美国科技政策No.1智库：绘制国际5G全景图及对美国战略和政策的影响

编译/解读：黄莺

作者：Alexandra Bruer；Doug Brake

原题目：Mapping the International 5G Standards Landscape and How It Impacts U.S. Strategy and Policy

公布时间：2021.11.08

来源：ITIF

“5G技术标准制定机构似乎运作良好，但美国政策制定者有理由对中国在该体系持谨慎态度。他们应该保持警惕，为美国公司的参与提供财政支持。”

编者：信息技术与创新基金会（Information Technology and Innovation Foundation，简称ITIF）是美国在科技创新政策领域非常知名的智库，是科技创新政策的保守派，对中国的科技创新政策持批评态度。这与之前文章介绍的美国另一知名智库哈德逊研究所同属保守派相似。

在宾夕法尼亚大学今年初最新发布的《全球智库报告2020》中，ITIF在2020年科技政策方面位列全球第四，美国第一，并是2017-2019年表现最好的科技政策智库。

来源：《全球智库报告2020》

正是由于ITIF在科技创新政策方面的影响力，其观点往往代表了美国今后科技政策的方向。因此及时了解ITIF相关观点，尤其是在本文所探讨的美国5G政策上，为更好地与中国竞争，美国政府所应该采取的战略和政策，掌握其对中国科技政策的立场，对中国及时作出应对和预防潜未来潜在风险，十分必要。

纵观全文，作者重点提出了标准对美国的重要性，以及在5G标准争夺中，中国通过标准组织获得了更大的话语权，呼吁美国政府对美国企业参与标准组织给予更多的财政支持，使得美国在标准制定中能够继续引领世界。

作为保守派的观点，本文不忘对中国在标准制定中的指责和无端猜测，包括认为为标准投票时的协调，其中还特意提到了联想对高通和华为投票事件，而且还认为中国企业在这一过程中受到了政府的资助。批评完中国的做法后，本文提出了美国政府应当对参与标准制定的企业人员提供每人每年30万美元的补贴，以支持美国企业更加积极的参与标准制定。前后对比就可以发现，美国这是又犯了“你不可以，我可以”的双标“老毛病”。

本文力争以原汁原味的方式还原ITIF对5G方面的美国应采取的战略和政策，仅对涉及有关中国的偏激描述做了删减和调整。以下是报告全文。

主要观点

• 美国和美国无线行业的公司长期受益于全球标准，这些标准源自公平的、行业主导的、奖励最佳技术的过程。

• 在这一传统中，5G规范开发背后的主要力量3GPP在设计时考虑到了透明度、一致性和公平性。分析和事实都表明其治理机制总体上运行良好。

• 为了保护标准制定机构的完整性，美国决策者和盟友应该分析其治理模式，非正式观察审议情况，并支持良好治理机制。

• 美国政府应确保美国公司参与国际标准机构不设任何障碍。

• 国会应该改变研究和实验税收抵免，允许公司在全球标准制定活动上的支出。

• 明确的政府协调或确定战略标准优先事项有可能锁定次优标准，加速不公平策略，并使本应是全球性的标准分崩离析。

目录

• 摘要
  

• 导言

• 为什么标准很重要

• 如何创建标准
  

• 评估标准相关的参数
  

• 中国的其他影响机会

• 国家战略

• 对美国政府的政策建议
  

• 结语

• 尾注

摘要

本文探讨了全球5G和无线创新在标准制定组织中的领导作用，分析了已申报的专利、提交标准的数量以及在国际标准制定机构，特别是国际电信联盟(电联)和第三代伙伴关系项目(3GPP)中的活动和领导作用。

1

3GPP是开发5G规范的主要推动力，设计时考虑到了透明度、一致性和公平性。分析和事实都表明，其治理机制总体上运作良好。冲突是罕见的，代表性不会出现明显的偏差，而且结果大多看起来是公平的。然而，这并不意味着情况将永远如此，也不意味着其他标准制定机构，特别是较小的机构或结构薄弱的机构，可能不会受到损害。分析标准制定组织的治理模式、非正式观察以及支持跨标准机构的良好治理机制--最好是与志同道合的盟友合作--都将是有益的政策行动。此外，联邦政府应该为工业技术标准的努力提供财政支持。然而，明确的政府协调或确定战略标准的优先次序，可能会锁定在次优化的标准，加速不公平的战术，并使应该是全球性的标准失去平衡。

导言

2

“美国领导人，无论是在政府内部还是在私营部门，都应监督国际标准机构，并努力确保程序与基本的善治做法相一致。”

本文考察了无线标准制定过程的更广泛背景，并对当前的领导力、贡献和专利指标进行了分析，以帮助评估潜在破坏标准制定过程的不公平游戏技巧的风险。它认为，证据表明，没有理由大幅改变政府对标准制定机构的政策。呼吁加强政府在标准组织中的存在，或协调标准制定的优先事项，不太可能提高美国在无线创新方面的领导地位。相反，这些努力可能会鼓励一些参与者采取进一步不公平的策略，或者放弃全球标准制定组织，转而推动中国标准机构的发展。

然而，这并不意味着标准制定机构将继续以促进创新的公平方式运作。

美国领导人，无论是在政府内部还是在私营部门，都应监督国际标准机构，并努力确保程序与基本的善治做法相一致。主要的无线标准机构--3GPP--运行得相当好，采用了一种基于共识的方法，即最好的技术和技术标准很可能会上升到顶端。然而，这并不保证在那里或在治理机制较弱的其他机构继续保持透明度和公平。

支持美国未来技术创新(无论是无线技术还是其他技术创新)竞争力的最佳时机，是在技术贡献达到全球标准阶段之前很长一段时间。它将从进行研究与开发的实验室开始，在那里产生关于标准的想法和建议。无线技术、创新和政策方面日益增多的人才库中存在着明显的差异，这是美国未来在标准制定机构的代表权的一个警告信号。保持全球竞争力的努力应主要集中在创新的前端--奖励研发和国内商业化和部署，并鼓励下一代技术人才。

美国应该支持标准制定机构的良好治理，最好是与志同道合的国家结成伙伴关系。利用现有的全球标准制定生态系统，美国可以帮助确保创新和优化推动全球电信市场的未来。但决策者必须专注于长期战略，以确保电信市场保持活力和竞争力。

为什么标准很重要

3

相反，全球互操作性使公司能够在全球各地推销其产品，这反过来又意味着更大的规模经济、较低的技术开发和生产成本、降低客户的定价和增加创新。如果没有共同标准，这些正外部性就会减少，导致创新速度放缓和价格上涨。无线通信行业在某种程度上是独一无二的，因为互操作性是一个成功的系统的先决条件--整个网络中各种各样的组件必须能够协同工作以提供完整的服务，特别是现在不同公司的专业化。

45

5G创新的领导者（以及在那之后的6G）将帮助决定无线连接的未来，包括物联网和自动驾驶。电信供应商正在不断创新、加强和升级其现有网络，以支持下一代技术。创新与标准制定相结合，有助于确保全球市场的互操作性。

随着全球化和5G的发展，标准主要趋向于推广一套标准。虽然融合有助于解决与双向电信市场相关的风险，但它产生了一系列新的交叉担忧，主要是直接的安全风险（如果美国的主要地缘政治对手之一控制全球信息设备）和长期经济安全风险（5G作为一系列新兴技术的连接组织，这些技术将日益成为生产率和经济增长的核心）。标准是中美地缘政治大得多的竞争中的一个关键接触点。

“甚至政府对部署在国外市场的电信公司的间接控制也是一个重大的安全风险。”

8

确保电信设备的安全和优化是标准制定机构的关键作用之一，因此，标准制定机构内部的影响可以在无线环境中产生影响。那么影响是如何决定的呢？是由领导职位决定的吗？专利或专利使用费的数目？提交或核准的贡献？正如本文所探索的，这些指标中的大多数并不代表明确的领导者，也没有恰当地表明公司（或其相关国家）在标准制定活动中可能具有的影响力水平。虽然这些指标可能是值得进一步探索的线索，但其他指标应该是确定市场驱动的标准制定中是否存在不均衡的权力分配的第一个来源。决策者和工业界必须超越标准制定领域。

如何创建标准

标准是跨一系列机构制定的，从地方一级到国际舞台都有。对电信有影响的标准的主要国际和区域机构包括以下组织：

国际：

• 9 10

• 11

• 12

区域/国家：

• 13

• 14

• 15

• 16

• 17

本文主要研究国际电联和3GPP。它没有探讨在国家或区域一级（例如在中国、美国或欧洲联盟内）开展的标准制定活动-ISO、IEC或标准制定活动，所有这些都影响到更广泛的电信标准制定辩论。但是，提供了选定区域机构的简要报道，以提供背景情况。

18

图1.19)

图1  3GPP和国际电联技术委员会

国际电联和3GPP之间的关系是一种协作和支持的关系，3GPP在无线规范的设计中承担了大部分的重担。这两个小组共享一个共同的成员基础，并通过一个连续的反馈回路相互影响。例如，国际电联代表可以参加3GPP的总体协调机构

222324

图125）

“根据协商一致的方法，在各自的工作组中制定和完善贡献。”

26272829

3031 3233

34353637

标准评估的相关参数

确定一个国家或公司在标准演进过程中的作用规模通常基于专利和版税、领导作用以及提交和批准的贡献数量。一些人声称，这些指标表明，中国参与者在这一过程中的影响力正在扩大。从数字角度考察3GPP，这些指标似乎没有立即引起关注，应该提醒决策者不要反应过度。

专利和特许权使用费

394041

424344

4546

4748

专利和版税提供了一个强有力的迹象，说明哪些公司在无线技术方面处于领先地位。投资于长期研究和开发下一代无线技术突破的公司有理由获得更高的版税。但在数据在一系列报告中表现出更清晰和更一致之前，它仍然是衡量影响力的一个不完善的指标。

国际电信联盟

495051图2).5253图3).54

图2  美国和中国在国际电联的代表（包括相关人员）55

图3  美国和中国在国际电联的代表（至少有一个部门的成员）56

图4。5758

图4  参加ITU-T研究小组的中美合作伙伴59

反映具体参与每个研究组的员工人数，以及在每个研究小组中拥有“成员资格”的部门成员总数（见图5，并参考图6每个研究组的正式名称）6061，在评估了每个研究组的领导职位和一般成员的数量之后，并了解到标准是在成员普遍同意的情况下商定的，看来中国在ITU-T内部没有产生直接和巨大的影响。

图5  中美国际电联小组成员

646566

6768

第三代伙伴关系项目

在某些情况下，子公司可能与不同的组织伙伴与其母公司结盟。3GPP的组织伙伴包括：

• 71

• 72

• 73

• 74

图7  参2011年以来担任3GPP项目协调小组领导的职位

76图77778

图879

图8  80

另一个可用于评估的指标是在整个TSG(RAN、SA或CT)中担任的领导职位的数量，包括其工作组的数量。由于每个工作组只有一位主席和两位副主席(TSG本身允许有三位副主席)，因此可以观察到领导能力的自然波动。(注：ARIB、TTA和TTC在图中未描述的SA工作组中担任领导职务。)

图9, 图10图1181

图9  82

图10  83

图11  84

858687

贡献

899091

核定数92939495

然而，由于贡献的协作性质，根据贡献数量来衡量影响可能会产生误导。即便如此，根据市场份额对这些指标进行调整，也表明华为和中国企业对标准的影响不一定超出了市场的要求。

标准制定机构在一定程度上反映了它们相应的市场和创新领域的领导者。如果某一公司在某一特定产品(通信运营商、各种设备供应商等)的市场中占有很大份额，则需要在标准制定机构中发挥“领导作用”。这些公司将获得最大份额的研发资金，从而继续创新，使它们能够站在专利和标准的前列。

对标准的短视关注--制定标准的机构错过了获得美国对无线标准发展的持续影响力的最佳机会：标准制定的成功--设定领导力反映了多年来的研发工作--今天的关键领导者花了十年甚至更多的时间进行创新。6G技术的发展已经开始，该技术将被纳入标准。当确定6G标准时，确保一个国家的公司或技术具有竞争力，需要关注今天正在发生的研究、开发和合作的水平。严格关注标准制定机构就像只关注马拉松的热身日，完全无视之前几个月所需的培训。

“对标准制定机构的短视关注错过了获得美国对无线标准发展的持续影响力的最佳机会：标准制定领导力的成功体现了多年来的研究和发展。”

美国电信设备供应商的长期收缩令人进一步担忧。尽管美国仍保留着一些关键设备供应商，尤其像是高通（Qualcomm）是标准制定过程中的主要推动者，但美国没有像中国华为（Huawei）这样广泛的竞争对手，而是依赖各种公司的拼凑。这种依赖使保持透明度和公平变得更加重要，以保护供应链的安全和灵活性。

中国的其他影响机会

除了提供的指标外，中国仍有机会通过直接和间接手段影响标准的制定。与技术经济竞争的大多数领域一样，中国以外的国家主要是基于“让最好的标准获胜”。美国-中国经济和安全审查委员会2020年度报告确定了中国可能如何影响标准制定过程的四大关键问题：投票协调、贡献奖励、影响贡献以最大限度地增加贡献数量，以及利用地缘政治影响力来增加支持中国努力的成员国数量。本部分分析了一带一路倡议的三个谅解备忘录、外部组织的存在、市场份额和竞争性投标。本文没有对这些风险进行深入的分析，但提供一个概述，以便为有关标准制定的更大讨论提供参考。

一带一路倡议——谅解备忘录

99100101

这都是中国更广泛的国际标准努力的一部分。其最新的五年标准计划的译文如下：

102

103104105106

全球市场竞争

107111

国家战略

112113

这类反对投票令人极为关注。如果中国能够协调投票以实现政府想要的结果，无论哪种技术最好，中国企业都将获得更多的优势，这很可能进一步巩固设备供应链。盟国政府应认真对待这一关切，并监测潜在的滥用行为，并在被揭露时予以强调。然而，盟国政府不应回报这一策略，以免它鼓励进一步削减或阻碍标准进程。值得庆幸的是，至少在3GPP中，这些冲突似乎相对较少，极化码事件对华为的声誉造成了相当大的损害。决策者不应派遣更多的政府代表或详细协调美国的优先事项，而应注重促进良好的治理结构，以帮助确保标准机构之间的公平程序，并广泛支持标准前的研发和创新，以便美国企业能够在优点上展开竞争。

114115116117

118119120121

123此外，美国参议院最近通过了“美国创新和竞争法案”，该法进一步知道美国对国际标准机构的投资，特别是呼吁成立一个工作组，制定一项战略，阐明如何鼓励“促进美国在国际标准制定机构中的领导地位”。124

对美国政府的政策建议

美国政府应该采取一些措施来支持国际机构的美国标准程序。

125

“出口管制限制不适用于在国际标准制定活动中与实体上市的中国参与者互动的美国参与者。这只会阻止美国公司因担心法律后果而参与标准组织。”

美国政府应该为与标准制定相关的成本提供支持，或者允许鼓励参与的税收激励措施。126向每个标准制定的项目派遣代表可能会花费很大的代价，每年估计每个工程师大约300,000美元。127

鼓励参与标准制定组织

128129

此外，美国政府应确保在中国参与的地区和国际论坛上更加积极。而且，它需要公开支持目前由行业主导的、自愿的此类场所的标准进程。

130131

132133

投资于未来

如果政策制定者希望美国公司在标准制定机构中表现强劲，最好把注意力集中在创造技术规格化的技术和技术方面的所有困难工作上，而不是狭隘地只关注最终结果。美国应该作出全面的努力，鼓励和奖励对创新的投资。

134135

136

美国还必须投资于其未来的人才库。这包括支持在学生教育早期培养STEM人才，为进入大学及其他领域做好准备。如果没有一个补充的人才库，未来几代年轻专业人士将在电信相关行业或附属研究机构或政府机构中寻找职位，美国将难以保持无线创新的领先地位。

结语

对5G标准的贡献、领导地位和知识产权的审查并不意味着在开发下一代无线规范时有理由感到恐慌。当然，中国行动者的参与正在增加，但这一进程的结果似乎总体上是公平的，但值得注意的例外情况相对较少。

投票协调破坏公平结果的可能性令人不安，政策制定者对此感到震惊是对的。然而，互惠的策略，例如成立一个委员会来协调美国制定标准的方法，或者大幅增加美国政府的代表人数，可能会适得其反。行业主导的标准机构在很大程度上建立在共识的基础上，行动迅速--注入更多的地缘政治压力，可能会减缓这些组织的步伐，或者有可能加速当今全球标准的平衡。

尾注：

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