规划评论 | 城市发展需要规划引导，更需要市场机制

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作者：朱介鸣

同济大学建筑与城市规划学院教授

以前，在新加坡国立大学对被选拔就读博雅学院的学生（总数的5%）讲授“现代城市规划”课程时，一个学生提出了以下问题：

“市场经济不需要规划，为什么城市需要规划？”

问题貌似简单，实际上却触及城市规划的本质。

普遍来讲，城市规划专业老师的解答会是：城市问题（城市污染、交通拥堵、空间无序）是没有规划所导致的，所以城市必须规划。在发展中国家找到这类城市很容易，但事实上，城市规划并不能确保这些城市问题都能得到解决。

从城市土地经济学的角度认识土地市场，土地开发的“外部性”导致土地市场失效，一个业主的土地开发会影响到相邻业主的利益，规划是土地市场“外部性”的内部化手段，避免城市土地开发的负面影响。

没有城市规划的干预，将无法确保城市“公共物品”（如：公园）和“社会物品”（如：学校、公共住房等）在合适地点、合适时间的土地供给。

外部性和公共物品的普遍存在，与社会制度无关，所以不管是社会主义城市、还是资本主义城市，城市规划是城市化必须的制度配置。

然而，城市规划重要，市场机制更重要。

不遵守市场规律所产生的城市问题同样严重。

缺少人气和活力的新城；浪费诸多稀缺土地资源和巨量资金的“鬼城”，都是缺乏市场需求的体现。

市场需求即市民和企业的需求，不满足市民生活及企业发展需求的城市建设和发展是毫无意义的。

大部分英国城市（伦敦、曼彻斯特、伯明翰、爱丁堡、格拉斯哥等）都是在工业革命后（18-19世纪期间）建成的。

英国伦敦

1901年英国的城市人口占比达78%，而英国现代的城市规划制度直到1909年才建立，这说明英国的城市化是在没有城市规划制度下开始的。尽管当时英国存在许多城市问题（狄更斯和恩格斯都有深入、生动的阐述），这些老城依然是很具吸引力的生活和经济中心。

没有城市规划的老城依然生机勃勃，而大部分在战后按照总体规划建设的英国新城却活力欠缺、气息奄奄。

英国学者Stephen Davies(2002)研究发现：老城建设并不是毫无章法，而是通过捆绑土地产权的契约（covenants）确保外部性的内在化，维持城市空间秩序、提供设施。契约条款可以很详尽，如特定的建筑材料、墙体厚度、屋顶和窗户的设计、建筑高度、建筑形式等，以保证城市空间的高质量发展；契约条款也可以很灵活，类似负面清单，如不能用于工业、屠宰等即可，没有其他管制。

据说休斯敦仍然采用基于土地产权私人契约的空间管治，而不是绝大部分美国城市所采用的区划（zoning）。

休斯顿市中心主路铁路线

土地产权契约是市场化的“规划”，说明在塑造城市质量上，有市场意识的“规划”远比有理念的总体规划有效。

市场意识满足市民和企业的需求，而理念往往不靠谱，英国战后规划建设的高层公共住房小区充分说明了这一点。

目前正在进行的“撤村并居”和城乡建设用地“增减挂钩”是塑造良好城乡空间的规划手段。

• 如果深受农民欢迎，就是优秀的规划；

• 如果不受农民欢迎，就是不好的规划；

• 如果不受农民欢迎还要强迫农民接受，就是恶劣的规划。

满足农民的需求就是规划的市场意识。

“职住平衡”的规划理念似乎很动听，实际却是没有市场意识、规划无法追求的想法。家庭居住区位选择涉及多种因素，职住通勤距离只是其中之一。就近工作是个有利因素，但不是唯一因素。

居住区位选择是市场个体行为，编制用地规划时只需不刻意追求就业岗位布局和居住区布局的远距离空间隔离。

通勤距离可能是单身租赁者的重要考量，对于家庭住房选址来说，还有其他诸多因素需要重点考虑。

参考文献：Stephen Davies, 2002, Laissez-Faire Urban Planning, in David T. Beito, Peter Gordon, and Alexander Tabarrok (Eds) The Voluntary City: Choice, Community, and Civil Society, Ann Arbor: University of Michigan Press, pp.18-46.

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