美智库最新报告：改革337条款，阻止中国进入美国及盟国市场

作者：吴征

11月21日，美国科技政策智库信息技术与创新基金会（Information Technology and Innovation Foundation，简称ITIF）发布了一份其创始人兼总裁罗伯特·阿特金森（Robert D. Atkinson）署名的报告，名为《如果通过赋予美国国际贸易委员会权利来降低中国不公平贸易做法的损害，并使其盈利降低》。

ITIF是美国科技创新政策领域非常知名的智库，是科技创新政策的保守派，对中国的科技创新政策持批评态度。

在宾夕法尼亚大学的《全球智库报告》中，ITIF在2020年科技政策方面位列全球第四，美国第一，是2017-2019年表现最好的科技政策智库。

正是由于ITIF在科技创新政策方面的影响力，其观点往往代表了美国今后科技政策的方向。

我们对去年发布的一份涉及5G标准对美国战略和政策影响的报告进行了介绍。

然而，这一次，由其总裁亲自署名的有关中美竞争的报告，更为引人关注。

这份报告对中美过去几年竞争中存在的问题，美国为何没有遏制住中国的快速发展，美国国内对应对中国的两个派系的观点异同，如何结合当下的环境和未来形势，出台更具体的对付中国的措施，都进行了详细的分析。

并最终给出建议，就是进一步完善《1930年关税法》第337条，允许美国国际贸易委员会（USITC）在国内产业因不公平竞争而遭受损害时禁止进口。

并建议国会应扩大该法律，以更好地解决中美竞争中，中国存在的所谓“不公平贸易行为”。

这份报告的几个核心要点如下：

▪ 现有的对抗中国工业的战略——包括试图让它改变政策、提高美国的竞争力或限制中国获得美国资源的机会——本身是不可行的，也不可能足够有效。

▪ 改革337条款可以通过降低不公平贸易行为的利润来改变游戏规则：当中国违反全球规则或规范以使特定公司受益时，它们将被拒绝进入美国和（理想情况下）盟国市场。

▪ 在过去的几十年里，第337条主要用于裁决专利纠纷，通常是在美国跨国公司之间，但它可以而且应该被用来解决来自非市场、非法治国家的其他贸易行为。

▪ 国会应该改革第337条，以便更容易地对来自中国等非市场、非法治经济体中受到不公平贸易行为系统支持的公司的进口实施排除令。

▪ 国会应允许商务部将案件提交给美国国际贸易委员会，并提供更多资源来彻底记录和裁 决中国的不公平做法，政府应与盟友合作建立类似的计划。

▪ 国会应允许商务部将案件提交给美国国际贸易委员会，并提供更多资源来彻底记录和裁 决中国的不公平做法，政府应与盟友合作建立类似的计划。

01

承认现有美国遏制中国的手段都已失效

报告开始，就对历届美国政府对于与中国执行的战略进行了总结。

在奥巴马之前的历任美国政府，对中国采取的战略一直时希望将中国改造成与其类似的民主式国家，但是最后发现都失败了。

报告提到在美国有两个主要阵营。

第一种是“自我加速”的阵营。认为美国对中国的政策无能为力，因此华盛顿应该专注于提高美国的竞争力，以保持领先于中国。

第二种是“延缓中国”的阵营。除非美国采取有效行动，为中国的创新和生产体系“撒沙子”，否则即使是最好的国内行动也不足以避免美国在先进产业中的竞争地位受到严重侵蚀。

然而，报告认为，现在人们越来越认识到，美国实际上几乎无能为力，无法让中国推翻其创新重商主义制度，许多人已将重点转向限制美国对中国成功的关键投入，包括进入大学、金融市场和资本、在美国的外国直接投资和知识产权。然而，尽管应该采取许多这样的政策，但它们仍然不足以减缓中国对先进产业的蚕食。中国仍将比美国“走得更快”。

并以电信设备领域，华为的崛起，与爱立信和诺基亚的衰落做了对比，认为中国正在以比美国和其他国家更快的速度在发展，时间站在中国一边。

此外，报告还探讨了几个试图限制中国快速发展的办法，但均不理想。

例如，报告认为世界贸易组织规则对中国的贸易法律和规范已然失效。美国加快速度是正确的，但是目前来看，并不够。同时，限制中国的创新经济投入也是有限的。

正是因为存在诸多无法有效限制中国发展的困难，作者重点提出了要关注《1930年关税法》第337条的完善和使用。

02

分析现有337条款的不足

报告对现有337条款的运用中存在的一些问题进行了全面的分析。

例如，作者认为现有337条款主要涉及专利案件。认为该条款被美国和外国跨国公司广泛用于就涉嫌侵犯知识产权的行为相互提起诉讼。

虽然这些行动对于确保财产专利权很重要（尽管原告也可以利用联邦法院），但它们对解决不公平的外贸行为几乎没有帮助。

一组数据显示，2006年至2020年期间，美国国际贸易委员会进行的调查数量增加了70%以上，从2006年的70项调查增加到2020年的120项，其中大多数是专利案件。

所以美国一些学者认为，337条款已经背离了保护国内产业的最初使命，而是变成了一个专利有效性法院。

不仅如此，现有的337条款，在发现损害上设置的较高的标准。而且该条款主要解决的是外国公司而不是外国政府的不公平做法。

报告认为，337条款最大的缺陷之一就是要求必须是公司提起诉讼才可以。言外之一，美国政府部门无法就外国政府的不公平做法运用337条款。

同时现有的337审查后的上诉程序（联邦法院），存在着被中国企业利用而获胜的情况。

而且目前337条款针对的只是“物品”，对于越来越多的经济数字化，美国国际贸易委员会却缺乏管辖权。

此外还存在诸如海关执法不利，以及在界定非市场和非法治国家的不公平贸易政策的不清晰等情况。

也正是基于上述原因，报告提出希望国会能够进一步改革337条款。

03

改革337条款举措、意义和影响

报告最核心的内容就是希望改变现有337条款只专注于专利案件的现状，希望将利用337条款调查和发布排除令的范围扩大。

不止是局限于专利案件，而是要上升到不公平贸易和非市场化手段的使用上，同时执法对象也从目前的只有企业为主体可以提出337调查，升格为美国任一政府部门可以主动提出337调查。

其最核心的目的就是对中国发展的任何一个对美国可能由威胁的产业，立刻以337条款的普遍排除令为依据，限制中国产品进入美国市场。同时在报告的计划中，还特别提到了理想状态是美国的盟国也一同制定一套类似的制度，对于中国处以同样的手段。

报告列举的例子包括了中国优先发展或是重点扶持的几乎所有产业，包括最先崛起的电信设备企业华为和中兴、中国的高铁、中国的光伏，甚至是中国的电动汽车。

其中以中国大飞机项目为例做了重点分析，报告认为中国大飞机的崛起，将会对波音和空客带来巨大影响，就像华为出现使得爱立信和诺基亚衰落一样，中国大飞机出现也会让波音和空客市场萎缩。因此建议联合盟国，不允许国内任何一家航空公司购买中国的大飞机。

总体来看，这份报告的最核心目的就是希望无限放大337条款在所谓的不公平贸易中的作用，能够获得将中国产品排除出美国市场，甚至时盟友市场。

这已经和当前337条款的使用条件相比，可以说发生了翻天覆地的变化。

一旦实现，使用上将毫无边界，就会变成美国政府想要排斥谁进入美国市场就可以发号施令的一个法宝。

从中，其实也可以看到美国下一步遏制中国发展的思路之一，就是希望将一些中国发展非常好的产业和对美国有竞争威胁的产业，驱逐出美国市场，甚至时美国盟友的市场，让中国内卷起来。

这一趋势，值得国内继续关注。

获取报告链接，后台回复“TF337”。

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