刘伟：稳定经济增长 完善宏观治理——我国经济发展趋势及宏观调控政策分析
摘要
2021年是“十四五”开局之年，是我国实现“第一个百年目标”、开启“第二个百年目标”新征程的起步之年，又是我国经济发展面临前所未有的新冠疫情进一步冲击以及国际国内政治经济矛盾运动更加尖锐复杂、“三重压力”空前加剧之年。认识和总结我国经济增长和宏观调控的特点和经验，分析和把握新时代我国经济面临的挑战和客观规律，对推动我国宏观经济均衡运行，实现高质量发展有着十分重要的意义。本文分析了2021年我国宏观经济政策目标达成状况及由此推进我国经济发展达到的水平，探讨了2022年我国宏观经济政策目标的要求和面临的约束条件，考察了宏观经济政策倾向和强度的变化，阐释了相应的宏观调控方式和宏观经济治理体系的完善。
一、2021年中国宏观经济政策目标圆满达成，体现了中国经济较强的韧性
改革开放以来的四十多年里，我国经济年均增长率达到9%以上，创造了战后经济持续高速增长的奇迹。特别是党的十八大以来，中国经济发展进入新常态，国际经济复苏迟缓，尤其是受新冠疫情冲击，各种前所未有的因素相互叠加，经济增长和发展面临着一系列新挑战和严重的不确定性，但中国经济仍表现出较强的增长韧性和抗击打能力。我国经济在2013—2017年保持年均7.1%的中高速增长，2020年在全球经济负增长的情况下，我国成为唯一保持正增长的主要经济体（2.3%），并在2021年进一步提高到8.1%，名列世界前茅（美国为5.7%，名义增长11%以上，约有6个点的价格平减指数影响，我国名义增长11.6%），成为全球经济保持最高增速的国家。2020年和2021年两年中国经济平均增长达到5.1%，GDP达到114万亿元以上，折算成美元（按汇率6.45）达到17.7万亿美元，在稳居世界第二大经济体的同时（占全球GDP 17%以上），进一步缩小了与美国的差距（相当于美国GDP的约77%）。中国人均GDP水平达到8万多元，折算成美元为1.2万美元以上，超过当代世界的平均水平，接近世界银行划分标准中高收入阶段的起点水平（按1986年6000美元折算），为实现“十四五”发展阶段性目标、跨越中等收入阶段进入高收入阶段，进而实现2035年基本实现现代化、人均国民收入水平达到中等发达国家水平或GDP总量翻一番做出了扎实的推进工作。城乡居民人均可支配收入实际增长8.1%，与经济增长基本保持同步。
在实现经济中高速增长目标的同时，总体上看各方面宏观经济主要指标和结构变化较为均衡并呈现良性发展趋势：近些年来CPI政策目标始终在3%左右，实际均在3%以下，2021年上涨率为0.9%，呈现出较高经济增长和低水平通胀的态势；近些年城镇调查失业率政策目标在5.5%以下，实际均在5%左右，2021年为5.1%，每年新增就业在 1000万—1300万人以上，在淡化经济周期的同时稳住了就业这一基本民生指标；国际收支基本平衡，人民币汇率波动稳定，外汇储备稳定在3.2万亿美元以上，2021年货物进出口总额增速均在21.4%左右，实际利用外资保持增长；产业结构持续优化，农业基础进一步得以夯实，农业生产力布局和结构调整进一步得到优化，粮食产量达到1.37万亿斤，创历史新高（农业产值占GDP的比重约为7%）；制造业核心竞争力提升，“五年行动计划”和产业基础再造工程取得实质性进展，2021年制造业增加值占GDP比重达到27.4%（比2020年上升1.1个百分点）；高技术制造业增加值增长18.2%，高技术产业投资增长17.1%，信息技术服务等生产性服务快速发展，数字经济健康成长，新产业新业态获得新发展；区域发展战略得到有效推进，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略的实施均取得扎实进展；东部、中部、西部地区协调发展水平及东部地区创新能力得以进一步提升，有效推动了中部地区的高质量发展，促进了西部地区发展并深化了东北地区国企改革和结构调整，推进了重点领域平台建设，欠发达地区、革命老区、边境地区、生态退化地区、资源枯竭型地区等各类特区地区的振兴等取得新进展。
总而言之，2021年中国宏观经济主要指标和社会发展主要目标完成情况良好，实现了“十四五”的良好开局，也体现了中国经济的韧性。
二、2022年中国宏观经济主要政策指标积极主动，体现了经济均衡增长和中长期发展的客观要求
2022年国务院《政府工作报告》提出：国内生产总值增长5.5%左右，新增城镇就业1100万人以上，城镇调查失业率（中国与欧盟劳工组织的失业率指标大体相同）全年控制在5.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右（以2021年0.9%的涨幅看，3%的政策目标留有较大空间）；居民收入增长与经济增长基本同步（5.5%）；进出口保稳提质，国际收支基本平衡；粮食产量保持在1.3万亿斤以上；生态环境持续改善，主要污染物排放量继续下降，能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核（2021年明确年度下降3%），留有适当弹性并兼顾发展和减排、当前和长远（“十四五”期间能耗强度总体下降），新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。
就增长目标而言，《政府工作报告》提出的经济增长目标（5.5%）高于国际社会和主要国际经济机构对我国明年经济的预测，也明显高于世界经济平均增长速度，但这是我国自身经济发展历程中，特别是进入21世纪以来的最低目标。从全年的增长态势看，2022年与2021年相比会有显著不同。2021年季度变动是先高后低，从第一季度的18%以上逐季下降，到第三季度降至4.9%，第四季度则进一步降至4%。2022年预计总的态势是先低后高，如果第一季度经济增长能够达到4%以上，上半年就可能达到5%以上，下半年有可能进一步加快，全年达到5.5%左右。一系列跨周期调节的举措，特别是在2021年下半年，第四季度开始实施的政策措施会在2022年真正显现并逐渐释放。
但近期以来，国内疫情和俄乌冲突等多重不稳定因素相互叠加，导致宏观经济下行压力加大。一是新冠病毒变种持续蔓延，国内疫情呈现点多、面广、频发态势，疫情防控形势严峻复杂，深圳、上海、吉林等地经济运行遭到严重冲击。二是俄乌局部战争爆发，国际市场恐慌蔓延，避险情绪升温，金融市场出现大幅震荡，石油能源等大宗商品价格飙升。联合国贸发会议将2022年全球经济增长预测从3.6%下调至2.6%。同时，欧美国家通胀创历史新高，美联储开启加息周期，主要国家货币政策出现严重分化。疫情冲击和俄乌冲突等因素叠加，使我国经济面临的“三重压力”进一步加大。在疫情蔓延和俄乌冲突因素叠加下，“三重压力”在短期内难以彻底扭转，在局部冲击下甚至会引发“循环叠加”效应，导致下游实体经济不振、就业形势严峻，诱使局部风险外溢，需保持高度警惕。就业压力明显加大，总量和结构上都可能突破目标底线；企业的运行状态和居民收支状况恶化，市场脆弱性进一步上扬。受疫情反复和国际形势变化影响，我国宏观经济下行压力较大，居民生活保障和企业市场需求复苏面临新的挑战。收入不足、转型乏力、政策不确定性和国际形势不稳定是当前各项需求不足原因，应该利用更加积极的宏观管理政策，着力稳定和提高居民收入，改善企业投资动力，降低政策环境不确定性。
这一增长速度属于中高速。第一，这一增长速度符合宏观经济主要指标均衡的要求，特别是就业指标的要求。就业人口1100万，调查失业率控制在5.5%以内，需要经济增长5.5%左右，与3%左右的CPI控制目标大体适应，或者说若无特别的影响因素出现，一般情况下5.5%的增长率不会推动CPI涨幅超过3%。第二，这一增长速度与近两年我国的平均增速接近。现实依据表明，我国2021年经济增长8.1%，2020年增长2.3%，两年平均增长率为5.2%。第三，这一增长速度与我国“十四五”规划目标要求及相联系的2035年发展目标要求相衔接。2035年人均国民收入达到当代中等发达国家水平，意味着GDP总量要在15年内（2021—2035年）按可比价格计翻一番，为实现这一目标年均增长率应在4.8%以上，在“十四五”期间平均年增长率应在5.5%以上（在“十五五”期间应在5%以上，“十六五”期间则须平均在4.5%以上）。
这一速度，作为中高速度是较为积极的，“体现了主动作为”，但实现起来面临极大的压力和不确定性：第一，疫情发展和防控在全球范围内仍有极大的不确定性，国内疫情防控态势也极为复杂，对2022年的经济增长会带来严重的风险挑战。第二，世界政治经济局势不断演变，经济复苏动力不足，全球经济仍在深度衰退中，同时又有新的矛盾变化，不同经济体之间经济修复的差异日益拉大，疫情冲击下经济复苏的不均衡性愈加凸显。前期为应对金融危机冲击和疫情冲击的叠加，超强的刺激政策对经济的负面冲击开始显现，特别是超宽松的货币政策形成的通货膨胀压力开始释放，初级产品和大宗产品的价格大幅上扬，美国等西方主要经济体强力定量宽松货币政策经过一定的时滞后已形成对物价的强劲推动（美国CPI已达7%—8%），有可能形成高通胀低增长甚至负增长高通胀的格局，进而对中国经济产生冲击，从PPI上涨逐渐传导到CPI上涨，年初较低的通胀率逐渐攀升，形成2022年先低后高的通胀轨迹。第三，俄罗斯与乌克兰之间的军事冲突对整个国际政治经济关系必然会产生深刻影响，并且这种影响究竟程度有多大还难以预料。从目前对能源（石油、天然气）价格的影响看是极为深刻的，对中国经济也将产生严重影响。特别是考虑到中国石油、天然气的进口高依存度，由此产生的风险更需高度重视。第四，中国经济增长进入现阶段的基数效应以及经济新常态下的新特点都会对经济增长和发展产生新挑战。在2021年GDP总量超过114万亿元的新规模基础上实现再增长，速度自然面临减缓的趋势。在2021年面临一系列挑战条件下实现GDP增长8.1%的基础上，再实现较高速度增长需要有更强劲的新动能，而动能转换本身也具有极大的不确定性，因此2022年经济增长目标需要付出艰苦努力才能实现。
三、2022年宏观经济政策突出特点在于保持连续性，增强有效性，体现了更加清晰的取向和更强的力度
《政府工作报告》指出，2022年“要保持宏观政策连续性，增强有效性。积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。就业优先政策要提质加力。政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行”。也就是说，要保持宏观经济政策的取向不变，在2021年的基础上保持对经济恢复稳增长的必要支持力度，坚持逆周期调节的导向；同时要适应跨周期调节需要，为应对更长期的困难挑战预留政策空间，尤其是要考虑现期宏观经济政策对后期经济可能产生的影响，尽可能使现期政策对后期经济失衡起到缓解和对冲的逆周期作用，而不是为后期宏观经济调控带来需要消化的严重的成本。
积极的财政政策更加注重精准，才能提升效能。第一，2022年应继续实施赤字财政政策，赤字率为2.8%（2021年为3.2%以上，超过欧盟的警戒线水平3%），较2021年略有下降，为应对可能出现的更为复杂的局面留出政策空间和政策工具储备。但由于财政收入预计会继续增长，加之特定国有金融机构（比如外汇管理局）和专营机构上缴近年结存利润，可用财力明显增加，支出规模比2021年能够扩大2万亿元以上，可以保证财政支出政策刺激经济的必要力度。第二，应在投资政策上用好政府投资资金并带动扩大有效投资。中央政府直接投资较2021年有所增加（从6100亿元提高到6400亿元）；安排地方政府专项债券3.65万亿元，规模未减，但实际力度较2021年有所强化。而且，2022年在坚持“资金跟着项目走”的同时，合理扩大专项债使用范围，对在建项目的后续融资、公用设施改造和新型基础设施投资的扩大，都会产生更加积极的作用。第三，应在财政收入政策上实施新的组合式税费支持政策。一方面减税缴费力度不减，对小微企业阶段性免征增值税，减半征收所得税（100万至300万元应纳所得额），另一方面大力改进增值税留抵退税制度，对留抵税额实行大规模退税。在2021年“规模性的减税降费1万亿元”基础上采取新的组合式减税降费，包括直接退税，估计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约达1.5万亿元，继续减税1万亿元，退税资金全部直达企业。第四，在中央与地方的财政关系上，中央财政应加大对地方财政支持力度，中央对地方转移支付增长18%，约增加1.5万亿元，较2021年大幅提高，总规模近9.8万亿元，并且大都直达市县，同时要求省级财政也要加大对市县的支持。
稳健的货币政策要灵活适度，以保持流动性合理充裕。第一，有效发挥货币政策总量功能，稳定广义货币供应量（M2）余额，保持社会融资规模存量增速与GDP名义增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。第二，发挥货币政策结构功能，引导金融机构加大对实体经济特别是制造业、小微企业、科技创新、绿色发展等重点领域和薄弱环节的支持。第三，提高货币政策灵活精准度，合理适度灵活运用降准、再贷款、再贴现等多种政策工具以及定向直达工具，保持流动性合理充裕。第四，推动金融机构降低实际利率，减少收费，以降低企业融资成本。第五，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，进一步完善外汇市场宏观审慎管理和微观监管。
四、适应构建新发展格局要求提升宏观经济治理体系和能力的现代化水平，体现了宏观调控方式变化的新特点
构建新发展格局的目的在于建设现代化经济体系，畅通国民经济循环，从根本转变发展方式，以贯彻新的发展理念，实现高质量发展。就宏观经济而言，高质量发展必须是良好运行，国民经济生产、分配、流通、消费各个领域相互协调，国民经济生产和再生产各环节有机衔接，供给与需求在总量和结构上适配，经济增长、通货膨胀、就业等宏观经济政策目标均衡实现，市场与政府机制有效结合，国内与国际双循环相互促进，宏观调控与微观行为有机统一。宏观调控方式具有新的特点。
首先，宏观经济政策与其他主要社会经济发展政策必须相互协调，形成推动发展的合力。2022年《政府工作报告》提出：“完成今年发展目标任务，宏观政策要稳健有效，微观政策要持续激发市场主体活力，结构政策要着力畅通国民经济循环，科技政策要扎实落地，改革开放政策要激活发展动力，区域政策要增强发展的平衡性协调性，社会政策要兜住兜牢民生底线。”第一，在七大政策之间，在具体措施上要相互协调相互衔接，避免形成政策合成谬误，并且要有利于社会形成稳定的政策预期，尤其是在稳增长保主体的政策取向上必须同向发力，避免出现反方向的政策叠加效应。在政策目标上必须协调，不能孤立强调单一政策目标，在政策目标的实现进度上必须相互联系，且要有弹性，因地制宜、因时制宜，年度目标与中长期目标相互衔接。2022年把GDP单位能耗目标由年度目标调整为“十四五”统筹，就是弹性的具体体现。第二，需要科学清晰地把握七大政策之间的内在逻辑，就宏观经济治理和调控而言，最为基本和紧要的是稳定宏观经济大盘，保持国民经济运行处于合理的区间，实现政策增长目标。经济增长目标是就业目标、物价目标实现的基础和前提，我国2022年宏观经济大盘是在稳定经济增长（实现5.5%左右的增长目标）的基础上实现“六稳”，进而切实落实“六保”。第三，要实现稳增长，在采取有效宏观经济政策的基础上，应重点关注稳定市场主体，为企业减负纾困，提高市场主体活力。宏观经济政策无论是经济增长目标还是就业目标或通胀目标都是通过市场主体的市场竞争活动及行为调整实现的，若市场主体缺乏活力，宏观经济政策目标不可能通过市场机制有效地实现，财政、货币政策需要围绕降低企业成本、减轻企业负担、提高企业竞争力展开，只有稳住市场主体才可能稳住就业，才可能使经济增长具备微观基础。特别地，中小微企业既是稳市场主体的重点，又是难点所在，因此更应对其加大支持力度和有效性。我国现阶段1.5亿市场主体中绝大部分是中小微企业，其中1亿多家个体工商户，承担3亿多就业，中小微企业承担4亿多就业，合计承担7亿多就业。正如2021年12月召开的中央经济工作会议所总结的，基于我们党对经济工作的规律性认识，必须加强统筹协调，坚持系统观念。
其次，以扩大内需为战略基点，以深化供给侧结构性改革为战略方向，推进供求均衡，形成需求和供给两方面调控的有机统一。我国经济现阶段面临的三重压力，重点在于需求收缩、供给冲击以及在此基础上形成的预期转弱。因而宏观经济治理需要同时应对需求和供给两方面的影响，应对需求收缩冲击，在稳外贸的同时以扩大内需作为战略基点。
就扩大内需、恢复升级消费需求而言，尤其是在疫情冲击下，消费需求受到严重影响，在消费需求的恢复远未达到正常水平的条件下，边际消费需求增长放缓，2021年和2022年两年社会消费品零售总额平均增速仅为3.9%（剔除基数效应）。2021年我国社会消费品零售总额达到44.08万亿元，网上零售额达到13.09万亿元。
由此可见，一方面我国具有超大规模的消费市场，在经济增长的情况下，14亿人口和持续的居民实际收入与GDP基本同步增长形成大规模的有效消费市场需求基础，要充分利用我国消费市场空间；另一方面需要多措并举提升消费能力和信心，完善收入分配制度，缩小收入差距，完善初次分配、再分配调节和三次分配，在做大蛋糕的基础上切实分好蛋糕，提高全社会消费倾向并稳定消费预期，更好地发挥分配在国民经济生产和再生产中的功能和作用，坚持按劳分配为主体，完善按要素分配政策，加大税收、社保、转移支付的调节力度，支持有意愿有能力的企业和群体积极参与公益慈善事业，通过完善分配推进共同富裕历史进程，同时促进经济增长动能提升，尤其是增强消费需求对经济的拉动作用。在扩大投资需求方面，第一，要积极扩大有效投资，围绕国家重大战略部署和“十四五”规划纲要中102项重大工程项目实施，政策发力适当靠前，适度超前开展基础设施投资。2022年中央预算内投资较上年进一步增加，将达到6400亿元，全社会固定资产投资规模在2021年超过54万亿元基础上进一步增大。第二，要深化投资审批制度改革，破解投资体制性难题，切实推进中央与地方、国企与民营、东部与中西部地区等方面在投资体制上的改善和完善，在有力扩大投资需求的同时，提升投资的有效性，处理好投资效率和均衡的关系，切实把投资拉动的作用有效发挥出来。第三，要深化要素市场化进程，为扩大有效投资创造良好的要素条件，尤其是在满足投资需求的用地、用能指标以及地方配套等方面进一步完善相关支持政策，对国家重大项目实行能耗单列，使有效投资需求能够切实实现，以有效需求牵引供给扩张。
就应对供给冲击而言，一方面应以深化供给侧结构性改革为主线，增强企业活力，增强市场竞争力和创造力；提升产业链水平，改善产业组织优化产业结构；畅通国民经济循环，打通国民经济生产和再生产的堵点。另一方面要通过深化供给侧结构性改革，提高供给质量，完善供给结构，提升供给与需求的适配性以更好满足需求，同时引领并创造新的需求。在消费领域，应培育新的消费热点，发展服务消费，拓展消费新场景、新业态，提升消费产品和服务质量，促进“老字号”创新发展，适应老龄化趋势开发新的适老化技术和消费品，深化农业供给侧结构性改革，加大消费品质量安全监管力度，改善消费环境，适应绿色低碳和智慧数字时代变化，推进新型消费发展和服务升级，等等。在投资领域，应精准有效超前推进交通、水利、物流、能源、新型基础设施、民生等领域重大基础设施项目建设，扩大战略性新兴产业投资，进一步支持企业扩大设备更新和技术改造，加快补齐农业农村、水利、市政工程、防灾减灾、应急保障等领域短板，提高城市基础设施改造和建设水平，提升新型城镇化质量，等等。
最后，宏观经济政策跨周期与逆周期相互配合，淡化经济周期波动性。这是我国宏观经济治理实践创造的一条重要经验。所谓逆周期就是根据宏观经济失衡的方向和失衡程度，相应采取与失衡方向相反以克服失衡的宏观经济政策。改革开放以来，1978—1998年20年时间里我国宏观经济失衡总方向是需求膨胀，因而长期紧缩；1998—2008年为应对亚洲金融危机和国际金融危机冲击，我们先后采取了积极的财政政策和稳健的货币政策，以及更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策；2010年底退出全面反危机政策之后，重新回到积极的财政政策和稳健的货币政策，但根据失衡的强度不断调整政策力度，总体是扩张性的。现阶段我国经济面临三重冲击，需要从需求和供给两个方面应对冲击，要求宏观经济政策保持相应的扩张强度，稳定经济增长，我国之所以在长时期里能够保持高速增长且波动性不大，重要原因在于逆周期的宏观政策作用。所谓跨周期调节就是充分考虑现阶段调节的政策效应对未来阶段经济会产生怎样的影响，在有效调控即期宏观经济失衡的同时，为今后预留必要的政策空间，至少尽可能降低未来宏观经济运行和宏观调控需要消化的现期政策成本，最好当期的宏观政策不仅能在本期发挥逆周期调节作用，而且能形成跨周期的政策效应。我们总结了2008年应对国际金融危机冲击的经验教训，在应对疫情冲击下的经济衰退时没有采取超大规模超强力的刺激经济的政策，2021年经济实际增长8.1%。但是，宏观政策增长目标是按6%安排的，根据这一增长目标的要求，财政赤字率没有进一步增加，虽然仍在警戒线水平之上（欧盟的标准是3%），但从上年的3.6%减至3.2%，国债规模也略有减少（减少了1000亿元）；M2余额增长控制在一位数（9%），社会融资规模存量增速保持在10%左右的水平，企业贷款平均利率没有大幅下调（比上年下降0.1个百分点）；3.6万亿元地方政府专项债由于种种原因（主动的及被动的），相当大的部分（3/4左右）是在2021年第三季度之后投出，客观上会形成对2022年及以后更长时间的拉动作用。因而，2022年中国宏观经济与世界其他主要经济体相比，没有出现过高的通胀压力（7%—8%）。2021年我国CPI仅为0.9%，虽然受各种因素影响，特别是国际经济因素影响，2022年我国通胀率可能会表现出前低后高态势，但全年控制在3%左右的政策目标还是可能实现的。与自身以往的逆周期政策相比，我国没有采取大规模强刺激，而是强调稳增长、调结构、促改革，强调政策的精准有效，因而没有形成大规模的重复投资以及新一轮的低水平产能过剩。这些举措为2022年和今后的经济增长预留了政策空间，使得我们有更为丰富的政策工具，可以加大稳增长、保就业的力度，为实现今年宏观经济目标创造了有利条件。而2022年按5.5%经济目标安排，除考虑本年度当期经济增长目标、就业目标、物价目标等宏观经济运行的必要性和可能性外，也考虑到为2023年乃至更为长远的经济增长和发展预留政策空间，以切实在宏观经济治理上贯彻稳中求进的工作总基调，把握好宏观经济政策的时度效，防止经济出现大起大落。
刘伟，中国人民大学
编辑&校对：利托、时加、奕成图片来源：北京大学微信公众号