最高法咨询委第七调研组：深化家事审判专业化规范化改革若干问题研究
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作者简介
最高人民法院咨询委员会第七调研组 [调研组成员：杜万华，最高人民法院咨询委员会秘书长、最高人民法院审判委员会原副部级专职委员；沙闻麟 ，最高人民法院咨询委员会委员（第七调研组组长）、宁夏回族自治区高级人民法院原院长；张忠厚，最高人民法院咨询委员会原委员、江西省高级人民法院原院长；黄克，最高人民法院咨询委员会委员、广西壮族自治区高级人民法院原院长；张学群，最高人民法院咨询委员会委员、辽宁省高级人民法院原院长；朱丽梅（执笔人），宁夏回族自治区高级人民法院研究室主任。]
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【编者按】
家事审判不仅关系到个体家庭的和谐，更与社会稳定和文明进步紧密相连。自2016年最高人民法院启动改革试点以来，家事审判在专业化、人性化和社会化方面取得了积极进展，但同时也面临着工作推进不均衡、专业化审判力量不足等问题。为此，应从完善家事审判制度、组建少年家事法庭、构建社会化工作格局等方面入手，推动改革向纵深发展；特别是研究制定家事诉讼特别程序法，以适应家事案件的特殊性，提高审判质量和效率。本期特此编发最高人民法院咨询委员会第七调研组撰写的《当下深化家事审判专业化规范化改革若干问题研究》，供读者参考。
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当下深化家事审判专业化规范化改革若干问题研究
文｜最高人民法院咨询委员会第七调研组
（本文刊载于《中国应用法学》2024年第3期）
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内容提要：2016年4月，最高人民法院印发《关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》，包括118家试点法院在内的全国近500家中基层法院同时启动了为期两年的家事审判方式和工作机制改革试点，形成了一批符合家事审判规律的经验做法。但自2018年以来，受基层法院内设机构改革、新冠疫情、繁简分流改革等多重因素影响，试点法院改革积极性有所减弱，制度机制的健全完善推进缓慢。针对改革实践中出现的工作推进不平衡、审判组织专业化程度不高、队伍专业化程度不强、审判程序法律法规缺乏专门性、家事审判配套制度不健全等问题，本文结合域外立法、试点法院已有的成功经验，建议以完善家事调解、家事调查等家事审判专业化制度机制为基础，结合当前法院审判及机构实际情况，组建集家事审判、少年审判为一体的少年家事法庭，推动制定家事诉讼特别程序法，更好的汇聚法院合力推动构建家事审判社会化工作格局，确保人民法院在维护家庭和谐稳定，促进社会文明进步中贡献应有力量。
关键词：家事审判 体制机制 专业化 规范化 改革
文 章 目 录
一、当前家事审判改革面临的新情况、新问题
（一）改革工作推进不平衡
（二）审判组织专业化程度不高
（三）审判队伍专业化程度不强
（四）审判程序法律法规缺乏专门性
（五）家事审判配套制度不健全
（六）多部门协同联动作用发挥有限
（七）家事审判新的法律适用问题亟待解决
二、持续深化家事审判改革需要关注的重点方面
（一）不断完善家事审判制度机制
（二）组建少年家事审判专业组织
（三）构建家事审判社会化工作格局
（四）及时研究司法裁判领域的新情况新问题
三、制定家事诉讼特别程序法的具体构想
（一）立法模式
（二）基本原则
（三）程序内容
为深入了解家事审判改革进展情况，推动家事审判方式和工作机制改革持续深入发展，最高人民法院咨询委员会第七调研组采用书面调研的方式，对全国部分省（区）家事审判改革推进情况进行了专题调研，并先后赴海南、河北两省6家法院、6个基层法庭和4个社区实地进行了调研，召开座谈会7场，与检察、公安、司法、妇联、民政、共青团等单位和基层一线社区工作者、法官交流讨论家事审判改革工作取得的成绩经验、遇到的困难问题，深入探讨解决问题的方法和如何推进家事审判改革。调研组边听边问边思考，并两次召开调研交流会，就调研课题进行了深入的讨论，对一些方向性、体制机制性问题形成了广泛的共识。
▐ 一、当前家事审判改革面临的新情况、新问题
2016年4月，最高人民法院印发《关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》后，包括最高人民法院确定的118 家试点法院在内的近500家中基层法院同时启动了为期两年的家事审判方式和工作机制改革试点。各试点法院党组高度重视，成立了试点工作领导小组，制定了试点工作方案，90%以上试点法院成立了专门家事审判机构，其中独立建制的家事审判庭或少年家事审判庭超过70%。海南、河北、广西、辽宁、江苏、宁夏等地多个试点法院在改革中充分发挥审判资源聚集效应，不断转变家事审判理念、完善家事审判场所设置、探索构建与家事审判相适应的家事诉讼特别程序和配套制度机制，推进家事审判专业化、人性化、社会化建设，更好地彰显了家事审判在保障妇女、儿童、老年人权益方面的功能性价值，家事审判质效和专业化水平不断提升，家事审判改革取得初步成效。但随着新一轮司法体制改革的落地，家事审判改革在推进过程中也出现各地发展不平衡、专业审判力量欠缺等等问题。
（一）改革工作推进不平衡
2016年和2018年，最高人民法院先后印发《关于开展家事审判方式和工作机制改革试点工作的意见》《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见（试行）》，对家事审判方式和工作机制改革的目标、原则、理念、机制、模式做了明确规定。两年试点期间，各地试点法院结合自身实际，积极探索，主动作为，形成了一批符合家事审判规律的经验做法。但自2018年以来，受基层法院内设机构改革和新冠疫情、繁简分流改革等多种因素影响，试点法院改革积极性有所减弱，制度机制的健全完善推进缓慢，非试点法院家事审判改革基本处于停滞状态，家事案件分散在人民法庭、少年家事庭、少年法庭、民庭、速裁庭审理，家事审判工作处于“多头分管”和“分散审判”状态，边缘化现象突出。
（二）审判组织专业化程度不高
伴随着经济社会的深刻变革和社会关系的复杂多样，家事案件数量呈稳步上升趋势，全国法院家事案件从2016年的175万件增长至2022年的181万件，涨幅为3%，增长速度平稳，但始终保持高位运行。其中，离婚案件稳居首位，占家事案件的77%。海南、河北两省2022年审结一审家事案件分别为8012件、10.5万件，比2016年上涨8.05%和15.06%，离婚案件占比分别是83.64%和80.37%。离婚后财产纠纷、同居关系析产、婚约财产纠纷、亲子关系认定、被继承人债务清偿等新类型案件不断涌现，涉案标的额增大，矛盾冲突激烈，案件处理难度日益加大。在基层法院，家事案件一般作为简单案件被纳入速裁范围，同其他普通民事案件一样使用简易程序办理，人民法院在家事审判中投入的人力、时间与家事案件的特殊属性还不匹配。家事案件专业化审判机构建设亟需加强。受机构、编制、人员数量等多重因素影响，全国绝大部分基层法院没有成立独立的家事审判机构（有的设立后因机构改革又被撤并），即便设立了家事审判庭，受案多人少矛盾和法官绩效考核影响，为确保完成年度结案任务，家事法官仍需办理其他类型案件，家事审判庭专业化审判名不副实，执法尺度统一也难保证。现行办案绩效考核指标体系因无法反映家事法官完成的庭审之外的社会性事务，影响了家事法官开展耐心细致的调解、疏导、帮扶等工作的积极性。
（三）审判队伍专业化程度不强
家事审判既涉及民事法律法规又涉及社会学、心理学等各类综合学科知识，专业化的家事法官不仅要具备较强的审判专业素质，良好的疏导、沟通与审判调解技能，更要在日常生活、人生阅历等方面拥有较为丰富的经验，具有对家事案件背后隐藏的风险隐患的发现、预防能力。但实践中，各地法院特别是基层法院，家事法官从知识结构、年龄层次、性别组成上都有较大的随意性，专业化的家事法官队伍建设困难较大。与此同时，家事案件有别于其他民事案件，其在庭前调解、心理评估、情感危机干预、判后回访等方面还需要投入大量时间和精力。家事审判改革需要建立的家事调查员、心理咨询师等社会辅助力量配备也严重不足，选任难、稳定难，保障不足制约着这支队伍的作用发挥。
（四）审判程序法律法规缺乏专门性
我国立法侧重实体法的构建，专门程序性立法相对滞后。就家事诉讼领域而言，虽然我国理论界和实务界均已认识到家事纠纷案件与其他民事案件存在差异，立法机关对家事诉讼程序的法律法规也日渐增多，但至今我国还未形成专门的家事诉讼特别程序，关于家事诉讼程序的相关规定散见在《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）《中华人民共和国反家庭暴力法》及相关司法解释中，与家事纠纷的特殊性不相匹配。司法实践中，因为现行民事诉讼法关于家事纠纷诉讼程序的规定主要集中于离婚纠纷，对其他类型的家事纠纷案件规定较少，法院在处理亲子关系等其他类型的家事纠纷时往往于法无据，审理程序随意性较大，有损家事审判的严肃性。改革过程中，试点法院提出了强化职权主义、注重修复型司法、一揽子解决纠纷的家事审判理念，在情感类及身份类纠纷解决机制上试行一套有别于财产类纠纷的特殊程序，但由于专门诉讼程序法的缺失，法官审理家事案件没有明确依据，缺乏对新机制运用的内心确信，也容易引发当事人的质疑和不信任，极大影响了家事审判改革工作的公信力和执行力
（五）家事审判配套制度不健全
家事审判改革试点以来，各地法院在家事诉讼程序、家事调解以及家事非讼程序等方面进行了有益探索，建立了家事调解、家事调查、心理疏导、离婚财产申报、判后回访等制度机制，发挥了很好的家事审判辅助作用。但实践中还存在制度完善不及时、运行不规范等问题。比如家事调解制度与家事纠纷匹配度不高。现有立法在一定程度上承认家事调解的特殊性，但相关规定分散在婚姻法、民事诉讼法、人民调解法等法律和司法解释中，家事审判中的调解与其他领域裁判型、交涉型调解立法区别也不大，对人际关系的调整功能不足。随着案件数量的大幅增长，法官投入调解工作意愿不高，如果当事人表示不愿调解，在调解耗时与案件审限冲突的情况下，即便内心认同调解更利于解决家事纠纷，一般也会终止调解程序。法律对离婚案件“应当”进行调解有明确规定，但是受限于没有相应匹配的制度和措施，部分家事案件的调解流于形式难以避免。再如家事调查员制度规定不明确，运行不规范。民法典和民事诉讼法及有关司法解释已经制定了一些涉及家事案件的审理规则，但尚未有专门法律法规规范家事调查员制度。在调查员选任方面，有的从乡镇妇联、司法所聘用，有的从人民调解员、社工团体、热心群众中选聘，经费保障不落实，管理难度大；在调查范围方面，主要依赖法官自由裁量权。在调查报告采用方面，因其不属于《民事诉讼法》有关证据的规定，其证据属性不确定，能否作为证据使用各地法院做法不径相同。
（六）多部门协同联动作用发挥有限
2017年，最高人民法院等15部委联合出台《关于建立家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》，明确在中央政法委领导下，统筹协调推进家事审判方式和工作机制改革工作。但实践中，家事纠纷多部门合力化解的机制作用发挥不明显，各自为政、力量分散。案件审理过程中，法官对家事案件中可能发生风险的防范意识不强，不能做到矛盾隐患早排查，早知道、早报告、早预防。相关联动部门对配合法院完成个案化解、有关婚姻家庭的司法建议办理等工作重视不够，积极应对的举措不多。现有多元化解机制大多是法院主导，社会化调解力量配合、联席会议等制度规定宽泛、约束力低，可实际操作的空间有限，距离建立真正的协调联动机制仍有较大差距。在涉及家庭弱势群体保护制度的执行过程中，由于与公安、司法行政、民政、妇联等部门的配合协作不够，法院出具的司法文书执行乏力，效果不佳。如人身安全保护令、家庭教育指导令、探望权执行等方面未能与相关部门建立行之有效的常态化工作对接机制，大多仅停留在制发文件层面，没有保障执行落地的具体办法，预防二次伤害、避免纠纷再发的作用发挥不佳。
（七）家事审判新的法律适用问题亟待解决
当前家事审判司法实践中反映的法律适用问题主要有：一是审理案件过程中发现当事人可能存在民事行为能力缺陷，因民事行为能力认定涉及当事人基本人权，在其近亲属不主动启动特别程序的情形下，诉讼程序要正常推进存在困难。二是闪婚闪离情形下彩礼、特别是涉及大额彩礼的，不能适用现行《最高人民法院关于适用<民法典>婚姻家庭编的解释（一）》第5条有关彩礼返还的规定。但在司法实践中，此类案件如判决彩礼不予返回，给付彩礼一方难以接受。三是恋爱期间出现大额赠予情形，因对赠予行为是否属于附条件赠予认定不同，同类案件判决差异较大。四是现行法律虽然未将配偶的损害赔偿责任排除在侵权责任之外，但实践中由于婚内财产分割难、易于激化夫妻矛盾等原因，只要受侵害一方不提起离婚诉讼，其损害赔偿请求也难以获得支持。五是离婚案件涉及的保障性住房，因不能上市交易，造成不能按照司法解释规定进行补偿分割。六是离婚案件中涉及到未办理收养登记的未成年人时，因收养登记的非强制性，法院在未成年人监护权、抚养权、抚养费的裁判中于法无据。
▐ 二、持续深化家事审判改革需要关注的重点方面
家事审判方式和工作机制改革已经取得的成效得到了党委、政府、人民群众和一线法官的认可与肯定，是被实践证明符合家事审判规律和我国家庭文明建设的正确改革。当前，人口老龄化进程加快、人口出生率放缓、妇女儿童权益保护日益受到社会广泛关注，家庭文明建设在内的社会建设任务越来越繁重。持续深入推进家事审判方式和工作机制改革，公正高效妥善处理家事纠纷案件，强化系统、源头、综合、依法治理，全面有效维护家事案件当事人包括妇女、儿童、老年人等特殊群体的身份、人格、情感利益及财产权益，是新时代人民法院贯彻落实习近平总书记对家庭文明建设的重要指示精神、参与社会建设的具体举措，是提升人民法院审判体系、审判能力现代化的必然要求，也是国家治理体系、治理能力现代化的重要组成部分，对于维护家庭和谐稳定，促进社会文明进步具有重大意义。
（一）不断完善家事审判制度机制
贯彻落实最高人民法院《关于进一步深化家事审判方式和工作机制改革的意见（试行）》（2018年）和《人民法院第五个五年改革纲要》（2019-2023年），深化家事审判方式和工作机制改革。要准确把握改革的目标要求，以维护婚姻家庭和谐稳定，依法保障未成年人、妇女和老年人的合法权益为重点，大力培育和践行社会主义核心价值观，促进社会和谐稳定，不断满足人民群众日益增长的对美好生活和对家事审判工作的新需求新期待。要牢固树立人性化的司法理念，对当事人的保护要从身份利益、财产利益延伸到人格利益、安全利益和情感利益，保护当事人隐私，注重人文关怀。充分发挥家事审判对婚姻关系的诊断、修复和治疗作用，弘扬文明进步的婚姻家庭伦理观念，推进家风建设和家庭美德建设。要加强涉及非婚生子女、试管婴儿、“同性婚姻”等新类型家事纠纷的深入研究，充分尊重和保障公民基本权利。要切实转变工作方式，强化对法官的职权探知、自由裁量和对当事人处分权的适当干预，正确处理保护婚姻自由与维护家庭稳定的关系。特别要在家事调解、家事调查、心理疏导等特殊制度的健全完善上加大改革力度。
1.完善家事调解制度。增强调解意识，创新调解方式，拓展调解机制，提升调解能力，将调解贯穿审判全过程。探索建立家事案件立案前委派或者立案后委托调解制度，依托特邀调解组织、特邀调解员依法进行调解。建立家事调解专业委员会，邀请人民调解、行政调解、商事调解、行业调解及其他具有调解职能的组织加入。聘请品行良好、公道正派、热心调解工作并具有较强沟通协调能力的人大代表、政协委员、律师、基层法律服务工作者、专家学者以及其他具有社会、教育、心理、婚姻家庭等方面专业知识的人士加入家事调解委员会特邀调解员队伍。少数民族聚居地区可邀请熟悉当地语言、风俗习惯、宗教信仰等的个人担任特邀调解员。明确家事调解原则上不公开和当事人到场原则，明确家事调解禁止适用范围，涉及婚姻效力、身份关系确认、人身安全保护令申请等案件不能进行调解。
2.完善家事调查制度。完善家事调查程序，包括启动时间、调查方式、调查时限、调查范围、调查报告适用效力等内容。明确因离婚纠纷涉及的财产分配、子女抚养、债权债务等附带纠纷，收养关系案件，继承关系案件，人身保护令案件，涉及未成年人监护人指定等案件和其他有必要的婚姻家庭案件可适用家事调查制度。规范家事调查员选任、回避、履职正反向清单。健全包括家事调查员培训、奖励，申请回避、履职保护和责任追究的配套保障制度。
3.完善心理疏导机制。积极推动与政府有关机构、心理学教学科研机构建立对家事案件当事人或未成年人进行心理疏导的协作机制。完善心理疏导启动、终止程序，明确开展心理疏导的具体情形、心理疏导报告适用等。涉及未成年人的，及时向案件当事人或者未成年人的监护人提出心理疏导建议。
（二）组建少年家事审判专业组织
1984年，上海市长宁区法院设立全国首个少年审判法庭，我国开始探索专业化少年审判工作机制。2006年，最高人民法院启动设立独立的家事少年审判庭试点改革工作。2016年，最高人民法院家事审判改革试点中就提出，鼓励少年审判和家事审判合并试点。少年审判与家事审判相融合既是司法审判实践所需，也有国（境）外实践经验可借鉴。
1.少年家事审判融合发展的必要性。少年家事审判融合发展方向的选择既是基于家事审判和少年审判在价值追求、社会建设、审判理念等方面的一致性，也符合我国基层法院现有机构、人员状况现实。一方面，家事审判与少年审判核心价值注重关系修复，在社会建设层面关系紧密。2016年-2022年，全国法院审结一审家事案件1254万件，其中离婚案件967万件，抚养、收养、监护、探望等案件87万件。据江苏省苏州市中级人民法院统计，2018-2022年全市10家基层法院审结家事案件5.15万件，其中涉少家事案件2.67万件，占比51.85%。另据不完全统计，在违法犯罪的未成年人中，高达70%以上的未成年人犯罪属于留守儿童或来自单亲家庭。家事纠纷，特别是婚姻纠纷，直接关系到未成年人的身心健康，极易给未成年人造成身心创伤，导致走上违法犯罪的道路。家事案件的妥善审理，可以为未成年人提供有利于其身心健康的成长环境，在预防未成年人犯罪，最大限度保护未成年人身心健康方面具有不可替代的作用。另一方面，家事审判与少年审判融合发展，是审判专业化和内设机构改革的现实所需。基层法院内设机构改革后，独立建制家事法庭、少年法庭几乎都名存实亡。合并设立少年家事审判庭，统一审理家事、涉未成年人民事、刑事、行政案件，可以解决单设的家事或少年审判案源不足的问题，也为家事审判、少年审判的专业化发展留下发展空间。
2.少年家事审判融合发展的可行性。从域外少年审判和家事审判的实践来看，以保护未成年人权益为基础，扩大少年法庭（法院）的受案范围、丰富其职能，涉少刑事、民事、行政、家事审判一体化，对涉诉未成年人提供全方位的司法保护，已成为国际主流趋势。美国、日本、德国等国家（地区）均在不同程度地扩大传统少年刑事法院（法庭）的受案范围，将未成年人犯罪案件、涉未成年人监护案件、涉未成年人家事案件等由少年综合法院（法庭）或少年家事法院（法庭）受理管辖。我国少年审判与家事审判的融合发展在2016年家事审判改革前就已经开始。目前，全国部分法院在家事审判与少年审判融合发展过程中基本形成三种改革模式：一是组建涉未成年人案件综合审判庭，即将被告人、被害人为未成年人的刑事案件和涉及未成年人的监护、抚养、侵权类民事案件，集中由该审判庭受理。北京、上海等地法院采用该模式。二是将涉少案件集中管辖，即将涉及未成年人刑事案件和家事案件集中由某一家基层法院管辖审理。广西柳州市、宁夏银川市采用该模式。三是组建少年家事案件综合审判庭，即将少年审判庭和家事审判庭直接合并，实现家事案件、涉未成年人案件并轨审理。广西南宁市、桂林市两级法院采用此种模式。除广西外，其他省区采用少年审判和家事审判全合并的法院已经不是少数。三种改革模式各有特色，各具优势，我们认为第三种模式更符合司法审判和基层法院现状，节约审判资源，有利于司法统一，减少多头指导，既能保证少年审判好的做法继续延续，又可以防止家事审判工作的碎片化，两种改革的目标都能够和谐共存，有序推进。
3.少年家事法庭建设的路径建议
（1）明确少年家事审判庭专业机构设置。建议四级法院均成立少年家事审判专业机构，具体设置为：最高人民法院、高级人民法院设立少年家事审判工作办公室，中级人民法院设立少年家事审判合议庭，基层法院设立独立建制的少年家事审判庭（院）。关于基层法院的专业机构设置，考虑地区人口基数、经济总量、案件数量、法院编制等具体情况，我们建议：北京等四个直辖市和省会城市及计划单列市、以及其他少年家事案件较多的市设少年家事法院；其他设区市基层法院设独立建制的少年家事审判庭；少年家事案件不足以独立设置少年家事审判庭的县级基层人民法院，可以考虑在民事审判庭内设立专业化的少年家事审判合议庭。受理少年家事案件的人民法庭，应当按照少年家事审判改革的要求，开展少年家事案件的审理工作。
（2）明确少年家事审判庭受案范围。具体包括：①婚姻案件及其附带案件，包括离婚、婚姻无效、婚姻撤销等，附带案件包括监护权、子女抚养费、离婚后财产分割等；②抚养、扶养及赡养纠纷案件；③亲子关系案件，包括确认亲子关系、否认亲子关系；④收养关系纠纷案件；⑤同居关系纠纷案件，包括同居期间的财产分割、非婚生子女抚养等；⑥继承和分家析产纠纷案件；⑦涉及未成年人的刑事、行政案件等。
（3）建立专业化的少年家事审判队伍。法院内部：紧密结合法院人员分类管理制度、法官员额制、主审法官责任制等司法体制改革措施，探索建立专门的家事法官选拔机制，将具有一定社会阅历、心理学知识和热爱家事审判、已婚或有婚姻经历的法官遴选到少年家事审判岗位上来。法院外部：积极与相关部门配合，组建包括家事调解员、家事调查员、心理咨询师等人员在内的家事审判社会化辅助团队。
（4）建立专业化审判管理模式。建立少年家事主审法官责任制，完善以少年家事法官为中心的审判权力运行机制。探索建立有别于一般民事案件的审限管理制度，正确处理婚姻冷静期、心理疏导期与审限的关系，除对涉及家庭暴力等受害人身处困境急需解决的案件优先审结外，实行弹性审限制度，根据案件具体情况，以心理疏导期、家事调查等工作时间不计入审限或者延长审限等方式适当放宽审限。制定完善体现少年家事审判工作特殊性的绩效考评体系，增加调解、社会延伸工作等少年家事审判绩效考核项目，调整考核权重分配，切实解决从事少年家事审判动力不足、少年家事审判效果不好的问题。
（5）提升少年家事审判装备保障水平。加强少年家事审判软硬件设施建设，推进少年家事审判信息化建设，充分体现少年家事审判人文关怀的特征。增强少年家事审判各环节安全防范意识，强化案件庭审警务保障工作，确保法官、当事人等各类诉讼参与人员人身安全和庭审活动顺利进行。积极争取政府部门和各方面的支持，将家事调查、心理疏导等工作所需的经费列入司法专项经费。加大风险排查防范力度，加强安全保障措施，制定应急处置预案，对特殊敏感案件要加大警力支持力度，坚决防止极端事件发生。
（三）构建家事审判社会化工作格局
积极争取党委和政府的支持，贯彻落实最高法等15部委《关于建立家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》要求，推动政法委、检察、教育、公安、民政、司法、共青团、妇联等联席会议成员单位职责任务落实到位，建立家事案件多元化纠纷解决机制，共同打造共建共治共享的社会治理格局。
1.完善家事案件多元纠纷化解机制。完善诉调对接机制，综合利用诉前调解、诉中调解、委托调解等方式化解婚姻家庭矛盾纠纷，让各类解纷资源充分释放效能。积极拓展家事纠纷调解的新途径，整合各类社会力量参与家事纠纷处理，从不同角度满足不同纠纷的化解需求。针对不同家事纠纷分别开展行政调解、人民调解、妇联调解、诉讼调解、法律服务中介机构调解等，构建司法力量、行政力量和社会力量相结合的新型家事纠纷综合解决机制。
2.推动建立反家暴联动机制。探索建立反家庭暴力的整体防治网络，整合公安、司法、民政等部门力量，制定工作细则，明确各部门职责，建立常态化的部门协作机制，形成确保人身安全保护裁定有效执行的合力，破解家庭暴力的取证、回访、临时庇护、人身安全保护令难执行等问题，实现民事诉讼强制措施和治安管理处罚措施的无障碍衔接。
3.健全完善矛盾纠纷排查工作机制。充分发挥基层群众性自治组织、派出机构身处一线的作用，对婚姻家庭危机做到定期排查，早发现、早预防。真正做到发现在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；调解在先，矛盾纠纷早处理，使大量的婚姻家庭矛盾消灭在萌芽状态。联合基层组织开展诉源治理，依托网格化社会管理模式，精准对接辖区内不同司法需求，在下乡调查、巡回审判、判后回访过程中多渠道解决纠纷。
4.搭建数据共享平台。家事案件往往涉及多个部门数据的查询，如民政部门对婚姻状况的登记情况、不动产登记部门对当事人名下不动产的登记情况、拆迁部门对案件所涉拆迁利益的分配等。建议加快建立信息共享平台，打破信息壁垒，消除信息孤岛。搭建多部门数据共享平台，提高办案办事效率。
5.强化婚姻家庭司法保护意识。充分利用司法公开平台，通过发布典型案例，大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族传统家庭美德，推动形成社会主义家庭文明新风尚。综合运用传统媒体和新媒体手段，广泛宣传家事审判新制度、新模式和家事审判实践新理念、新方法，让社会各界充分认识和了解家事审判在家庭建设和社会治理中的重要作用，不断传递家事审判正能量，提升家事审判的社会认同度。精准履行普法责任，通过送法进校园、进社区等法治宣传教育活动，强化公民婚姻家庭司法保护意识，帮助群众正确行使诉讼权利，遵守诉讼义务，降低诉讼风险，理性诉讼，合法维权。
（四）及时研究司法裁判领域的新情况新问题
对于家事审理过程出现的新的法律适用问题，既要积极推动立法进程，也要积极探索新类型和疑难复杂案件新的审判思路和裁判规则，通过司法解释、指导性案例等方式统一裁量标准，实现案件审判政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。
1.关于当事人存在民事行为能力缺陷影响诉讼程序正常推进的问题。鉴于《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第7条“当事人是否患有精神病，人民法院应当根据司法精神病学鉴定或者参照医院的诊断、鉴定确认。在不具备诊断、鉴定条件的情况下，也可以参照群众公认的当事人的精神状态认定，但以利害关系人没有异议为限”已废止，建议明确：可向当事人近亲属或者其他利害关系人释明启动特别程序。特别程序启动后，裁定中止原家事案件的审理，待当事人的民事行为能力认定后，再恢复审理。如当事人确有民事行为能力缺陷的，则通知其法定代理人参加诉讼。经释明，若其近亲属或者其他利害关系人均不申请启动特别程序，则诉讼程序难以推进，裁定驳回原告起诉。
2.关于闪婚闪离情形下彩礼、特别是大额彩礼的返还问题。建议：如双方未办理结婚登记手续，但已共同生活，当事人主张返还彩礼的，应根据未办理结婚登记手续的原因、双方共同生活的时间、彩礼的数额、有无生育子女、财产使用情况、双方经济状况等酌定是否返还以及返还的数额。如共同生活较短，闪婚闪离的，在给付彩礼数额巨大，又不构成司法解释所规定的应返还彩礼的情形，可以根据双方的过错、共同生活的时间、彩礼的数额、有无生育子女、财产使用情况、双方经济状况等酌定是否返还以及返还的数额。
3.关于恋爱期间赠予的性质认定问题。建议：综合考虑双方的家庭收入、相处时间的长短、双方的经济往来、恋爱关系的状态及阶段、导致恋爱关系终止的原因等因素，综合判断赠与方的赠与目的，从而认定是否是附条件赠与。如以结婚为目的的附条件赠与，须是男女双方已达成将来缔结婚姻的合意，到了谈婚论嫁的阶段，否则，赠与在实际履行后原则上不允许撤销，赠与方要求返还赠与财物的，法院不应支持。
4.关于婚内损害赔偿的问题。我国法律、司法解释并没有将配偶间的损害赔偿责任排除在侵权责任之外。夫妻之间人格独立，夫妻关系也是一种民事关系，应当遵循民法的一般原则，有损害必有救济。夫妻一方对于婚内损害赔偿应享有诉权。鉴于夫妻财产关系的特殊性，其损害赔偿的实现方式应与一般损害赔偿方式有所区别。建议：存在个人财产的，侵权人的赔偿数额均应从其个人财产中支付；只存在共同财产的，鉴于夫妻双方对共同财产有平等的所有权和处理权，除《民法典》第1066条规定的婚内分割夫妻共同财产的情形外，婚姻关系终止前，人民法院无法就夫妻共同财产进行分割，只可通过判决的形式对当事人的权利进行宣告，待侵权人取得个人财产、或因离婚、死亡而分割夫妻共同财产时得以实现。
5.关于离婚案件涉及保障性住房的分割问题。建议：最高人民法院制定在离婚诉讼中涉及房产的拍卖、变卖程序实施细则。细则出台前，可采用暂时不拍卖、变卖房屋，仅在判决中确定房屋分割比例方式完成财产分割。当事人可在执行程序中申请拍卖、变卖房屋，拍卖、变卖所得价款按照判决确定的房屋分割比例分配。
6.关于未办理收养登记的未成年人的监护权、抚养权等问题。《民法典》对收养的条件有较为严格的规定，很多情形下当事人并不符合补办收养登记的条件。在当事人符合收养条件时，如果其不愿意收养，强行要求其补办收养登记显然不合理。而在不构成收养关系时，判令当事人负担抚养费，又欠缺法律依据。对于上述情形，建议具体问题具体分析：离婚时对于符合收养条件的，夫妻双方应当补办收养登记，法院再依照《民法典》处理未成年人抚养问题。无法补办收养登记的，如果夫妻一方或者双方均愿意抚养被收养人的，对于夫妻一方符合收养条件的，由该方补办收养登记，法院可以判决收养方抚养未成年人，对于未成年人的抚养费由收养方自行承担，但可以根据收养方的主张结合未成年人的实际需要、夫妻双方的负担能力、离婚时共同财产分割情况、当地的实际生活水平等酌情判令夫妻另一方给予经济帮助。如夫妻双方均不符合收养条件或者愿意抚养的夫妻一方不符合收养条件或者夫妻双方均不愿意继续抚养未成年人的，法院可以依照《民法典》的相关规定待未成年人确定监护人后，再处理离婚案件。
▐ 三、制定家事诉讼特别程序法的具体构想
结合国内立法情况、家事案件特殊属性、司法实践情况以及域外立法经验，制定从价值取向、立法目的、司法功能到适用原则、证据规则、审理期限都有别于普通民事诉讼程序的家事诉讼特别程序法是适应我国国情的当务之急。
调研组建议：最高人民法院党组提请全国人大常委会将家事诉讼特别程序法列入立法规划，建议最高人民法院成立专门工作小组，起草《家事诉讼特别程序法（建议稿）》，报全国人大常委会，推动全国人大启动家事诉讼特别程序立法。当前，《民事强制执行法》正在起草制定过程中，《家事诉讼特别程序法》立法可以借鉴其做法。
（一）立法模式
域外家事诉讼程序的立法模式主要有三种：一是单独立法，以日本为代表；二是将家事诉讼程序作为专章规定于民事诉讼法中，德国采用此种模式；三是将家事诉讼程序的相关规定分散于有关法律规范和判例中，以英美法系国家为代表。从家事案件与普通民事案件的差异性看，将家事诉讼程序专章规定于民事诉讼法中，必将带来民事诉讼法的大范围调整，影响民事诉讼法的稳定性。从司法实践情况看，各地法院自下而上开展的家事审判方式和规则探索，已经为我国制定单独的家事诉讼法提供了模板。从家事诉讼程序自身属性及特点看，家事诉讼程序的价值取向、立法目的、司法功能、适用原则及具体规则都有别于普通民事诉讼程序，我们认为单独立法更加有利于对程序的充分理解及法律适用，更能发挥家事审判修复家庭关系及维护家庭和谐稳定的司法功能。
（二）基本原则
普通民事诉讼程序审理的是平等主体之间的财产关系纠纷，坚持“意思自治”，保障当事人的处分权和辩论权是程序关注的重点。家事诉讼程序的审理对象是家庭成员之间的人身关系和财产关系，家事案件的处理不仅关乎当事人自身及其家庭成员、亲属等个体利益，更涉及整个家庭的维系和社会和谐稳定等公共利益。家事程序法的基本原则应当包括：调解优先原则，把调解当作化解矛盾的利器，在各个诉讼阶段都耐心细致地做好调解工作，将调解贯穿在审理全过程。在与立案登记制要求不冲突的前提下，积极探索建立包括离婚冷静期在内的家事案件调解前置制度。同时耐心细致地做好立案后、审理中各阶段诉讼调解工作。全面解决原则，对于家事诉讼中的起诉、诉的追加、合并、反诉等作宽松性规定，离婚案件应当对子女抚养问题一并处理，避免家庭身份关系长期处于不确定状态；财产关系尽可能一并处理，减少当事人诉累。职权主义原则，法官审理家事案件时应当向当事人释明举证义务，必要时依职权进行调查取证，弥补当事人举证能力之不足，还可考虑当事人诉讼请求之外所未提出的事实，以便全面查清案件事实。不公开审理原则，基于对个人隐私权的保护和对当事人基本人格权的尊重，家事诉讼中，应当以不公开审理为原则，以公开审理为例外。未成年人利益优先原则，在涉及未成年人利益的家事纠纷中，把未成年人当作独立的权利主体，充分听取并尊重未成年人真实、理性的意愿。在家事诉讼法中设立多种未成年人参与机制，维护未成年人权利主体的地位，使家事纠纷的裁判结果最大程度地保护未成年人利益。
（三）程序内容
在证据规则的制定上扩大法院依职权调查取证的范围。在家暴案件中，经受害人申请，或者法官认为确有必要时，可依职权直接或委托家事调查员调查、收集、保全公安机关、妇联、残联、医院等有关单位掌握的证据。针对人身安全保护令的申请，简化证据要求，当事人只需向法院提供其受到家庭暴力的简单证据（报警记录、出警记录、妇联调查记录、医院诊疗记录等）或其受到家庭暴力威胁的简单证据（录音录像、短信、微信、电话记录等），经调查核实，认定暴力行为存在或者当事人确有面临家庭暴力的危险，即可做出人身安全保护令。针对家庭暴力连续性、隐蔽性的特点，减轻受害人的举证责任，加大施暴者的举证责任。专章规定调解程序，建立家事案件调解前置制度、明确调解员选任标准、明确禁止适用调解方式的家事案件及调解的时间限制，避免案件久调不解。实行弹性审限规定，除对涉及家庭暴力等受害人身处困境急需解决的案件优先审结外，对其他争议财产较多、矛盾较深、当事人情绪激烈、涉及未成年子女利益的家事案件，均应适当放宽审限限制，为法官彻底化解家庭纠纷、修复家庭成员心理创伤预留出合理期限。同时将司法实践中探索的离婚财产强制申报制度、案后回访制度、离婚证明书制度等在立法中予以明确。
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编辑：朱 琳排版：王誉霏审核：刘 畅