学术前沿 | 高铭暄：新时代刑事治理现代化研究

作者简介

高铭暄：中国人民大学荣誉一级教授，北京师范大学刑事法律科学研究院名誉院长、首席专家、特聘教授，博士生导师；傅跃建，浙江省金华市人民警察学校教授。

文章来源：《上海政法学院学报》2020年第4期，转载自上海政法学院学报公众号。

【摘要】刑事治理现代化乃国家治理现代化的核心组成，是衡量新时代国家治理水平以及经济社会现代化程度的重要参考。根据复合型治理主义的要求，刑事治理现代化是国家在科学犯罪观指导下，根据犯罪原因和致罪机制的理性剖析，吸收社会力量参与犯罪防治，合理组织犯罪反应机制，增进全社会犯罪防治的实际效能，表现出治理理念开放性、治理主体多元性、治理方式协作性，以及治理规则科学性等内涵特征。新时代推进刑事治理现代化具有现实必然性，是新时代经济社会发展的客观要求，是适应社会主要矛盾变迁的内在需要，是我国刑事治理实践变迁的经验凝结，也是应对日渐严峻犯罪形势的必然选择。新时代推进刑事治理现代化，应当根据治理犯罪的新形势和新要求，加强“四个治理”，调动社会多元主体参与刑事治理，防止刑事治理偏离法治轨道运行，建构多元立体犯罪反应机制体系，避免社会矛盾风险现实化为犯罪。

【关键词】新时代；刑事治理现代化；复合型治理主义；犯罪反应机制；“四个治理”

重视并积极推进国家治理体系和治理能力现代化是以习近平同志为核心的中央领导集体总结中外治国理政实践后提出的重大施政措施，具有鲜明的时代特征。2013 年 11 月，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。“推进国家治理体系和治理能力现代化”对于中国特色社会主义事业具有重大战略意义，“治理能力现代化”已成为国家现代化的重要组成，“是自上个世纪五六十年代提出四个现代化之后，党和政府所提出的第五个现代化。”时隔 6 年，党的十九届四中全会全面总结我国推进国家治理体系和治理能力现代化的历史成就和显著优势，确立新时代国家制度建设和治理现代化的“三步走”总体目标以及“13 个坚持和完善”的整体战略部署，被高度评价为“党的历史上一次具有开创性的里程碑意义的重要会议”“宣告了新时代‘中国之治’的来临，开辟了‘中国之治’的新境界。”当前，犯罪问题已经成为世界各国普遍面临的最严重社会问题，科学建构国家治理体系、有效组织国家治理机制、提升刑事治理现代化水平，乃各国应对日益严峻的犯罪形势、营造安定有序的社会环境之关键所在，也是对各国国家治理能力乃至政府存续之合法性基础的重大考验。

一、

刑事治理现代化的科学内涵

“治理”（Governance）是政治经济学广泛讨论的一个概念，其意涵经历了传统到现代的转型。在传统意义上，“治理”长期被理解为“政治权威通过权力运作使‘乱’的状态变成‘治’，即有序的状态”。在现代政治学科中，“治理”作为特定政治行为，通常指“在政治系统的特定范围内行使权威，对政务或公共事务作出有效的安排，以达到维护政治秩序和维护正义价值的目的。”其后，随着秩序多元论及国家失败论思潮的泛起，在多元主义、利益集团理论及结构功能主义等新兴理念的综合支配下，主张“没有政府统治治理”的社会中心论治理观逐渐形成并得到大力推广。社会中心论治理观论者提出：“治理是社会集团政治和社会活动的总和，国家或政府并没有独立的自主性，而只是提供了一个社会各集团竞争的场所。在社会竞争中拥有资源优势的集团便成了在竞争中获胜的力量，从而也就成了支配治理规则的意向来源。因此，治理决策最好被理解为在相关利益集团间进行价值和利益分配的过程。” 然而，诚如“元治理”理论的倡导者、英国学者鲍勃·杰索普所言，“虽然有愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和 / 或国家协调的失败，我们仍不应当忽视一种可能：以治理取代市场和 / 或等级统治是会失败的。”社会中心论治理观错误地将国家视为非自主性的存在体，否定国家这一公共权威在社会秩序形成中的合理价值，过分迷恋社会自我治理的秩序形成机能，有陷入彻底自由主义“泥淖”、重新踏上已被历史抛弃的无政府主义老路的可能。

在治理理论和治理实践的后续发展进程中，对治理构造中国家和社会之主体性地位及内在价值的认知逐渐深化，消解国家权威的逻辑和立场得到检讨和纠偏，国家再次“回归”到治理机制中，成为与社会相当甚至高于社会的重要治理主体。甚至在某种意义上，国家较之于社会对治理而言更具有关键性和主导性的作用，国家能力和国家职能的实现程度直接决定治理水平和治理效能的高低。对此，亨廷顿曾敏锐地提出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于政府的有效程度。”弗朗西斯·福山明确主张：“总体而言，国家范围过大的负面影响在长远看来可以被更强大的管理能力的正面影响所抵消。”当论及国家与治理的内在关联时，布林克霍夫也直白地表示：“治理关切到管理、制度和进程，所谓的进程是政府与公民间互动、国家与社会关系的连接点。也就是说，治理涉及公共管理与国家机构、政治与权力及权威的实施、决策与执行间的关系。人们普遍认为，治理质量影响到经济、社会和以权利为基础的部门的表现。在脆弱和失败的国家，虚弱的政府被认为是冲突和内战的原因之一。”事实上，在新兴治理主义的视阈中，国家主导性和社会自主性均得到重视，国家与社会两种机制同时释放各自对公共事务治理的内在价值，强调通过塑造和建构开放性的治理理念、多元性的治理主体、协作性的治理方式以及科学性的治理规则，实现治理效能的最大化。此种兼顾国家与社会的复合型治理观也得到国内外学者的普遍支持。例如，长期关注治理议题的著名国际性组织——全球治理委员会在其 1995年发布的研究报告《天涯成比邻》中明确规定：“治理”是指“通达社会和私人的组织形式对一系列共同问题采取管理措施的多种方式的综合。也就是说，在国家不能解决的各种问题上，采取国家主体与非国家主体共同建立管理机制和规范的方式进行治理。”俞可平教授也认为，治理凸显出官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。治理是一种公共管理活动和公共管理过程，包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

刑事治理是国家治理的重要领域，刑事机制是国家治理的重要方式，刑事治理现代化乃国家治理现代化的核心组成，国家治理现代化必然要求刑事治理现代化。根据学者的界定：“刑事治理是要发动所有的主体、通过多样化的方式、借助专管、合作与互助等途径、共同实现犯罪的合理控制。……当前的刑事治理观，首先包括刑事实体法治理和刑事程序法治理，并以相对主义的犯罪观为前提，充分关照恢复性司法理念，倡导国家、社会、个体（被害人、加害人）的‘三位一体’法律关系，通过刑事惩罚、惩戒、合作与互助等方式，共同营造充满信仰的刑法规范体系，凸显软硬兼顾、恩施并重的善治观，这在本质上是一种‘一体化’的刑事治理模式。”应当承认，这一定义较好地坚持和贯彻了前述国家主导和社会自主的复合型治理观，完美地契合了复合型治理观在治理理念、治理主体、治理方式以及治理规则等方面的要求，也表明了科学性、现代性刑事治理的核心内容和实现路径。

在笔者看来，刑事治理现代化包括刑事治理体系的现代化以及刑事治理能力的现代化两个维度。其中，刑事治理体系现代化，主要指国家在科学的犯罪观指导下，根据犯罪原因的深入挖掘和致罪机制的理性剖析，合理组织包括刑法、刑法前置法、伦理道德、教育以及医疗等犯罪抗制手段，针对不同犯罪类型的具体形式和各自特征，形成一整套紧密相连、相互协调、行之有效的犯罪防治体制机制及法律法规安排。刑事治理能力现代化是指在国家主导下，通过培育多元犯罪防治主体与媒介，调动公众参与犯罪防治的积极性，创新犯罪防治的模式与方法，最大限度地激活社会参与犯罪防治的活力，增进全社会犯罪防治的实际效能，以最终保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。具体而言，现代治理主义视阈中，理解刑事治理现代化的内涵应当包括以下几方面的内容。

一是刑事治理现代化要求治理理念的开放性。刑事治理理念是刑事治理体系的灵魂所在，内在地支配着刑事治理能力的强弱。出于对维护社会基本秩序以及保障公民进行正常社会交往的客观需要，国家必须组织强有力、最有效的手段对抗并控制严重危害社会、严重偏离社会正义价值的犯罪行为。然而，国家抗制犯罪的实践始终以作为最严厉制裁的刑罚为依托或后盾，这就从根本上决定了刑事机制不可能摆脱权威性、压制性和严厉性等特征，从而使强调国家刑罚权“刚性”运行的刑事机制与重视多元参与、交互协作的现代治理之间呈现出相当的距离，刑事机制也往往沦为普通民众口中所谓的“专政手段”“统治工具”。

不过，正如李斯特所言，“最好的社会政策就是最好的刑事政策”，寄望透过国家权力将犯罪压制在特定范围的“压制性刑事治理理念”，从根本上背弃了刑事治理的内在规律，无法实现犯罪治理或刑事治理的效果。“传统的将犯罪完全视为严重危害社会的行为，试图通过刑罚处罚来消灭社会中犯罪现象的思想是存在一定问题的。”与压制性刑事治理理念相对，治理性刑事理念立足相对主义犯罪观，在认识到犯罪严重扰乱社会秩序、危害社会利益的同时，将犯罪视作社会生活中的正常现象，例外地肯定犯罪的不可避免性及对社会发展的积极功能。法国著名社会学家迪尔凯姆认为：从犯罪行为的产生来看，犯罪是正常的，在某种意义上，犯罪是个人的独创精神的体现，犯罪为必要的社会改革开辟广阔的道路，“当犯罪率下降到明显低于一般水平时，那不但不是一件值得庆贺的事，而且可以肯定，与这种表面的进步同时出现并密切相关的是某种社会紊乱”。考虑到犯罪之于社会兼具破坏和创造的二重属性，在利用刑事机制治理犯罪时更应该注重“善治”，形塑开放性和包容性的刑事治理理念：其一，坚决摒弃“除恶务尽”，动辄不惜一切代价消灭犯罪的传统犯罪控制观，推动刑事治理维持社会安全秩序与促进公民自由交往的内在统一，避免纯粹出于对社会秩序和安全的追求而通过大量的犯罪化和加重刑罚的惩处力度“以刑去刑”；其二，厘清刑事机制与其他法律机制乃至社会机制在犯罪防治中的地位和功用，谨守刑事机制最后手段性或者补充性的本质属性，只要存在同样有效却较少侵犯性的犯罪防治手段，或者侵犯强度相同却更有效的其他防治手段，刑事机制即不被允许介入社会生活；其三，刑事治理始终坚持保护社会和保障人权的动态平衡，将人权保障视为刑事机制的首要社会机能，防止超越刑法规定惩罚犯罪人的“法外用刑”，以此既为刑事制定法限制国家刑罚权之功能的实现提供观念支撑，也有助于刑法的预测可能性的实现，为我国刑事法治的发展扫清观念障碍。

二是刑事治理现代化强调治理主体的多元性。兴许因为犯罪是对社会秩序最严重的破坏，以维持秩序任务的国家总是愿意垄断国家刑罚权，独自负担起控制犯罪、消除刑事冲突的任务，从而自觉或不自觉地忽视其他社会机制的犯罪治理机能，使犯罪防治始终在国家权力的支配下展开。诚如岳平教授所言：“对我国犯罪预防而言，传统的学术范式对犯罪预防形成的桎梏，使犯罪防控策略上的话语权基本掌握在司法实践部门，鲜见来自犯罪预防的科学性理论的指导。审视我国的犯罪防控实践，运动式治理成为犯罪预防的基本模式。该模式本质上属于刑事治理，主要依靠的是行政权力的威力。”然而，古今中外的大量刑事治理实践已经充分证实，将解决刑事冲突的一切权力完全收归国家，完全排斥社会力量对刑事冲突的解决，依靠单一的刑罚对犯罪进行严厉打击，注定要遭受犯罪防治乃至刑事治理的失败。毕竟将刑事治理完全委之于国家，将遮蔽对犯罪原因及致罪机制的必要发掘，难以为治理犯罪寻得对症之方，同时也将导致国家过分挤压治理构造中社会的存在空间，制约其他社会机制防治犯罪功能的正常发挥，最终落入刑法万能主义、重刑主义的窠臼，妨碍公民进行有序的社会交往。“随着社会模式的陡然巨变，单靠国家一己之力尚不能有效地预防犯罪，这就需要将以国家为本位控制犯罪的模式转向‘国家—社会’双本位的控制犯罪的模式。”受新兴复合型治理主义的启示，刑事治理必须坚持多元治理，建构国家主导、社会参与的犯罪治理体系，合理组织对犯罪的各类反应机制，整合社会各类犯罪治理力量，积极引导社会组织或个人在其权利义务范围内有目的地参与刑事政策制定、犯罪预防、刑事立法、刑事司法、行刑以及刑事政策评估等，形成全社会参与犯罪防治的最大合力。

三是刑事治理现代化强调治理方式的协作性。在传统的治理语境中，犯罪及犯罪人长期被作为国家刑罚权行使的对象或客体，刑事治理强调国家刑罚权对犯罪（人）的单向度惩治和霸道式压制，而不重视犯罪人、被害人及社会公众对刑事治理的回应和参与。“传统的‘纠问式’诉讼模式因其权力的单向性已经让民众感受不到参与司法的尊严、尊重，对司法的冷漠、隔膜、不信任已经越来越贬损司法的权威。”应当承认，由于国家实际掌握合法的暴力机器、拥有惩治犯罪的专业能力，能够居于相对公正的立场对犯罪人定罪并处以适当刑罚，国家在刑事治理的整个过程中仍具有且必须具有相对突出的优势，始终保持并增强国家反犯罪的职能仍属必要。然而，为充分释放刑事治理的实际效能，刑事治理必然强调治理方式的参与性、平等性及商谈性，缓和刑事治理构造中的命令性、对抗性和单向强制性，从而最大限度地增加社会和谐因素、减少不和谐因素。事实上，较之于传统对抗式、压制式刑事治理方式，协作式刑事机制注重治理过程中的对话、合作与互惠，从追求控制犯罪的功利性目的更多地考虑向重视控制犯罪过程的参与性与协商性转变，让不同利益诉求的刑事治理参与主体拥有更多的话语权，减少彼此之间不必要的内部对抗与消耗，在合意的基础上通过平等的对话、协商，寻求刑事治理各参与主体都乐于接受的结果。在此参与、协作的过程中，犯罪人通过认罪悔罪而获得刑事处遇上的从宽利益，社会因此培养出一批富有理性、敢于担责的现代公民，国家则因犯罪人的配合和社会各方的协助不仅可以有效地节约刑事治理所需的资源，更重要的是从根本上实现控制犯罪、维护秩序的目的，可谓三全其美、各方受益。

四是刑事治理现代化强调治理规则的科学性。“以往的社会管理往往凭个人经验或书本知识进行，经实践检验，有的目的根本就不能或难以实现，有的即使勉强实现但带来一大堆‘后遗症’，科学性难以保证。”科学性，顾名思义就是符合事物的本质要求和内在规律性。刑事治理规则的科学性是刑事治理效能发挥的基础和保障，缺乏科学性的刑事治理规则非但不能保证刑事治理的实际效果，相反会极大地侵蚀刑事治理的根基，招致社会公众对刑事治理体系及其实践运行的质疑、批判或诟病。

刑事治理规则科学性集中表现为犯罪反应机制选择的科学性，即犯罪治理的科学性。通常而言，犯罪治理是指人类有组织地对刑事犯罪和社会越轨行为进行打击、控制和预防的应对措施、策略与实践。科学的犯罪治理要求紧密结合当前犯罪的具体形势，通过挖掘诱致犯罪发生的各种因素，探明各种因素内部相互作用的机制和规律，并以此为基础，根据各类犯罪反应机制的内在特殊性合理组织对犯罪的反应，以期有针对性地消除各类致罪因素或阻断犯罪生成机制的作用路径，进而实现犯罪治理的良好效果。对于刑事治理规则的具体选择一定要时刻谨记，刑法在犯罪治理中的作用是有限的，毕竟从刑法保护法益的角度来说，“惩罚犯罪”面对的是已然的犯罪，法益已经遭受侵害，事后过度或不力的惩罚反而有可能激发新的矛盾和犯罪，所以这种介入往往并非“善治”，犯罪治理更应该关心治理的精细性、科学性和综合性。

随着犯罪学的发展，犯罪产生的原因逐渐被揭示，犯罪原因论由个人走向社会，犯罪不再被单纯认定为行为人自由意志的结果。科学研究也一再证明，盲目的严刑峻法并不能达到预防犯罪的目的，刑法只能作为治理犯罪的一种手段，并且是最后的手段。判断某项危害社会行为是否纳入刑法规制时，应当优先选择其他犯罪治理效果更明显或者治理成本更低廉的反应机制，对决定纳入刑法规制的危害行为应当根据犯罪行为性质的差异性尽可能地为其配备相对应的、剥夺性相对较轻的刑罚种类。当然，即便特定行为被纳入刑法规制，对该行为的治理也不能单纯地依靠刑法，而必须同时在可能的范围内综合运用其他治理机制予以协同治理。

二、

新时代推进刑事治理现代化的现实必然性

（一）推进刑事治理现代化是新时代经济社会发展的客观要求

自新中国成立以来，特别是改革开放以来，在中国共产党的正确且坚强领导下，我国逐渐改变积贫积弱的落后面貌，经济社会建设取得了举世瞩目的伟大成就。自 2010 年起，我国 GDP 超过日本成为仅次于美国的世界第二大经济体，经济发展质量与效益稳步提高，经济发展活力与动能明显增强，新兴经济增长引擎大量涌现，人民的物质生活状况得到极大改善。与经济发展相映成辉的是，中国特色社会主义制度逐渐形成并持续完善，国家（社会）治理的理念策略、政策制度与体制机制等不断革新和健全，治理能力和治理水平不断提高，制度优势不断转换为治理效能，人民群众的获得感、幸福感和安全感不断提升。应当说，在经济社会获得高速度、高质量发展的前提下，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，破解制约进一步发展的深层次体制机制问题具有历史必然性和时代紧迫性。

毋庸置疑，犯罪是和平年代扰乱社会秩序、妨害经济发展、破坏政治制度最严重的危害行为，是制约经济社会持续发展的最大障碍，是影响我国社会稳定的重要因素，其对经济社会的破坏既体现在物质利益直接减少的显性损失，还表现为毒害人民思想、主张歪风邪气等潜在危害。现代国家治理的重要任务是通过建构和完善犯罪反应体系，加强和创新犯罪治理机制，将犯罪始终控制在经济社会可以容忍的范围内，防止犯罪成为经济社会发展道路上的“拦路虎”“绊脚石”。而犯罪治理效果取决于各类犯罪反应机制体系的组合结构以及作用发挥状况，并最终取决于刑事治理体系和治理能力的现代化水平。在犯罪反应机制体系中，民事机制、行政机制、道德机制、教育价值乃至宗教机制等都在不同程度上发挥着控制犯罪的客观效果，但这些非刑事机制并不以控制犯罪为专门或直接的目标，其内在之治理犯罪效果仅具有间接性，同时非刑事机制犯罪治理效能的释放依赖于处于后盾地位的刑事机制，由具有较强外在强制力的刑事机制客观上维持并保障非刑事机制的实际运行。

（二）推进刑事治理现代化是适应社会主要矛盾变迁的内在需要

党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这是以习近平同志为核心的党中央立足我国经济社会发展的客观现实对我国社会主要矛盾新内涵、新特征作出的最根本判断，自此存续近半个世纪之久的“人民群众日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾”的提法正式退出历史舞台。鉴于社会主要矛盾乃社会基本矛盾中居于支配地位、起着主要作用的矛盾，新时代社会主要矛盾的变迁对我国经济社会发展的影响必然是全方位、多维度和深层次的，既要求继续深化供给侧结构性改革，不断提高我国社会生产力发展水平“做大蛋糕”，创造更多的物质财富，又要求不断深化体制机制改革“分好蛋糕”，确保社会公平和正义，推动人的全面发展和社会的全面进步，被认为“无论从理论到实践，都将对我们今后进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想产生重大影响”。

当前社会主要矛盾的两端分别实现由“人民日益增长的物质文化需要”到“人民日益增长的美好生活需要”、由“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”的转变和升华，并将“不平衡不充分的发展”作为经济社会“更加突出的问题”，是“满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素”。推进刑事治理体系和治理能力现代化是适应社会主要矛盾变迁新形势的重要表现，也是社会主要矛盾变迁对刑事治理提出的基本要求，还是“人们日益增长的美好生活需要”的有机组成。较之于“物质文化需要”，“美好生活需要”的内涵更丰富、范围更广泛、层次更多元，是在对物质文化生活提出更高要求的基础上，又特别将民主、法治、公平、正义、安全、环境等多方面的需求纳入其中。而刑事治理直接针对的对象是对“美好生活”不同侧面进行严重侵害的犯罪行为，旨在通过有效减少、预防和控制犯罪，实现对人全面而自由交往和发展所需要之各类法益的强有力保护，并集中表现为保障安全和实现正义两方面。

具体而言，随着中国逐渐步入风险社会，各类传统风险和新兴风险、内生风险与输入风险相互交织、共存于社会，给人民群众的正常生活带来巨大的“不安全感”“不稳定感”，加之现代社会科学技术日新月异，人们的生活水平不断提高，在物质生活得到极大满足的基础上，人们总会产生对安全甚至安全感更为强烈的需要，更希望国家能够通过各种制度性安排带来秩序和安宁，而带有鲜明强制色彩的刑事治理机制恰恰满足了人们的这一需求。“从法律起源的真正原因与合理存在的理由来看，任何一种法律制度都源于人类安全感的需要。而作为全部法律制度中最古老的刑罚制度，其产生的真正原因与存在的合理性当然更是如此。如果说‘安全需要’‘安全感’是就社会个体的感受而言的话，那么，这种个体的安全需要和安全感外化为社会的存在，那就是社会的‘公共安全秩序’了。”如果说对保障安全的追求是刑事治理的直接目标，对正义的最大限度实现毋宁为刑事治理的深层价值和终极目标。正如保尔·罗宾逊教授所言：“公平正义理念之所以在刑法中显得尤为重要，是因为刑法体系中的成本、责任及价值是最高的。如果一个杀害他人的行为人没有被追究故意杀人罪的刑事责任，则会引发众怒，是因为这种不公正的案件处理结果会向潜在的犯罪人释放杀人无需畏惧的错误信号，但更大程度上是因为实施罪错行为的人没有得到应当的惩罚。”

（三）推进刑事治理现代化是我国刑事治理实践变迁的经验凝结

刑事治理能力现代化是中国特色社会主义现代化事业的有机组成部分，新中国 70 多年的发展史也是刑事治理能力现代化的变迁史。自新中国成立开始，刑事治理能力现代化的命运就始终与共和国的命运紧密联系在一起，受彼时不同历史阶段内外主客观因素的综合制约，新中国刑事治理能力现代化建设并非一帆风顺，而是在经受严重萧条、停滞，甚至倒退后，才踏上复苏繁荣、巩固提升并迈向成熟的发展大道，呈现出新事物发展固有的曲折式前进、螺旋式上升态势，并最终实现刑事治理能力现代化建设的自觉与自信。

综合我国刑事治理能力现代化 70 多年建设实践和变迁轨迹来看，在中国共产党的正确英明领导下，准确把握刑事治理的内在规律，摆正刑事政策（治）与刑事法律的关系，深入推进刑事治理现代化建设，具有历史的必然性。建国初期，尽管未能在第一时间制定一部刑法典以及在镇压反革命过程中也存在“左”或“右”的偏差，我国刑事治理能力现代化建设依然获得一个值得欣喜的开局。刑法 / 刑罚惩治敌对势力、维护社会稳定的功能被国家决策层充分认可并推广，以中央有关政策文件及单行刑法为依据与指引的刑事司法实践得到顺利开展，刑事司法实践的偏误也总能被中央政策及时发现并纠正，从而在尽可能短的时间内肃清境内顽固敌特势力，恢复并重塑社会主义新中国的法治秩序和社会安定。然而，从 1957 年下半年开始，因受“左”的错误影响日益严重，不适当地强调“以阶级斗争为纲”，党和国家领导人在国内社会主要矛盾以及如何建设社会主义等重大议题上作出一系列错误估计，发动名目繁多的群众性政治运动，无政府主义、法律虚无主义思潮泛滥，严重冲击刑事治理能力现代化建设的进程。党的十一届三中全会拨乱反正以来，新中国步入改革开放和社会主义现代化建设的正轨，包括法治事业在内的社会主义各项事业逐渐恢复并取得长足发展，刑事治理能力现代化成功步入恢复提升时期。这一时期，刑法典的制定与完善、其他单行刑法或附属刑法的出台为刑事治理供给了相对充足的规范依据，刑事治理不再是依靠政策推动的“政策主导型治理模式”，而进化为法律（刑法）与政策并重、法律（刑法）为政策划定外部边界的“刑法与政策双轨型治理模式”。然而，因受社会急剧转型过程中积累的旧矛盾与滋生的新问题的影响，我国犯罪形势整体上相对严峻，犯罪数量总体水平呈上升趋势，犯罪高涨对经济社会发展及人民群众利益的侵蚀势必催生人民对自由与安全的渴求，形成严厉打击、预防和治理犯罪的需要。有鉴于此，我国分别于 1983 年、1996 年、2001 年在全国范围内统一开展 “严打”专项斗争，从重、从快严厉打击不同时期、不同领域的刑事犯罪。考虑到“短平快”式的“严打”政策与运动缺乏长期性、可持续性的犯罪治理效应，不能根本地实现维护社会治安、保障社会秩序的初衷，同时内含不可忽视的侵犯人权危险，我国相继提出“社会治安综合治理”“宽严相济”刑事政策，要求树立相对主义犯罪观、科学主义犯罪观，立足不同类型犯罪的特点，综合运用多种犯罪防控措施，破除单纯依赖刑罚防控犯罪的刑罚万能主义迷思，匡正“严打”政策“惩办有余、宽大不足”的偏误，摒弃过往强调不惜一切代价遏制犯罪、“除恶务尽”的理想主义目标，实现有效控制犯罪、科学治理犯罪的刑事政策目的。2013 年 11 月，党的十八届三中全会正式将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，明确提出“创新社会治理体制、提高社会治理水平”。在国家治理现代化建设的新时代视阈中，我国刑事治理逐渐培育形成保障人权与保护社会兼容并蓄、和谐共生的治理理念，建构起在自由与秩序之间寻求更高层次平衡的刑事政策目标，继续完善、充实刑事治理的法律规范体系，深入推进司法体制改革，增进刑事司法实效。最终在惩罚犯罪、保护社会、保障人权的良性互动中，准确把握刑事治理规律，科学厘清刑事治理的性质、任务和目标，建构多元合理的治理主体、治理依据和治理方式，稳步提升刑事治理现代化水平。

（四）推进刑事治理现代化是应对日渐严峻犯罪形势的必然选择

晚近以来，党和国家全方位落实全面深化改革的各项战略部署，全面推进依法治国和加强、创新社会治理，刑事政策、刑事立法、刑事司法协调推进，扫黑除恶专项斗争、治爆缉枪专项行动、保护企业家合法权益专项工作、打击非法集资专项活动以及打击惩治毒品犯罪、网络犯罪、职务犯罪、环境污染犯罪、食品药品犯罪等工作得到有序开展，我国刑事治理实践不断取得阶段性成果，刑事治理内在之减少、预防和控制犯罪价值得到进一步释放，整个社会的治安形势和人民群众的安全感得到明显改善。然而，不同时期的犯罪有不同时期的表现形式，对刑事治理体系和治理能力的要求也有所区别，必须要持续推进刑事治理现代化建设以有效应对不断变迁的犯罪形势。

根据靳高风教授团队对我国晚近犯罪形势的分析，当前全国公安机关刑事案件立案数有所下降，严重暴力犯罪数量和多发性传统“盗抢骗”犯罪持续减少，但极端暴力事件和危害公共安全事件频发，传统犯罪的犯罪形式和手段通过互联网不断翻新，电信网络诈骗案件增多，新兴的“互联网 +”行业成为犯罪新发的领域或“重灾区”。黑恶势力活动从传统行业向“套路贷”“互联网 +”“共享经济”“网络自媒体”等新兴领域延伸拓展，组织松散化、手段“软暴力”趋势明显，非法集资、网络传销等涉众经济犯罪严重扰乱经济秩序，“食药环”犯罪、未成年人暴力犯罪等社会关注度较高，“大老虎”的“通病”和“微腐败”群体持续显现，毒品犯罪出现了新特点，迷惑性强的新型毒品不断出现，制毒呈现地点转移的特点。由此可见，当前全国范围内的犯罪形势仍不容乐观，并且呈现出与传统犯罪不同的新形势、新特征，传统应对犯罪形势的机制体制也出现不同程度的不适应性，亟需继续加强并创新刑事治理体系、提高刑事治理能力予以有效治理。

三、

新时代推进刑事治理现代化的具体路径

2009 年诺贝尔经济学奖获得者、“新制度经济学”的命名者奥利弗·威廉姆森教授曾提出：“治理是一种用来估计组织之备择模式效率的实践。其目的在于通过治理机制实现良序。……治理正是秩序得以完成的手段。具体而言，潜在冲突时刻存在要破坏或者扰乱实现相依收益的机会，在这样的关系中，通过治理这一手段，秩序得以完成。”党的十九届四中全会部署新时代推进国家治理现代化时强调：“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能。”据此，新时代推进刑事治理现代化也需要根据治理犯罪的新形势和新要求，加强“四个治理”，不断创新刑事治理体系，提升刑事治理能力，增进刑事治理效能，实现“良序”的治理目标。

（一）加强系统治理，调动社会多元主体参与刑事治理

“提高国家治理能力并不是单纯强调国家加强凭借其暴力垄断地位所拥有的控制能力，而是要通过改革国家内部的治理结构，提高国家对市场和公民社会的监管能力，并且通过放权和分权等来调整国家与市场、社会的关系，使它们形成合作互补关系。”刑事治理现代化是一项浩大的系统工程，其所直接针对的对象是散布于社会各领域的各类型犯罪，而国家（政府）虽然在刑事治理中发挥着主导作用，但受各类治理资源的限制，其作用注定是有限的，需要坚持群众路线，拓宽社会公众参与刑事治理的渠道和机制，积极调动社会多元主体参与刑事治理，建构转群结合、层次多样、形式多元的群防群治网络。

当前，社会多元主体参与刑事治理的形式具有多样性，例如，扫黑除恶专项斗争中大量运用的征集案件线索机制，北京地区涌现出的检举违法犯罪、参与破获多起明星吸毒等大案的“朝阳群众”，都是刑事司法领域鼓励和发动人民群众参与刑事治理的重要表现。“治理、善治理论、社会资本理论、参与型政治文化理论以及党的群众路线理论等均为公众参与犯罪治理过程提供了强有力的理论上的支持。”事实上，刑事治理领域的综合治理还更多地体现为刑事治理规范性文件对民主立法原则的坚持与贯彻。例如，《刑法修正案（九）》的研拟和制定就比较好地吸收了社会公众的参与。《刑法修正案 ( 九 )》的起草工作从 2012 年开始酝酿，经过调整研究拟制方案、写出送审的草案稿之后 , 正式进入立法程序。2014 年 10 月 27 日 , 十二届全国人大常委会第十一次会议对《刑法修正案 ( 九 )》( 草案 ) 进行了第一次审议，并于 11 月在“全国人大网”上将一次审议稿共 47 条全文公布，以向社会公众征求意见。据了解反馈意见总共 5 万多条。其后就根据各方面来的意见进行梳理研究，择善而从，改出二次审议稿进行审议，并再次在“全国人大网”上全文公布 , 向社会公众征求意见。这次反馈意见有 11 万多条，说明公众参与立法的热情很高。立法工作机关对这些意见再次进行梳理研究，反复斟酌，从而修改出三次审议稿 ( 共 52 条 )。此外，刑事司法解释等规范性法律文件的起草或出台也会组织专家学者进行多轮次的专业论证，注重吸收专家学者的专业意见。应当承认，刑事治理规范性文件的制定坚持民主立法的原则，秉承“开门立法”的思路，积极吸收社会公众或专家学者的广泛参与，倾听民声、汇集民智、凝聚民心，将极大地提升相关规范性文件的质量、增强规范性文件的科学性和可操作性。

（二）加强依法治理，防止刑事治理偏离法治轨道运行

一般认为，依法治国与国家治理是相互作用、相辅相成的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是要推进国家治理法治化，而依法治国是推进国家治理现代化的重要内容和主要途径，对实现国家治理现代化具有引领、规范、促进和保障等重要作用。就主要内容而言，刑事治理既属于依法治国的内容，又可归入国家治理的范畴，是横跨依法治国和国家治理的领域，新时代推进刑事治理现代化是全面依法治国和国家治理现代化的共同要求。考虑到刑事治理机制实质上是国家刑罚权的实际运行，不可避免地带有强烈的干涉性和强制性，极易不当侵损公民权利，因此必须始终保持刑事治理机制运行于法治轨道，既要保证作为刑事治理依据的规范性法律文件经得起法治原则的检验，又要保证刑事治理依据在实践中的实际运行经得起法治原则的检验，警惕并防止任何有可能偏离法治轨道的刑事治理。

考虑到刑事治理依据的实践运行属于规则施行范畴，牵涉面广，需要多方协力，以下仅就刑事治理依据的制定所可能存在与法治原则抵触的两点进行展开：一是慎重适用司法犯罪化的方式将社会中的危害行为纳入刑法规制范围。所谓司法犯罪化，是指刑法在具体适用时，将当前刑法未作犯罪规制的行为，借助司法解释或司法习惯将其作为犯罪进而规制。例如，2019年10月21日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》，2020年2月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》分别将原本不属于非法经营罪规制范围的“职业非法放贷”“囤积居奇，哄抬物价，牟取暴利的行为”通过司法犯罪化的方式纳入非法经营罪的惩罚范围。应当说，司法犯罪化可以在一定程度上缓和刑法立法稳定性与社会变迁之间的紧张与矛盾，能够在保持刑法稳定性的同时又适应社会情势的变迁，同时也有助于充分运用刑法惩治严重扰乱社会秩序、侵害法益的行为，从而有力地维护社会安定、安全和安宁，但司法犯罪化往往借助兜底性条款或者兜底性罪名将某种行为实质上纳入犯罪圈，这虽然在文意解释上不存在质疑，但却有可能与该兜底性条款或者兜底性罪名所保护的法益种类存在隔阂，因而必须慎重其事。

二是地方司法机关应当坚决避免在刑事治理过程中制定或出台“司法解释性文件”。根据我国立法法的规定，人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院作出解释；人民检察院在检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院作出解释；地方人民法院、人民检察院一律不得制定司法解释。2012年1月18日，最高人民法院、最高人民检察院专门发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》强调：“自本通知下发之日起，地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引”，要求“地方人民法院、人民检察院对于制定的带有司法解释性质的文件，应当自行清理。凡是与法律、法规及司法解释的规定相抵触以及不适应经济社会发展要求的司法解释性质文件，应当予以废止。”然而，从现实刑事治理实践来看，这一规定屡屡遭受挑战，基本未得到遵守，地方司法机关制定司法解释性文件不仅长期而且大量存在。正如周光权教授所言：“对地方人民法院、人民检察院制定‘司法解释型规范文件’的做法，要坚决予以反对，至少要持一种抵制的态度。……地方司法机关不能越界制定实质为司法解释的任何文件。对于参与制定以及执行这种文件的行为性质，如果说得重一点儿就是在挑战法治的底线。”

（三）加强综合治理，建构多元立体犯罪反应机制体系

推进刑事治理现代化之综合治理路径，是指在党和政府的统一领导下，动员和组织全社会各方面的力量，建构多元立体犯罪反应机制体系，运用各种刑事治理手段，以预防、控制和减少犯罪的方案和措施。在刑事治理现代化路径的“四个治理”中，系统治理主要是指刑事治理参与主体的多元性，而综合治理则是指刑事治理的具体方法与措施等维度的多元性，即针对犯罪的不同层次、不同情况，综合运用政治的、经济的、思想的、文化的、教育的、行政的、法律的、道德的、实体的、程序的等正式或非正式的犯罪反应机制进行刑事治理，强调根据不同类型犯罪生成的因素及致罪机制的差异，有选择地组织相应的犯罪反应机制，致力于消除犯罪因素或者阻断致罪机制作用流程，以追求犯罪治理最佳的实际效果为旨归。

新中国刑事治理实践长期坚持通过立体化社会治安防控体系应对日渐严峻的违法犯罪形势，以提升国家刑事治理能力和治理水平。2001年中央正式提出建设社会治安防控体系后，各地以公安机关为主导，加强治安防控体系建设。2009 年，公安部提出要全面加强社区防控网、街面防控网、视频监控网、单位内部防控网、区域警务协作网和“虚拟社会”防控网等“六张网”建设，积极构建点线面结合，人防、物防、技防结合，打防管控结合，网上网下结合的社会治安防控网络，努力实现对动态社会的全天候、全方位、无缝隙、立体化覆盖。为有效应对影响社会安全稳定的突出问题，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动，全面推进平安中国建设，中共中央办公厅和国务院办公厅于 2015 年 4 月下发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》要求，加强社会面治安防控网建设、加强重点行业治安防控网建设、加强乡镇（街道）和村（社区）治安防控网建设、加强机关、企事业单位内部安全防控网建设、加强信息网络防控网建设、加强信息资源互通共享和深度应用、加快公共安全视频监控系统建设。此外，该《意见》还明确强调，“强化信息资源深度整合应用，充分运用现代信息技术，增强主动预防和打击犯罪的能力。将社会治安防控信息化纳入智慧城市建设总体规划，充分运用新一代互联网、物联网、大数据、云计算和智能传感、遥感、卫星定位、地理信息系统等技术，创新社会治安防控手段，提升公共安全管理数字化、网络化、智能化水平，打造一批有机融合的示范工程。”本文认为，立体化社会治安防控体系是多元立体化犯罪反应机制体系的“缩影”和重要组成，立体化社会治安防控体系建设的重要举措同样可以适用于多元立体化犯罪反应机制体系，以丰富我国刑事领域综合治理的措施，并提升我国刑事治理现代化水平。

（四）加强源头治理，避免社会矛盾风险现实化为犯罪

犯罪是特定社会矛盾和风险客观现实化或者外在化的表现，是从日常社会矛盾逐渐演变成威胁刑法所保护法益的抽象危险，再由抽象危险发展成程度更深、危害更急的具体危险，并最终客观现实化为侵害法益的实害结果。任何犯罪的发生都有一定的根源，是特定根源在外部因素的综合作用下共同作用的结果，刑事治理对犯罪的防治必须坚持标本兼治、重在治本，要么将治理的锋芒直接指向犯罪发生的根源，从根本上弱化甚至消除滋生犯罪的根源与隐患，要么通过设置危险性以及抽象危险犯的方式将刑事机制治理犯罪的防线适当前移，阻断日常社会矛盾向危险犯最终向实害犯恶化或演变的流程，从而使犯罪对社会的危害始终被控制在相对轻微的范围内。

当前，我国全面深化改革逐渐步入深水期、攻坚期，这既是经济社会获得发展的重要战略机遇期，也是社会中各种矛盾、各类压力积聚，滋生各类违法犯罪的风险期。新时代推进刑事治理现代化必须直面社会中存在的各类矛盾和压力，通过建立健全社会矛盾或压力的疏通和排解机制，尽可能将社会矛盾或压力排解于萌芽状态。据此，刑事治理现代化建设不能将视野局限于既成犯罪的惩治或者预防上，而必须将刑事治理的着力点相应地置于犯罪产生的根源上。例如，当前正如火如荼开展的扫黑除恶专项斗争就要求通过有力打击震慑黑恶势力犯罪，形成压倒性优势，又要构建长效机制，有效铲除黑恶势力滋生土壤，强化对黑恶势力犯罪的源头治理。就刑事治理现代化之源头治理而言，新时代“枫桥经验”无疑具有特别重要的参考借鉴价值。新时代“枫桥经验”强调畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，健全信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解“三大调解”联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。事实上，早在 2013 年底，习近平总书记就曾指示要求学习“枫桥经验”，进行社会治理创新。2014 年 1 月，习近平总书记在中央政法工作会议上再次在讲话中要求各地各部门学习落实“枫桥经验”。“枫桥经验”作为一个地方性经验，在很多方面很好地体现了当代中国社会治理创新的基本精神内涵，是新时期进行社会治理体制创新的一个样本，为刑事治理现代化建设提供了弥足珍贵的着力路径。

（编辑：李妍彬）