公司工作人员以故意毁坏财物罪依法立案侦查，追究参与违法强拆人员故意毁坏财物罪的刑事责任，同时要求赔偿损失，恢复房屋原状。2015年10月13日，李某、张某提起本案行政诉讼。2015年11月30日，惠民县公安局向李波出具惠公刑不立字〔2015〕00029号不予立案通知书，告知李某经审查认为没有犯罪事实发生，不符合立案条件，决定不予立案。
一审法院认为，原告起诉请求确认惠民县政府强制拆除其房屋的行为违法，并要求赔偿损失100万元，但惠民县政府辩称未曾实施过上述行为，原告提供的证据亦不能证实惠民县政府工作人员曾参与或实施拆除原告房屋的行为，且原告在因房屋受损向公安机关递交的刑事控告状及所作询问笔录中均未明确主张其房屋受损系惠民县政府工作人员所为，因此惠民县政府并非本案适格被告，原告的起诉不具备法定起诉条件，故裁定驳回原告起诉。
李某、张某不服一审裁定，向山东省高级人民法院(以下简称二审法院)提出上诉。
二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 第27条第1项之规定，原告提起行政诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，并对其起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，李某、张某提供的证据不能证明惠民县政府的工作人员组织或参与实施了对涉案房屋强制拆除的行为。李某、张某未能证明惠民县政府是本案适格被告，故一审法院认定其起诉不具备法定条件并无不当。关于一审法院依惠民县政府申请调取证据是否合法的问题。一审法院依惠民县政府申请调取证据并非为证明其作出强制拆除行为的合法性，而是为查明惠民县政府是否作出被诉强制拆除行为等案件事实，李某、张某主张一审法院调取证据程序违法不能成立。故裁定驳回上诉、维持原裁定。
李某、张某不服二审裁定，向最高人民法院申请再审称：(1)其提起本案诉讼符合法定的起诉条件，一审、二审法院裁定驳回起诉错误；(2)被申请人在一审开庭审理期间，向法庭提出调查取证的申请违反应当在举证期限内提出申请的规定，一审法院为被申请人调取证据违反法定程序，且该证据没有经过法庭质证，不能够作为定案的依据；(3)原审法院没有从惠民县政府组织西关片区旧城改造的角度去认定适格被告，更没有根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定认定被申请人在组织旧房改造过程中导致申请人房屋被强行拆迁的事实是错误的。请求撤销一审、二审裁定，指令一审法院继续审理。
04 案件焦点
在无主体承认实施了案涉被诉强制拆除行为的情况下，惠民县政府是否应为本案适格被告。
05 裁判结果
最高人民法院经审理认为，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第5条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。
本案被诉强制拆除房屋行为发生于2015年8月13日，再审申请人作为被征收人事先没有与征收人达成补偿安置协议，也无证据证明征收人已经作出强制拆除决定，故本案被诉强拆行为属于事实行为。经调取本案一审、二审卷宗查明，再审申请人曾向一审法院提交西关片区指挥部发布的公示、历史文化名城指挥部发布的公告、西关片区指挥部制作的孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表、惠民县孙武镇房屋征收补偿分户估价明细表、拆除房屋的照片等。再审申请人的案涉房屋位于上述征收与补偿安置方案公示与旧城改造公告的征收范围内。上述两个指挥部均应为行政机关为了旧城改造项目专门设立的临时机构。一审开庭审理中，惠民县政府认可上述征收与补偿安置方案公示及旧城改造公告、房屋征收补偿估价汇总表的真实性，仅就实施主体问题予以否认。再审被申请人在一审中提交的七份西关片区旧城改造住宅房屋征收补偿安置协议书亦表明，西关片区旧城改造项目是按照该县城市总体规划进行的房屋征收，虽然该协议的签订主体为鼓楼街居民委员会与各被征收人，但惠民县政府作为征收部门在备案栏加盖了政府公章。上述证据均可以证明，涉案房屋位于征收及旧城改造范围内，被征收人未与征收人达成补偿安置协议，案涉房屋的强制拆除行为与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性。
至于实施本案被诉行政强制行为的主体，虽然再审申请人曾向公安机关报案称案涉房屋系被某地产开发有限公司的工作人员故意毁坏，但公安机关作出的不予立案通知书说明不存在刑事犯罪。一审、二审法院在未查明该公司是否为相关用地单位、是否受行政机关委托的情况下，以被申请人否认实施被诉强拆行为为由，将举证责任分配给再审申请人负担，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第1款的规定。该款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据材料。李某、张某起诉时向一审法院提交的证据，可以初步证明惠民县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且案涉房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由惠民县政府承担。在惠民县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。
综上所述，一审、二审裁定驳回李某、张某的起诉确有错误。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第123条第3项之规定，裁定：(一)撤销山东省滨州市中级人民法院(2015)滨中行初字第15号裁定；(二)撤销山东省高级人民法院(2016)鲁行终865号裁定；(三)指令山东省滨州市中级人民法院继续审理本案。
06 裁判摘要评析
《行政诉讼法》第26条第1款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第5款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《行政诉讼法解释》第24条第2款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。本案为国有土地上房屋征收城建类案件，此类案件不仅事关国计民生、社会关注度高、影响面大，同时也是目前人民法院受理的各类行政案件中占比较重、问题较多的一类案件。本案所反映的问题代表了其中比较典型的一类，实践中通俗称为“无主体强拆”，即在被征收人未能与征收人达成补偿安置协议、征收人也未作出强制拆除决定的情况下，位于征收范围内的、属于被征收人的房屋即被强制拆除。除国有土地上房屋外，农村集体土地征收过程中也存在类似问题。强制拆除主体如何认定，既是人民法院在审查此类案件中时常遇到的程序问题，对于提起诉讼的原告而言更是行政争议能否得到实质化解的实体问题。
一、认定强拆案件适格被告应坚持职权法定原则
在行政诉讼中，确定适格被告的依据是职权法定原则，通常情况下该原则包括两个要件：第一，谁行为谁为被告；第二，行为者能为处分。无论是农村集体土地征收抑或国有土地上的房屋征收，地上建筑物(构筑物)或房屋的征收或强制拆除均应当依照《土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行。征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在即义务之所在，也即责任之所在。《土地管理法》第47条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”从上述规定可以看出，市、县级人民政府是土地或房屋征收与补偿的法定主体，房屋征收部门是实施主体。当然，实践中也存在行政机关自己不出面，却由其下级机关乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)民委员会甚至专门设立的临时机构——某某指挥部负责组织实施强制拆除的情形。这些主体不具有法定的征收职权，有的甚至不是行政主体，既无法作为行政诉讼的适格被告，也无法承担相应的行政责任。
本案即是如此。一审开庭审理中，惠民县政府认可案涉相关征收与补偿安置方案公示、旧城改造公告、房屋征收补偿估价汇总表的真实性，仅就实施主体问题予以否认。其在一审中提交的7份旧城改造住宅房屋征收补偿安置协议书也表明，旧城改造项目是按照该县城市总体规划进行的房屋征收，虽然该协议的签订主体为居民委员会与各被征收人，但惠民县政府作为征收部门在备案栏加盖了政府公章。上述证据均证明，惠民县政府负有案涉房屋所在区域征收与补偿的法定职责，其应承担行使行政权力所带来的相应后果。
二、实施主体的推定适用高度关联性及排他原则
所谓推定实施主体，即在无主体对强制拆除行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。在适用推定时，应坚持高度关联性原则和排他性原则，即案涉强制拆除行为与房屋所在区域征收行为的紧密联系程度，以及是否存在因其他民事侵权行为或刑事犯罪行为导致的房屋毁损灭失的情形。
本案中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条、第5条规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。在县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。本案中还发生了当事人曾向公安机关报案称案涉房屋系被人故意毁坏的情节，但公安机关作出的不予立案通知书说明不存在刑事犯罪。上述情节说明房屋被强拆的情况属实，但强拆主体不明，在此情况下需要对实施主体进行推定。已查明的事实表明，涉案房屋的强制拆除与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性。本案中的实施主体可能是行政机关为了旧城改造项目专门组建的临时机构即指挥部，也可能是政府委托的其他组织。但无论是哪种情形，均应由组建机关或委托机关为被告。
三、起诉阶段的举证责任分配适用原告初步证明原则
在“无主体强拆”类案件中，由于征收双方未能就征收补偿问题达成一致，被征收人的房屋被强制拆除后，其起诉时的被告往往不属于《行政诉讼法》及其司法解释规定的适格被告。此时，谁是真正的实施主体需要人民法院运用举证责任规则作出认定，原告只需承担初步证明责任即可。在运用举证责任规则的过程中，在起诉条件审查阶段不能对原告提出过高的证明要求，而应当由其承担初步证明责任，证明被告是否“形式上适格”，而被告是否“实质上适格”的问题相对复杂，应当由人民法院进行审理查明。有的地方法院在原告提起诉讼后，在起诉条件的审查环节片面理解和适用法条，并将适格被告的举证责任完全分配给原告(起诉人)，进而作出驳回起诉裁定或不予立案裁定，导致案件无法进入实体审理，原告(起诉人)的合法权益无法通过诉讼程序得到救济。
本案中，原告起诉时提交的征收与补偿安置方案公示、旧城改造公告、房屋征收补偿估价汇总表、西关片区旧城改造住宅房屋征收补偿安置协议书等证据，可以初步证明县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且案涉房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由县政府承担。
四、强化诉权保护，畅通诉讼渠道
在城建征收类案件中，个别地方政府违反法定程序对被征收人的房屋实施强制拆除，甚至人为造成“无主体”强拆的事实，对认定行政诉讼适格被告造成一定困难。有的地方法院片面理解和适用法律，对于原告的起诉以证据不足为由简单裁定驳回，导致当事人的合法权益得不到司法救济，行政诉讼监督行政机关依法行政和实质化解行政争议的立法目的难以实现。此案情形有一定代表性和典型性，被告既未与原告达成补偿安置协议，也未作出强制拆除决定，原告的房屋即被强制拆除，原告提起诉讼是依法行使诉权，也提交了初步证据证明房屋是在所在区域征收过程中被强制拆除的事实，故原审法院仅在被告否认实施强制拆除且未查明实施主体的情况下裁定驳回起诉是错误的。
“无主体强拆”类案件不仅涉及国有土地上房屋的征收，也涉及农村集体土地征收过程中对建筑物(构筑物)的强制拆除。强拆主体不仅有非行政主体的临时机构，也有以村民委员会等村民自治组织名义进行的。如最高人民法院在贾某诉石家庄高新技术产业开发区管理委员会、石家庄市裕华区宋营镇人民政府房屋行政强制一案中 认为，“对贾某房屋的拆迁系石家庄市南二环东延工程建设项目需要，贾某房屋所占土地也被用于南二环东延工程建设。此类项目的用地与征收拆迁工作应当根据土地性质的不同，分别依照《土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行；征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行。但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。”换言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方实施强制拆除等行为则涉嫌违法。《行政强制法》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，但并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。东仰陵村委会在原审期间虽承认系其自行实施强制拆除，但各方对高新开发区管委会主要领导主持召开拆迁动员大会，参与组织南二环东延东仰陵村段拆迁工作的事实并无异议；高新开发区管委会还曾就限期完成该地段征地拆迁工作，专门向宋营镇政府下达督办函；东仰陵村委会送达的通知也明确，拆迁系为保障南二环东延工程顺利进行，要求贾某自行拆除并到村委会办理拆迁补偿手续，否则将按照法律程序依法予以强制拆除；宋营镇政府工作人员也曾在强制拆除前到贾某家中做说服动员工作；且高新开发区管委会、宋营镇政府工作人员也出现在强制拆除现场。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对贾某房屋的强制拆除不应当认定系东仰陵村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为东仰陵村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。一审、二审法院在贾某已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以东仰陵村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织、命令实施的情况下，仅以东仰陵村委会自认实施强制拆除为由，否定高新开发区管委会、宋营镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。鉴于双方至今未能通过签订补偿安置协议方式解决贾某被拆除房屋的补偿安置问题，本案应以高新开发区管委会、宋营镇政府和东仰陵村委会为共同被告，共同承担侵权赔偿责任。
关于起诉强制拆除行为案件的被告如何确定一直是此类行政案件中的难点问题。总的来说，原告对强制实施行为不服提起诉讼的，应当以依法具有强制实施权的行政机关为被告。依法具有强制实施权的行政机关认为自己未实施强制行为、应当由具体实施的机关为被告的，应当向人民法院举证证明，否则人民法院可依法推定具有强制实施权的行政机关为被告。对多部门联合实施强制搬迁但各部门均否认自己为适格被告的，以作出征收决定(征收公告)的市、县级人民政府为被告。
为此，最高人民法院在调研、总结相关案例的基础上，出台了行政法官会议纪要，对此作出专门规定。当被征收人位于征地补偿安置方案公告或国有土地上房屋征收范围内的合法房屋(建筑物)等被强制拆除后引发诉讼的，人民法院应当按照《行政诉讼法》第26条第1款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告，主要包含以下几种情形：(1)被征收人提供的证据能够证明市、县级人民政府或其成立的临时机构等组织实施强制拆除的，以市、县级人民政府为被告；(2)被征收人提供的证据能够证明市、县级人民政府土地行政主管部门或征收管理机构组织实施强制拆除的，以市、县级人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告；(3)非行政主体自认实施强制拆除，但被征收人提供的证据能够初步证明强制拆除是基于征收职权组织实施的，推定市、县级人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告，有相反证据足以推翻的除外；(4)有证据证明乡(镇)人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。具体实施的乡(镇)人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体，可以列为共同被告或第三人，依法承担相应责任；(5)合法房屋被强制拆除时既不存在补偿安置协议或补偿决定，又无主体自认实施，也无法确定或推定行政主体组织实施的，人民法院认为强制拆除侵犯物权、涉嫌构成犯罪的，可依法移送有关部门。无征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告等，乡(镇)人民政府、街道办事处等主体未经市、县级人民政府、土地行政主管部门或者征收管理机构委托、要求或部署，擅自以自己名义实施强制拆除的，以具体实施的单位为被告。