下一次浪潮：第三次农村大变革

Original 刘胜军亚当斯密经济学

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· 本文来源：亚当斯密经济学（刘胜军微财经出品）

作者 | 刘胜军

1996毕业于中国人民大学农业经济系

2012年，党的十八大召开后不久，新一届党中央就承诺，“小康不小康，关键看老乡，关键在贫困的老乡能不能脱贫......决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”，拉开了新时代脱贫攻坚的序幕。

这一政治信号在当时并未引起全球足够关注。8年后的今天，世界再次被“每年减少1000万贫困人口”的中国速度震撼。2021年2月25日习近平总书记宣布：

• 我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！

在兑现第一个政治承诺之后，中国又将“乡村振兴”升级为农村工作的“新一号工程”，“国务院扶贫工作领导小组办公室”春节后悄然更名为“中国国家乡村振兴局”。

有人说：今天的中国同时生活在三个时代：前现代、现代和后现代。从大历史角度看，乡村振兴对中国的社会稳定、效率提升、经济社会可持续发展，都成为“胜负手”。

又一场农村大变革的历史帷幕已经拉开，世界敬请期待。

一号文件

中央一号文件原指中共中央每年发布的第一份文件，如今已成为中央重视农村问题的专有名词：

• 1982 年至 1986 年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出部署。

• 2004 年至 2020 年，连续十七年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题“重中之重”的地位。

2021 年 1 月 4 日，中共中央、国务院发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，标志着第三次农村大变革拉开历史帷幕。

农业问题对中国而言，有特殊重要性，原因在于：

• 中国自古以来是典型的“农耕文明”，“民以食为天”的理念不仅根深蒂固，也对中国的社会变革和政治体制的建构产生了深刻影响；

• 中国不仅至今拥有庞大的农民群体，而且农村人口占比高于发展阶段类似的国家，换言之，中国城镇化率偏低。更重要的是，长期以来，农村人均产值低、人均收入低，成为社会发展的显著短板。

△70 年代的北大荒知青

第一次和第二次农村大变革

1949 年以来，中国农村已经发生过两次大的变革：

• 50 年代，在社会主义探索过程中出现了“人民公社运动”为代表的“大跃进”。1958 年中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。到 10 月底，全国改组成立 2.6 万多个人民公社，参加公社的农户有 1.2 亿户，占全国总农户的 99％以上，基本上实现了人民公社化。然而，人民公社破坏了农民的经济激励，导致分配上的“大锅饭”平均主义，最终出现农业生产效率的严重滑坡。

△第一个人民公社诞生地：宁波蚂蚁岛

• 1978 年 11 月 24 日晚上，安徽省凤阳县凤梨公社小岗村 18 位农民，秘密签署了一份不到百字的包干保证书：一是分田到户；二是不再伸手向国家要钱要粮；三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到 18 岁。这个在当时冒天下之大不韪的壮举，吹响了第二次农村变革的号角。实践是检验真理的唯一标准：1979 年小岗村就实现小粮食总产量 66 吨，相当于全队 1966 年到 1970 年 5 年粮食产量的总和。小岗村变革的秘密其实非常简单：恢复按劳分配的农业常识。1983 年中央下发文件，指出联产承包制是在党的领导下中国农民的创造，标志着第二次大变革得以确立和推广。

△小岗村 18 勇士

第三次大变革的背景

改革开放 40 年后的今天，农村第三次大变革已经显得非常迫切：

• 改革开放 40 年主要是工业化和服务业化的进程，农业不仅占比逐年下降，而且农业通过“产品价格剪刀差”、征地价格差等方式长期为工业化和城市化“输血”，如今已经到了需要“反哺”的新阶段。

• 中国农业效率与国际脱节：中国虽然是世界第一大农业大国，但是按照人均标准衡量，效率低得惊人。2017 年美国第一产业增加值 1734 亿美元，中国为 9696 亿美元，是美国的 5.6 倍。但是，美国农业人口只有 200～300 万，而中国农村人口高达 7.2 亿人，其中农业人口约为 3 亿，是美国农业人口的 100 倍。简单测算一下，中国农业人口的人均产值仅为美国的 1/18 左右。

• 在中国工业化的历史进程中，“农民工”发挥了历史性作用，我国农民工总数在 2.9 亿左右，占农村人口1/3、全国人口1/5。但从 2011 年开始出现拐点，农民工增速逐年下降，2020 年农民工总量增速为 -1.8%，首次出现下降。

三农问题长期困扰中国，根源在于土地过度分割。由于大量农村人口被拴在土地上，导致人均耕地面积过小。中国耕地面积 20 亿亩，3 亿农村人口平均下来人均 6.7 亩（而且一个家庭的耕地往往被分割成好几块）；美国劳工部统计的常年农业从业人口（farmers）为 200 万人，经营约 200 万个农场，常年耕地面积约 24 亿亩，平均每个农场耕地面积高达 1200 亩。著名历史学家费正清在《伟大的中国革命》中描绘了这样一个农民形象：

• 普通农民大概一半是自耕农，一半兼做佃农。不管怎样，他和他的家人在相隔不远的三四块田地里劳动，带着锄头和镰刀来来回回，主要为他们自己的生存干活……还可以种点卖钱的作物。

费正清敏锐地观察到，农民人口的增加并未带来农业产量的同比例增长，这叫作过密化或者内卷化（Involution）。费正清在他的《中国新史》当中指出：

• “过密化”引出了中国经济发展当中存在的一个现象，叫作没有发展的增长，这个问题是很突出的。在中国，由于过密化的存在，反而没有走上工业化的道路，同时导致了中国农村的贫困化。

规模经营是农业现代化的基本标志。而现行的家庭联产承包责任制导致的土地过度分割，无疑成为了农业现代化的主要障碍。从某种意义上讲，当前的农业仍停留在“小农经济”时代，并导致了一系列经济和社会后果：

• 农民人均产值低，意味着人均收入低。2020 年 5 月李克强总理曾经说：“我们是一个人口众多的发展中国家，人均收入 3 万人民币，有 6 亿人月收入也就 1000 元。”这个 6 亿人中，农村人口是大头。

• 农村的“人力过剩”与城市的“农民工荒”并存。“人口红利”是中国过去 40 年经济高速增长的重要原因，而农民工向产业工人的转化更是“跨部门提升经济效率”的重要路径。

• 由于农民被拴在土地上，导致了资源闲置和资源短缺的并存：一方面农民进城务工后，农村的房屋等资源严重闲置，另一方面，城市的教育、医疗资源有出现供不应求。

• “农民工现象”背后是数量惊人的“留守儿童、留守老人”、“空心村”，超过1.5亿的儿童、妇女和老人长期留守，伴随着抛荒、失学、孤独、抑郁、家庭问题等，这种现象未来对产生严重的社会后遗症，其“隐性社会成本”是极其高昂的。

可以说，中国经济在城市繁荣的背后，有着“农村凋敝”的现实威胁。

总之，无论对农村本身而言，还是对中国经济总体而言，新一轮农村变革均势在必行。

三农问题的真正出路

从理论上讲，三农问题出路并不复杂：

• 推进城市化，实现农村人口向城市的大规模转移，减少农业人口数量。

• 推动宅基地、土地流转，实现大规模经营的现代农业，允许农民资产变现。秘鲁经济学家德索托在《资本的秘密》一书中指出：发展中国家有数额惊人的资产，但这些资产不能转化为资本，这是阻碍发展中国家转变成现代国家的根本原因。

• “合村并居”，就地城镇化，实现宅基地的集约和耕地的适度规模化经营。

但知易行难。1993 年新加坡总统李光耀对刘鹤说：“刘鹤，中国最大的挑战是城市化，10 亿人口的城市化足以改变世界，但是你们的压力将是史无前例的。”三农问题在实践中存在不少观念和利益上的难点和痛点：

• 城市是否愿意为农民工进城所需的医疗、教育、廉租房等社会保障资源进行必要投资？

• 大量农民进城，会考验城市管理水平，如何避免印度式的“贫民窟”现象？

• 宅基地和土地流转，能否保障农民工经济利益，避免失地后失去生活保障？

• 农民尤其是农村老人，是否愿意接受进城或者“合村并居”？

新发展格局中的乡村振兴

乡村振兴战略是 2017 年党的十九大报告中提出的重要战略 2017 年 12 月中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的阶段性目标：

• 到 2020 年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；

• 到 2035 年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；

• 到 2050 年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

2018 年 1 月 2 日，公布了 2018 年中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。2018 年 9 月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。

中央对乡村振兴的重视，与当前新发展格局的形成有关。

2021 年 1 月 11 日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习班发表重要讲话时指出：

• 我国进入了一个新发展阶段。新发展阶段是社会主义初级阶段中的一个阶段，同时是其中经过几十年积累、站到了新的起点上的一个阶段。新发展阶段是我们党带领人民迎来从站起来、富起来到强起来历史性跨越的新阶段……未来 30 年将是我们完成这个历史宏愿的新发展阶段。

• 实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的执政基础的重大政治问题。要统筹考虑需要和可能，按照经济社会发展规律循序渐进，自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题……切实解决好发展不平衡不充分的问题，真正实现高质量发展……

从“新发展格局”出发，可以看出乡村振兴的多重意义：

• 顺应十九大对中国社会主要矛盾变化、人民美好生活向往以及进入新发展阶段的判定。

• 这是关乎中国近 6 亿人口的生存发展方式问题、关系中国整个现代化进程极为重要的顶层设计。

• “乡村振兴”是中国共产党开启第二个百年目标（到 2049 年建成社会主义现代化强国）的“补短板”工程。

新一号文件

2021 年的一号文件指出：

• 全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。

• 各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况。对市县党政领导班子和领导干部开展乡村振兴实绩考核，纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容，加强考核结果应用，注重提拔使用乡村振兴实绩突出的市县党政领导干部。

这个一号文件如何启动新一轮农村变革？文件指出：

• 2021 年，农业农村现代化规划启动实施。乡村建设行动全面启动。到 2025 年，农业农村现代化取得重要进展，农业基础设施现代化迈上新台阶，农村生活设施便利化初步实现。

• 逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。

• 在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程。

• 到 2025 年创建 500 个左右示范区，形成梯次推进农业现代化的格局。

• 突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。

• 严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。

• 推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。

• 完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。健全土地经营权流转服务体系。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

笔者认为，上述举措中有以下几点尤为值得关注：

• 改革是根本：农村新一轮变革的核心是生产要素流动机制的调整，文件中提到的土地经营权流转、农村集体经营性建设用地入市制度、宅基地改革等，都是需要攻克的核心难点。只有这些改革落实了，三农问题才会从根本上、从体制和机制上得到改善。

• “合村并居”依然值得探索：乡村振兴势必要对农村生产资源进行集中与重新分配，“合村并居”通过将人口集中起来，实现资源的集约化和就地城镇化，是一举两得。但是，个别省份的合村并居试点因为出现“侵害农民利益”的舆论争议而被紧急叫停。2021 年的“一号文件”并未否定“合村并居”，只是要求“尊重农民意愿”，这是十分正确的。笔者和一些地方官员交流时也有同感：“合村并居”是一本好经，但不能把好经给念歪了。同样，“合村并居”操作中出现一些问题，虽然必须反思和警醒，但不能因此就否定“合村并居”方向的合理性。这很类似于 2005 年的股权分置改革，虽然争议很大、难度很大，但只要坚持公开透明、规则清晰、合理博弈，最终依然可以实现多赢局面。

• 农村改革和推进城市化，是同一枚硬币的两面：土地和宅基地流转改革成功了，农民进城的意愿和能力会得到增强；而城市对进城农民的权益保障越均等化，农民进城后“市民化”的可能性就越高。如此以来，会出现相互促进的良性循环，反之亦然。

农村改革既要有紧迫感也要把握好节奏。先行试点，然后推广，这是中国改革重要的方法论。对于农村改革，一方面要看到新一轮变革的必要性、迫切性，采取实际行动，提升资源配置效率，实现农村现代化和提升城市化的“一举两得”；另一方面，也不能忽视几千年来中国农民与土地之间的人身依存关系，农民在内心深处仍然将耕种为其安身立命的最后一道屏障。要避免俄罗斯当年激进改革的惨痛教训。

从大历史角度看，农村的变革也是一场对中华文明意义深远的社会变革。历史学家黄仁宇指出：