制度与人性
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· 本文来源：亚当斯密经济学（刘胜军微财经出品）
天地悠悠，不变的唯有人性。
作 者 | 刘胜军，《下一个十年》作者
01继 2019 年被确定为“基层减负年”之后，2020 年 4 月中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，再度聚焦形式主义这个难题。通知指出：
1、深化治理贯彻党中央决策部署只表态不落实、维护群众利益不担当不作为。
2、严肃查处不敬畏不在乎、空泛表态、敷衍塞责、弄虚作假、阳奉阴违等问题。
3、防止多头重复向基层派任务要表格、执行政策“一刀切”等机械式做法。
4、中央层面继续发挥示范带动作用，守住精文减会的硬杠杠，对各地区各部门发文开会情况实施动态监测。
5、避免多头发文、层层开会。不发不切实际、内容空洞的文件，不开应景造势、不解决问题的会议，做到真减负、减真负。
6、纠正阵仗声势大、层层听汇报、大范围索要台账资料等做法，从重过程向重结果转变，从以明查为主向明查暗访相结合转变。
7、多开展随机调研、蹲点调研、解剖麻雀式调研，察实情、听真话、取真经，不作秀，不走“经典路线”。
8、进一步完善干部考核评价机制，把“愿作为、能作为、善作为”的干部选拔出来。
9、真正把干部带薪休假、津补贴、职务职级等待遇保障制度落到实处。
10、通报曝光一批形式主义官僚主义的典型案例。
这一文件的出台，显然和此次疫情防控中再度曝光的一些形式主义案例有关。实际上，反对形式主义的“战役”从建国之前的延安整风时期就开始了，可见这是一个历史性难题。尽管如此，攻坚形式主义不能丝毫气馁、不能一刻松懈，因为其危害之大超乎常人想象：
• 形式主义严重扭曲了信息传递，甚至会误导决策。
• 形式主义浪费了国家大量人力物力，导致各级官员疲于奔命。
• 形式主义导致政策空转，严重影响了改革进程。
• 形式主义损害政府信用，久而久之会导致“塔西佗陷阱”。
可以说，形式主义的危害不亚于腐败。
古往今来，天地悠悠，不变的唯有人性。
但凡顺应人性的制度设计，都会被很好地执行；不符合人性的制度设计，则必然导致“上有政策，下有对策”。
因此，治理形式主义，显然必须秉持制度建设的思维，从人性根源入手，优化制度设计，方能真正奏效。新加坡国立大学郑永年指出：
• 一般来说，今天地方的行政机构里，可以发现三类群体：一类是唱赞歌的，热衷讲大政治和大话，“口惠而实不至”；另一类是不作为的，准时上下班，上班读书看报写文件，但没有行动；还有一类是想作为的。
• 三种群体，三个结果：每天吹牛拍马、唱赞歌的，被上级领导注意到，被提拔了；不作为，也不干活的，他不犯错误，也有机会提拔。那些想作为的却困难重重，一旦做点事情，就容易触动到其他人的利益。利益被触动的人就会变成告状者，就有人来查你。因此，对想作为的干部来说，不作为便是最理想的选择。
呼唤李云龙式干部
于是乎就出现了“逆向淘汰”，鼓励了“低级红、高级黑、不作为、假作为、慢作为”。
体制的设计就是要克服人性的弱点。郑永年认为：
• 地方政府为什么“不负责任”？你不能光指着某个领导说：你不负责。新冠疫情的扩散就说明了这点：武汉市市长辩说他不报也是根据法律和政府规定来的，没有权力把这个公之于众，他也有他的说法。
• 不能光从人的角度来说“你不作为”，要从制度上找到不作为的原因。核心是找到“谁来承担责任”，我觉得这一点中央政府要明确，中央政府谁承担责任，地方政府又是谁承担责任，然后从体制上保证他们能承担这个责任，而不是说光去批评。
• 现在的情况是，有些该集权的地方没有集好权，该放权的地没有放好权，这样地方政府的权力就不足。
新加坡的公务员体系以清廉、高效著称。郑永年建议借鉴新加坡的经验：
• 不到 600 万人口的新加坡只有一级政府。武汉市有几级政府？至少三级半。中国哪怕像新加坡这样规模的城市都是三级半政府，需要这么多层级的政府干什么呢？中国从秦朝、汉朝到晚清都是三级政府，现在有这么多级别政府，还是需要改革的。
• 怎么激发公务员、官员的积极性呢？除了强调意识形态，或许还需要物质。新加坡是世界上公务员工资最高的国家。当然不是说中国公务员的工资都要像新加坡这么高，还是要根据自己的经济发展水平。公务员也是人，也要过体面生活的。
• 还有一个要法治，要是太讲政治，法治就会受到影响。政治都是比较主观的，不像法治比较客观，依法治国是国家现代性的主要表征。
改革开放 40 年的成功，如果一句话概括那就是：把激励搞对。正是因为一系列思想解放，不再讳言经济利益，大刀阔斧以经济建设为中心，极大激发了农民、工人、企业家和政府官员的积极性，才有了举世瞩目的经济奇迹。郑永年说：
• 我一直在说，利益的困局始终是需要利益来突破的。要让责任跟利益正相关。你不能叫我承担无限的责任，而没有利益。有多少利益就有多少责任，我想这个道理整个世界是普适的。
关于人性的假设，是一切制度设计的起点。
中国历史上曾纠结于人性本善、人性本恶之争。最终“道德”成为儒家思想的关键词。
西方文明的崛起，一个重要节点是亚当.斯密提倡的市场经济。市场经济从一个基本假设出发：每个人都是自私的。但自私是一个中性词：乔布斯为了自己的商业成功而发明了 iphone，这种自私当然是好的；如果一个企业家为了赚钱而偷排废水，这种自私当然就是大恶。法治，就是为了激励“好的自私”，抑制“恶的自私”，从而达到“人人为我，社会最优”的最优状态。
黄仁宇先生在不朽名著《万历十五年》中提出了一个价值几十万亿的命题：以道德代替法治，是两千多年来一切问题的症结。
如何摆脱道德的迷思，建立超越个人道德觉悟的有效体制？这是中华文明寻求历史突破的重要历史命题。
正如邓小平所说，“好的制度让坏人变好，坏的制度让好人变坏”。要设计出好的制度，必须假定人都是靠不住的，这样的制度才会漏洞最少。相反，如果认为每个人都是雷锋，那设计出的制度一定是漏洞百出的。美国在制定宪法的费城会议上，核心的理念就是“防官如防贼”，不是不信任官员，而是为了保护官员，使得每个人都没有滥权的空间。
就此而言，吏治改革是一切经济社会改革的前提。
如何改？朱镕基一语中的：
我觉得官僚主义根本原因是政府机构太庞大、人员太多，部门太多，而且每个部门都有法规，不执行这些法规就是渎职，所以不好办。解决这个问题的根本办法是精简机构，只有精简机构才能克服官僚主义。
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刘胜军
坚持讲真话的经济学家
国是金融改革研究院院长
2014 年参加总理经济座谈会
70 后经济学家代表人物之一
著有《下一个十年》
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