都市圈，这才是中国未来十年的关键词

Original 刘胜军亚当斯密经济学

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· 本文来源：亚当斯密经济学（刘胜军微财经出品）

本号 9 月 1 日文章“正解年度热词“双循环”：别把好经给念歪了”指出：

• “双循环”是重要性堪比供给侧结构性改革、高质量发展的又一战略性概念。

9 月 1 日最高领导人在中央全面深化改革委员会第十五次会议对“双循环理论”的战略意义给出了明确定义：

• 加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。

作者 | 刘胜军

过去几年，中央提出过一系列重要区域规划：雄安新区、京津冀一体化、长三角一体化、粤港澳大湾区……

这背后，是一盘关系到未来十年最大“经济增长空间”的大棋。这是中国经济富有想象力的一块“超级蛋糕”。

△深圳湾 1 号

城市化成为新时代聚焦点

一个有趣且重要的细节是，在 8 月 24 日习近平主持召开经济社会领域专家座谈会上，9 位专家中有 4 位发言时谈到了城市化这个问题：

• 樊纲：城市化是“十四五”发展的重要支柱，现阶段是城市化进一步深入发展的阶段。这个阶段城市化的特点就是城市群的形成。中国的城市化完成了不到 60%，还有巨大的潜力和非常长的前景。怎么使城市化进程更加健康、平稳、均衡，使得市场持续扩大，是我们下一阶段着重考虑的问题。

• 蔡昉：“十四五”京津冀协同发展的新思路可以从以下几个方面入手……

• 陆铭：我国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。与世界上处于同样发展阶段的国家相比，我国的城市化率偏低约 10 个百分点。我国排名前 30 位的都市圈发展仍未达到与人口大国相匹配的规模。在城市中，有大约 30% 的常住人口是外来人口，有待市民化。在个别超大城市，非本地户籍外来人口的一半已经居住超过 5 年，约 20% 居住超过 10 年。由于人口的空间集聚滞后于经济的集聚，地区之间的人均 GDP 差距仍然巨大。要重点推进城区人口 500 万以上大城市的户籍制度改革，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。人口城市化，并向中心城市周围的都市圈以及沿海地区集聚，是城乡和区域发展的客观规律。所以还是要强化都市圈的增长极作用。

• 郑永年：国内一些经济学家认为“火车头”还是在老基建上的原因，新基建最多只能作为一个发力点。在我看来，中国这一轮发力的关键应当在于“软基建”：通过发展医疗、公共卫生、教育、公共住房、医院、老人院、都市停车场等等，增强社会软实力。不解决“医疗、教育和住房”这三座新大山，穷人很难真正脱离贫困，中产阶层就没有制度基础。

城市化与“国内大循环”

城市化并非新课题。长期以来，中央文件都积极提倡城镇化发展，提升城市化率。

为何，如今城市化再度成为热点话题？笔者认为，这与当下热议的“双循环理论”有密切联系。

最近，中国宏观经济学会副会长、秘书长王建对于“城市化”与“国内大循环”的逻辑关系，给出了深刻且大格局的历史解读。

王建曾经在 1987 年，也就是 33 年前，提出了“国际大循环经济发展战略的构想”并得到时任国家领导人的认可。国际大循环发展战略深刻影响了中国与世界。

王建认为：

• 以国内大循环为主体、发展国内国际双循环格局，需要把城市化作为我们的主战略来提。

要理解这一点，必须从当年的“国际大循环”说起。王建指出，当年提出国际大循环，一个重要出发点是利用农村剩余劳动力：

• 新中国成立之初，要发展，首先就要在军事上能够做到自保，首先就要发展国防工业。在必须首先发展国防工业的情况下，我们主要采取了依托计划经济的体制，它的机制就是用严格的户籍管制办法，不让农民进城，进而减少对城市建设的投入。工人的工资水平相对比农民高得多。工业产品的价格卖得特别高，把农产品的价格定的比较低，通过限制城乡流动和工农产品交换的剪刀差，军事重工业实现了快速发展。

• 与此同时，在经济发展中，也出现了一些问题，比如，大量的农村剩余劳动力、老企业长期得不到改造等。

当时，王建参加了国务院十年规划专家小组的工作。经过反复思考，他发现如果能够在沿海发展劳动密集型产业用于出口，就可以在转移大量剩余劳动力的同时获得外汇，而外汇代表一些资源的供给可以从国际市场上购买获得，比如老企业改造所需要的技术设备等。王建说：

• 把国际国内的机会和矛盾，放在一个循环当中去考虑，既利用了国际的机会，又解决了国内的矛盾，这也是我把这个方案起名为“国际大循环”的原因。

• 转移农村剩余劳动力的战略目标，在 2010 年之前得到了解决。

• 在全球化高涨时代强大的外需支撑下，3 亿农民工节约出来的大量剩余产品，提供给了海外，形成了大量的对外贸易，由国内的储蓄变成了外汇储备，形成了世界上最庞大的外汇储备。

这一国际大循环的最高潮是 2007 年。彼时，美国著名历史学家弗格森发明了“中美国（chimerica）”一词来诠释当时的全球化巅峰。

但是，农村剩余劳动力的问题并未真正得到解决。王建说：

• 工业化超前、城市化滞后，农村剩余劳动力没有变成市民的问题仍然存在。农民住工棚，十几个人甚至几十个人住一个大房间，吃着很粗糙的食物，在城里不买房、不买车，家人也不在城市。

• 外部需求萎缩后，城乡二元结构下的强制储蓄机制又让内部需求增长缓慢，想要解决发展问题，国内经济大循环为主成为解决方案。这也是我认为，从国际大循环到国内大循环是一条主线的原因。

• 当年我们用国际大循环解决了农村剩余劳动力问题，其中缺了一环，没有解决农民转化为市民的问题，农村城市化问题只完成了一半，劳动者的身份转化了，消费者的身份没有转化。这样一个机制就导致了外需萎缩之后，内需无法接替上来支撑经济增长，要想实现内需支撑经济增长，就要打开城乡二元结构。

接下来的问题已经很清楚了：内循环的关键是启动居民消费，而城市化对提升消费意义重大。王建指出：

• 想打开城乡二元结构，就要解决农村人口在城市定居的问题。现在农民工已经进城了，农村也没有太多的剩余劳动力了，需要解决的是农民工家庭进城的问题。把他们的父母、子女带进来，让农民工在城市有家庭，然后解决他们在城市的住房、社保问题，这些问题是我们的历史欠账，应该由政府来补上。

• 当年，我们发展国际大循环，把经济发展融入外向型经济，解决了农村剩余劳动力的问题，成功了；今天，我们通过将农民工城市化的方式，将农村剩余劳动力转移的下半段解决了，我们的国内经济大循环才会有效果。

如何才能解决“农民工家庭进城”的问题？王建建议：

• 第一，我们的目标不是农民工进城的问题，而是其整个家庭进城的问题，要一块都给他们城市户口。

• 第二，这些人进城，要解决他们的住宅和社保问题。比如，要建设大量的廉租房，国家应该拿出土地和资金建设廉租房，这个是对过去农民所做贡献的补偿。

△新加坡组屋

• 第三，还要给他们社保，其中最主要的就是医疗和养老保障，不解决这两个问题，农民工进城后不敢消费。

• 在给予进城农民相应的福利同时，允许他们让渡在农村的土地承包经营权及宅基地（注：1/3 的农村宅基地长期闲置），留给农村那些不出来的人。用农村土地承包经营权和宅基地换取城市的廉租房和社保。

“农民工二次进城”不仅是启动居民消费的关键，也是从根本上解决“三农问题”的关键。农民进城，是农业现代化的前提。王建指出：

• 农民工进城的另一头连着农村。目前我国规模化种植在 18 亿亩耕地中只占不到四分之一，农业生产方式还是以家庭为主体，没有脱离原始传统自然经营的农业。要想在 2035 年基本完成现代化建设，就必须完成农业的现代化。现在的农村家庭，每个家庭平均耕地占有量只有6亩多，没有办法实行大规模机械化。要想实现这种状态，就必须让更多的农民及其家庭进城，这是一个历史趋势。

刘鹤十二年前年前的思考

对于城市化的宏大历史意义，刘鹤副总理在 2008 年发表的《没有画上句号的增长奇迹》一文中指出：

• 在工业化、市场化、城市化和国际化这四个趋势中，城市化是最核心也是最复杂的命题。主要原因是，城市化是工业化的载体、市场化的平台和国际化的舞台。大量农村剩余劳动力转向城市成为市民，是消除二元结构的根本出路，也是扩大国内需求的主要依托。城市化派生的投资和消费需求是拉动经济增长的主要动力。更重要的是，正确的城市化道路选择是实现国家粮食安全的保证，我国人多地少和缺水的基本国情，决定了在城市和农村同时实现适度规模经济效益和深化分工，是实现可持续发展的客观选择。

1993 年刘鹤参加瑞士达沃斯论坛。会后，新加坡总统李光耀走到刘鹤身旁说：

• 刘鹤，中国最大的挑战是城市化，10 亿人口的城市化足以改变世界，但是你们的压力将是史无前例的。

△1978 年邓小平访问新加坡

城市化最大的阻碍不是户籍，而是观念。刘鹤指出：

• 中国的基本国情使得生产力布局的长期供求关系远离均衡点，城市化模式的战略选择必须是国家行为。但是，自然经济思维和利益分割的实践仍然占据主导地位。

虽然中国在过去 40 年城市化水平得到了很大提升，但是缺乏效率，这是真正的麻烦。刘鹤说：

• 在过去 30 年，我们大约转移了不到 3 亿的农村剩余劳动力，但占用了将近 10 亿亩的农田，城市化付出的代价十分昂贵。在城市化模式选择上的犹豫，使得分工、专业化协作、规模经济、节约资源、保护环境和生态等观念的实践都面临很大困难。

所谓“城市化模式选择上的犹豫”，指的就是大中小城市之间的关系权衡。显然，刘鹤更倾向于“都市圈”。刘鹤写道：

• 回顾近 300 年现代化的历史，世界经历了三次城市化浪潮，第一次是大城市的兴起，我们没有赶上这次浪潮。第二次是小城市的扩散，这是治理大城市病的自然要求，我们经历了这一次浪潮，但是对此有所误解。目前全球开始了第三轮城市化浪潮，主要特点是通过强化大城市与中小城市的交通和网络联系（city-region and net-working），全面提高大城市的国际竞争力。这个趋势在伦敦、巴黎、柏林、法兰克福、阿姆斯特丹、东京、大阪等城市开始起步，大城市获得了更加重要的地位。

刘鹤明确建议：

• 我们需要认清潮流，从我国人多地少的实际出发，按照建立主体功能区和特大城市圈的思路，从资源环境承载能力和生产力合理布局的角度做好城市群发展规划，对混乱的城市格局做一次整合，以大城市为核心，整合中小城市和小城镇，相应做好政府事权划分、财税、住房、教育、社会保障、土地利用等制度设计，培育和创造符合中国在全球经济定位的大城市圈。从战术上，需要接受发达国家和部分发展中国家“大城市病”的教训，审慎和负责地处理各类现实问题，在建立城市功能区、接受大量转移劳动力和治理大城市带来的噪音、空气和水污染、交通堵塞以及解决社会难题等方面走出符合国情的新路径。

2019 年国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》：

• 到 2022 年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍要基本消除。

• 要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化。

2020年9 月 3 日，上海市委书记李强在市委党校第 3 期中青年干部培训班做报告时强调了“上海大都市圈”的战略意义：

• 要把握超大城市特点和规律，提升城市治理现代化水平。

• 要优化城市空间布局，为未来发展开辟新的战略空间。

• 要立足扩大内需，更加注重扩大有效投资、繁荣居民消费，更好依托长三角一体化发展和上海大都市圈的整体优势。上海与周边城市同城效应日益显现、与苏浙皖双向赋能日益增强。

中财办原副主任杨伟民指出：

• 城市发展应该聚焦于城市的空间发展，实现经济发展，人的全面发展，可持续发展“三个发展”的均衡。也就是说，既不能只关注经济发展，不管民生的改善和生态环境，也不能只关注民生的改善，不考虑经济发展和财力的可能。当然，也不能够只关注生态环境的优美，一昧地去限制、关停，不考虑市民的吃住行的便捷性、便利性和公共服务的可获得性等等。

• 一些城市只要白领，不要蓝领，只要大学生，不要农民工的这种“抢人大战”以及“驱赶低端人口”等等都是违背城市规律的。

• 农村人口在向城市集中，农业用地也要按相应的规模转化为城市用地，进多少人占多少地。特大城市、中心城市等等一二线城市人口流入得比较多，应该多配置土地。现在全国城市之间房价之差高达几十倍，城市间住宅空置率差异也很大。当然，原因有很多，但基础就在土地，在于居住用地和人口规模出现了失衡。

都市圈与房地产

房地产已经成为巨大的社会问题和制约城市化进程的重大瓶颈。杨伟民指出：

• 用居住用地的高价来补贴工业用地的低价，这是我们国家目前的普遍状况，这样必然会带来高房价，最终城市的房价过高就会导致人才甚至人口的流出，城市有会失去活力和动力。生活服务用地和居住用地要均衡，生活服务用地少，就难免出现“拆墙打洞”现象。如果居住用地少，商住用地多，就会出现目前一些城市所出现的，一边是写字楼高空置，另一边是住宅短缺的“冰火两重天”。

笔者认为，都市圈的发展有多重战略意义：

① 对于扩大有效内需、形成内循环的强大支撑意义重大。

② 对于让农民摆脱土地束缚、实现农业规模经营和农业现代化意义重大。

③ 对于化解“房地产泡沫灰犀牛”意义重大。

毫无疑问，房地产泡沫已经成为巨大的灰犀牛，成为中央决策层的心头之忧。但是化解这一难题相当棘手：

• 若任由房价上涨，则泡沫越吹越大，将不断挤压民众消费能力；

• 若房价崩盘，则将导致经济和金融的系统性风险——房地产是金融危机之母。

所以，房地产最理想的局面是：既不大涨也不大跌。

• 从短期看，由于实体经济缺乏投资机会、流动性充裕，控制房价上涨是主要跳涨。

• 从长期看，房地产空置率居高不下与人口老龄化叠加，将导致人均住房套数不断上升，防止房价崩盘是主要挑战。

笔者认为，后一挑战比前者更为令人头痛。城市化，则是化解这一难题的必由之路。

《大国大城》作者、上海交通大学陆铭教授指出：

• 最为突出的矛盾就是大城市。不管从户籍制度、土地供应导致的房价、公共服务短缺、还是廉租房公租房的覆盖，最主要的矛盾都在大城市。大城市得松绑，户籍要放开、土地供应要增加、公共服务要多提供广覆盖。廉租房公租房你要覆盖到外地人。这么一来的话，大城市人口是不是得增长？如果增长怎么办？就要建更多的房子。城市面积要扩张，于是大城市就会发展成为都市圈。

城市化自然会催生对住房的需求。以城市化的人口增量来化解过剩的房地产存量，是中国防范房地产崩盘的根本出路。

由于中国根深蒂固的“买房文化”，都市圈发展需要解决的一个大难题就是房地产问题。陆铭指出：

• 在过去大概有 20 年的房价上涨周期里，大量房价的上涨红利，是被那些早买房、多买房的富人所拥有的，这导致了财富不均问题。

• 在增量上你可以规定每一户只有两套房，或者人均面积，但是在这部分增量的需求里，你不应该设身份条件，不应该按照户籍来说，你本地人就能买，外地人就不能买。对外地人，可以说在本地交了一年社保你就可以买，但是我不觉得有理由说必须要交到 5 年才能买。尤其是不能限制单身买房，没有任何理由限制单身买房。

结论是什么？笔者认为：

都市圈，尤其是超大城市的核心区域，将是城市化浪潮“下半场”最大的受益者。杨伟民指出：

• 服务业也有一个入门人口的基本要求，人口聚集到一定规模以后，服务业才能发展。我国有14亿人口，少数发展条件好的地区最后可以形成上亿人口规模的城市化地区，比如现在的长三角、粤港澳大湾区。总之，到2050年实现现代化的时候，我国人口和经济密集的城市化地区可能也就20个左右或20个以内，绝大多数国土应该成为农产品主产区或者生态功能区。