面对突发疫情的强镇空间规划韧性和治理策略初探

本文为《城乡规划》2020年期刊以飨读者的第 12 篇论文

导

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Abstract

强镇是我国城乡二元体制和计划经济向市场经济转轨过程中的特殊产物，也是民生产品的重要生产基地。在我国疫情防控的关键时期，强镇也面临着多方面的风险和挑战，需要充分重视强镇的防控工作和空间治理策略。

基于对长三角和珠三角部分强镇的观察，笔者研判了强镇在应急防控中的能力与不足之处，指出了需要建设具有灾害韧性的城镇，进而以韧性理念为指导，从公共空间、社区单元、公共设施、应急空间冗余等角度探讨了应对突发疫情时强镇的空间规划要点，最后提出了若干针对性的空间治理策略，包括医疗资源的弹性分配、上下联动的防控机制、社会组织参与、精细化社区治理等。

  作者

张   立  同济大学城市规划系副教授，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长，同济大学城市建设干部培训中心主任

李雯骐  上海同济城市规划设计研究院有限公司助理规划师

2020 年1 月20 日，国家卫健委正式将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，采取甲类传染病的预防、控制措施，并统一发布肺炎防控方案，标志着我国全面打响新型冠状病毒的防疫攻坚战。

在当前国家疫情防控总体布局下，除了湖北省以外，重点关注特大城市和大城市的输入性传染，全国各地陆续采取了严控措施。

但实际上，我国有大量的产业小镇，亦称强镇，在疫情中所面临的问题更加复杂和困难。

这些强镇中，常住人口规模最大的接近百万（广东东莞虎门镇和长安镇），有72 个建制镇镇区常住人口规模大于10 万人，但其政府的行政结构和一般的不足万人的建制镇无异。

这些综合实力强劲的强镇大多分布在珠三角、长三角和闽南地区（图1），亦是流动人口高度密集、受疫情影响较为严重（或者面临很大防控压力）的地区。

图1  2019 年全国百强镇按省份分布

因此，在复工潮到来时期，强镇可能面临着更大的疫情风险，如何有效地制定防控措施至为关键，应当予以重视。

突发的传染疾病是对从中央到地方再到基层的整个国家公共卫生治理体系的巨大考验。针对此次疫情，如何从规划角度提出科学的治理防控策略已在业内引起广泛的讨论。

目前有从以下几个视角出发的讨论：基于人口流动和百度迁徙数据等大数据技术推论病毒传播路径和影响规模；如何提升城市管理和治理手段以应对突发传染疾病；如何优化城市空间防控体系；如何加强社区治理；如何利用国土空间平台协助防控预案的动态更新等。

既有针对突发传染性疾病的学术（笔谈）研究较多关注城市层面如何提升应急管理能力，而较少关注乡镇层面，亦没有将大镇、强镇纳入城乡应急管理系统中予以统筹或进行针对性的考虑和分析；

而既有对大镇、强镇的学术研究则多聚焦于扩权改革、产业升级等方面，尚未实质触及强镇在应对突发公共卫生事件或突发灾害时的应急能力和应对措施。

尽管多数强镇的人口规模和经济总量均已达到小城市水平，但其基础设施建设与行政人力、权责的配置均停留在乡镇层级，造成其治理能力与经济水平之间产生严重倒挂，这也导致强镇在应对突发灾害时将面临更高的风险。

从当前已经开展的防控工作来看，强镇在疫情防控方面存在诸多劣势和挑战，不仅需要积极提升当下的疫情应对能力，也要提前谋划，为未来可能的应急事件提供支撑。

01

强镇在突发疫情中的特征性风险识别

强镇是我国城乡二元体制和计划经济向市场经济转轨过程中的特殊产物，在一定的历史时期，对国家的改革开放和经济快速增长发挥了重要作用。

在当前我国经济转型升级的关键时期，强镇仍是重要环节，承担着提供本地就业、吸纳外来劳动力、培育新产业和完善产业链升级等重要任务，尤以长三角和珠三角地区为甚。

然而，这些强镇的经济大多是由传统的低、小、散产业逐步发展起来的，不仅存在着诸多现实发展中的转型困境，而且在应对突发的传染疾病等重大公共卫生事件时易暴露出极强的风险性和严重的空间组织和治理能力短板。

结合强镇的特征来看，在面对突发疫情时存在如下关键风险。

其一，高比例的流动人口使得输入性防控压力大。

强镇一般发端于乡镇企业，产业层次普遍较低，大量中小企业作为产业链的下游配套，或是制造、生产较低技术要求的民生必需品而形成集聚。

这种以劳动密集型为主的产业特点决定了其人口结构中外来人口占比较高（通常超过本地户籍人口）。

以全国百强镇为例， 其平均外来人口占常住人口的比重为50.3%，其中广东省百强镇的平均外来人口比重高达65%（图2）。

图2  2017 年全国百强镇外来人口占常住人口比重分析

且从人口来源上看，因本地经济相对发达，流动人口主要来自于外部省市。因此，强镇的人口来源广、数量大、流动情况复杂，在突发疫情时期无疑带来了高度的疾病扩散风险，也造成了高难度的防制与管控压力。

其二，高密度聚居环境使得疫情的内部扩散风险大。

乡镇企业的繁盛也带动了镇内大量配套职工宿舍的建设和村庄租赁房的出现，而这些集体宿舍和村庄租赁住房普遍呈现高密度的居住环境特点，极易诱发病毒的内部传播。

与此同时，强镇的老镇区仍然是全镇各类经济与社会活动中心。

虽然强镇一般都开展了新城建设，但老镇区的建成品质仍停留在较低水平（图3），在空间上，镇与村、工业与居住高度混杂；而在管理上，以传统批发、集贸市场和马路菜场为代表的公共场所普遍疏于整治，环境问题突出，无疑构成了极大的卫生安全隐患。

图3  浙江省某强镇的老镇区建设情况

其三，交通的开放性使得区域封闭管理难度大。

强镇的发展得益于其便利的交通条件，在区位上，强镇大多位于交通要道，与区域城市联系紧密。如江苏省江阴市新桥镇，位于多条国道与主要的城市高速公路交叉口，且毗邻张家港市区（图4）。

图4  江苏省江阴市新桥镇区位图

交通便利在日常时期是优势，但在疫情突发时期，交通的开放性使得强镇在疫情初期面临来自多个通道关口的病源输入风险，不仅很大程度上增加了地方受外来疫情感染的几率，而且也对强镇的管控水平提出了极大的考验。

其四，较低的行政层级制约了综合治理防控能力。

囿于我国的政府行政结构，强镇尽管经济相对发达，甚至部分强镇的经济总量高于中西部的地级市，但其政府的行政权限仍然局限在镇层面，除了扩权试点镇外，基本无行政审批权和独立财权等。

总的来看，行政管理滞后于经济发展、公共服务能级落后于城镇化水平，是强镇目前普遍存在的管理体制困境，尤其在国家对基层乡镇村的预防控制网络建设尚不健全的背景下，这些矛盾将会使得强镇在面对突发疫情时产生缺乏足够的人力管理、物资配套、专业化人才以及与高风险相对应的高能级应急救治能力等问题，进而制约强镇抗击疫情的效率。

其五，村镇的通勤流动性强，面状管控难度大。

作为最低一级政府，强镇仍然承担着乡村治理的任务。突发疫情时，强镇除了要应对镇区自身的管理外，还要同时面对乡村地区的疫情管控，这无疑更加重了强镇的管理负担。

届时，较少的人员配备、较低的管理水平、高负荷的工作压力无疑将制约着地方政府采取应急决策的能力和对防控措施的部署。

其六，复工的紧迫性进一步加大了管理难度。

强镇的产业类型主要与我国的基础民生相关（表1），且产品供应范围往往覆盖全国甚至全球。

表1  长三角与珠三角区域部分百强镇产业类型

在疫情时期，尤其是面对长期的疫情，为确保全国的物资供应，强镇不能长期停工。这就要求众多强镇企业必须先于疫情明确结束前实现复工，以提供社会必需品来保障国家的基础生产能力，这无疑进一步加大了强镇的管控范围和管理难度。

02

新冠疫情下强镇应急防控的表现与困境

疫情发生至今已历时数月，全国各地政府自上而下出台了多举措的防控方案。基于对长三角和珠三角部分强镇的观察，可以初步判断强镇在应急防控中的能力与不足。

2.1  强镇是疫情高发地

针对传染性疾病，城市受疫情的感染程度与地方经济活动的外向性、人口流动性密切相关。

我国经济最发达的长三角和珠三角地区分布着全国超过一半数量的百强镇，同时也是此次疫情中除湖北省外感染最为严重的区域之一。

比如在浙江省，以乡镇企业、民营企业为经济典型的温州市成为除湖北省外疫情最为严重的城市。

以浙江省温州市和广东省佛山市为例，聚焦到乡镇层级可明显发现，为数不多的强镇（温州市共11 个千强镇，占地方行政单元总数的5.98%；

佛山市共18 个千强镇，占地方行政单元总数的56.25%）却占据了本地相当高比例的确诊病例数（图5）。

图5  温州市、佛山市确诊病例分布与行政区划结构比较

首先以温州为例，乐清市为全市疫情最为严重的县级单元，而其下辖镇街中病例数居高位的分别是全市实力最强的柳市镇（全国排名第12 位）、虹桥镇（百强镇中第40 位），以及大荆镇（全国千强镇）（图6），仅乐清市内强镇（共4 个）的病例数就占据整个县级市单元的44%。

图6  温州乐清市、佛山南海区疫情分布图

（截至2020 年2 月29 日）

其次，在佛山，下辖全国第二大强镇狮山镇与其余5 个百强镇的南海区也是全市确诊病例最多的行政区单元，而在整个佛山，强镇内的病例数占比接近50%。

由此，观察强镇实力较强、数量较多同时疫情也较为严重的两个省市，足以看出强镇在应对突发疫情时的风险远高于一般乡镇，甚至高于城市街道的感染比例。

这也进一步说明了在防控疫情时，强镇自身必须提高警惕、加强预警，上级政府必须高度重视对大镇、强镇的防控部署，区分于一般乡镇的防控方案，适当提高强镇的疫情防控级别。

2.2  空间隔离为主

系统性的防控准备欠佳

疫情发生后，全国31 个省、市、自治区先后启动重大突发公共卫生事件一级响应，将防控方案自上而下落实至各基层单元。

就目前可获得的公开资讯来看，各强镇的工作重点基本都是防控和救治，通过采取区域封锁与人为管控来实现空间隔离，以切断病毒传播的路径，其中差异在于不同风险等级下各镇防控措施的严格程度不同。

重点高风险地区的强镇，如温州乐清的柳市镇、虹桥镇等，市镇同步以较快的反应实行了严格的防控与排查。

拥有“中国电器之都”美誉的柳市镇，镇内聚集中小企业7 000 多家，常住人口约41 万人，其中有着近20万人的流动人口，在温州市疫情暴发的情况下，其疫情防控压力不言而喻。

自1 月23 日起，柳市镇陆续采取的防控措施包括开展城市社区、农村村居的流动人口排查，暂停公交线路运营，重要交通线路路口检测等；

至2 月2日，在温州市与下辖的乐清市相关政府机构的统一部署下，升级防控程度，对全镇区域进行交通限行与路口管制，仅保留5 个对外出入口（图7），并进行严格把控；

图7  温州柳市镇区域限行图

以社区单元为基础防线，对所有社区、村居实行两周的封闭式管理以及两日一次的外出频率限制等，紧急推动城镇进入“休眠”状态。

较高风险地区的强镇，如佛山市南海区的狮山镇、里水镇，顺德区的北滘镇等，相对于全镇封闭，这些空间规模更大的强镇因地制宜地采取了分区围闭的方式（图8），即将城区划分单元区块，以社区外围道路为界封锁支路、旁支路口等，形成临时性的封闭单元。

图8  佛山市南海区狮山镇城区围闭区域

然而，从应急系统的完整性来看，当前的措施仅局限于灾中的紧急防控，而对于灾害的风险预警、区域应急资源的调配、隔离后的民生问题等仍缺乏足够的准备，其中最为突出的是医疗水平不足的短板。

高水平医疗资源向城区的集聚使不少强镇的本地救治能力只局限于发热门诊预检，甚至仅处于一般乡镇卫生院的水平，增加了救治工作中的转运成本和扩散风险。

2.3  基层组织为主

社会力量参与零散

在当前的基层防控工作中，各镇普遍采取了“镇社干部、民警、网格员、卫生员”的配备队伍进行排查。

然而，对于涵盖几十万常住人口、上百个社区、村居的强镇来说，以镇级日常人手的配备对辖区内各社区逐一进行入户排查确实力有不逮。

除社区调查外，镇级政府的工作还包括对镇域内数千家企业进行督查与复工备案，对无物业小区、零散租户等防控“死角”的排查，对社会物资供应、市场环境的监管等，要以一般乡镇的等级架构来应对强镇更为复杂的防控工作体系，显然是不可持续的。

对此，不少市县紧急下派本级机关人员援助基层一线工作，如佛山顺德区采取了三级分包的排查制度，由区领导“包镇”下沉乡镇指导工作，镇领导“包村”定岗村居进行一线检查，党员干部“ 包企”“包社区”逐户逐人进行排查。

在此次疫情中，不少强镇的本土企业以及社会人士表现出积极的社会担当，如位于温州柳市镇菜多多食品有限公司为柳市镇居民提供配送蔬菜服务等。

这些自发的社会力量大多涉及民生诉求，若是能积极地整合，使其融入以政府为主导的防控体系中，不仅将大幅提高政府指挥和部署的效率，更能在政府力所不及之处提供有益补充。

2.4  防控与复工并行

公共服务保障面临巨大压力

随着疫情发展进入到下半程，复工复产与疫情防控“两手抓”成为新一轮工作的重点，全国各地的政策重心陆续由严控严防向恢复交通运输、撤离关口卡点、简化审批程序、有序推动各类企业复工复产，特别是加大对中小型企业的扶持等政策转移。

把好关口，同时做好企业复工监督与服务，是基层工作中的重压。这对于管辖着数千家企业的强镇来说，不仅面临公共服务保障上的巨大压力，如企业用餐、用车、提供卫生防护用具、运输物流通道管理等；

同时也是对治理能力与体制机制灵活性的重要考验，如何制定合适的复工门槛，如何监督企业防控工作实施，如何简化程序加速复工进程等。

在全国“复工一盘棋”的指导下，浙江、江苏、广东、福建等用工大省最快做出政策响应，陆续出台复工方案和惠企政策，从地方县市到强镇，都在积极探索与调整本地政策。比如温州市柳市镇协助镇内龙头企业德力西集团、正泰集团等开展复工包车、包餐服务，为企业开辟货车专用通道等。

在现阶段，上述各类应急防控措施对后续的疫情控制已经显现出了一定效果，但封城、封路等临时性的物理隔离措施在缓解由于设施韧性不足对城镇造成的压力之余，也产生了很大的社会成本，从长远来看仍存在诸多短板和挑战，需要积极改善。

针对强镇的特点和此次疫情中所暴露的问题，强镇需要在空间规划和治理层面进行梳理和优化。

03

基于韧性理念应对突发疫情的

强镇空间规划要点

韧性理念在西方已经展开讨论十余年，是当前探索城乡风险治理和可持续发展的新思路。

城市韧性大体表现为城市系统和区域通过合理准备、缓冲和应对不确定性扰动，实现公共安全、社会秩序和经济建设等正常运行的能力，涵盖基础设施、制度、经济和社会等多个层面。

以应对不可预见的灾害为总体目标，韧性城市规划与应急体系规划、综合防灾减灾规划相比，其研究范围拓展到城市公共安全和长期的可持续发展；

规划构架更为完整，包含城市的生命线系统、社会组织制度、应急治理能力、居民防灾减灾意识等多个层面；

在规划机制上，更强调软硬体系相互结合，各部门相互协调，构建多级联动的综合治理平台和多元参与的社会共治模式。

要做到强镇高效、安全的疫情防控，需要在空间规划阶段予以支撑。

要以韧性规划为理论指导，建设具有灾害韧性的城镇，提高强镇应对突发疫情的系统抵御力和恢复力。

总体上，目前强镇的城镇建设水平和设施能级均远弱于城市，建设资金和资源亦有限。

因此，对强镇的空间韧性规划探讨需要在充分吸收城市韧性的构建方法上进行调整，使其在有限的资源空间下能够最大程度地保障强镇的应急减灾（疫）能力。

3.1  重视公共空间设计

加强应急空间储备

构筑城镇公共空间系统对韧性防灾减灾具有重要意义。

公共的开放空间是维持城市公共健康、公共卫生的重要空间载体，同时也是缓解城镇应急设施体系不够完备的重要空间储备。当前在各强镇的建设中，人居环境品质普遍差，尤其是对生态绿地、运动休闲场所等公共空间的历史“欠账”太多。

因此，在空间规划中，首先要以多功能为导向设计足够的公共空间，使城镇公园、广场、社区（村）健身点等不同尺度的公共开放空间能与不同级别的应急避难场所进行有效结合；

其次，同步考虑灰色基础设施与公共空间的布局，强化公共空间在能源、水源等基础设施方面的能力保障，适当增加公共卫生监测与应急用途的临时或永久设施；

最后，强化对既有公共空间的维护、更新，加强卫生监督与管理，建议可将各级公共空间的使用规则细化至日常。

规划部门可联合公共卫生、公共安全等相关部门制定平日与非常时期的公共空间使用导则与管理细则，从而进行更为精准的设计与维护。

3.2  强化社区单元建设

稳固城镇安全格局

社区是社会治理的基本单元，也是城市防灾的前沿阵地。

在此次疫情防控中，社区是疫情防控的首要防线，尤其是传统的“门禁小区”在非常时期成为了重要的社区保护措施，其背后反映出的是在应对突发灾害（尤以传染疾病）时，如何对城镇空间单元开展“封闭式”管理的内在诉求，这同样也是城镇空间韧性的重要表征。

从现状来看，强镇的社区单元建设较为薄弱。

首先，社区规模大小不一，不利于行政管理与设施布局。以广东省百强镇大沥镇为例，其规模最大的社区含居民1.5 万户，常住人口近4 万人；最小社区规模仅300 余户。

其次，社区空间边界不清。基于历史成因，强镇内旧村、商品房、职工宿舍、无物业大楼等各类居住空间混杂交错，再加上各级各类开发区、工业区布局分散，“遍地开花”，导致不同用地性质、不同管理权属的空间互相穿插交织，不利于满足抗疫时期对空间实行灵活管理的需求。

城市韧性研究认为，“网络+ 组团”的城市空间结构是能够迅速适应外部环境变化、分散风险、具有韧性的空间组织形式，这也为强镇的空间治理提出了参考思路。

从实践来看，“工业进园”“居住进区”可能是各地强镇实现空间集约化发展的主要趋势。

结合强镇的特征，应当积极探索各类“产业社区”的空间单元模式，系统梳理与组织每个社区内的产业空间、居住小区空间、基本配套服务空间、公共开放空间等空间关系与对应的管理权属。

在此基础上，积极吸收社区生活圈的理念，将社区公共服务设施和空间资源积极整合进社区层面的应急防灾防疫系统，使每个产业社区能够形成基本防护、保障生活物资供应系统的应急保障网，提高社区自身应对灾害的“韧性”。

由此，理想的布局模式是，以若干生产生活功能完整、空间相对独立聚合的产业社区单元，构建起组织灵活有序、具有系统韧性的城镇安全格局。

3.3  提升公共设施建设标准

“平战结合”，补齐短板

包含城市医疗卫生水平、生命线基础设施等在内的技术韧性是实现空间韧性的基础保障。

对于强镇，首要任务是提升其公共设施配套标准，从根本上提高强镇的抗灾能力。在当前多数强镇的公共设施规划建设中，不仅存在重生产性配套、轻生活性服务设施质量的问题，而且在数量上往往以本地户籍人口为标准进行配置，导致各类设施水平严重滞后于实际生活需求。

如在全国第二大强镇广东省佛山市的狮山镇，87 万的常住人口仅配置了两家二级公立医院，平均千人床位数1.5 张，仅达到乡镇水平而远低于小城市平均4~5 床/ 人的标准；

同样，在“中国羊毛衫名镇”浙江省桐乡市濮院镇，其户籍人口为4.73 万人，登记在册的流动人口则高达17 万人，而全镇的医疗机构仅一家中心卫生院，社区卫生服务站数量尚且无法覆盖全镇的村居委，平均床位数不到0.8床/ 人，医疗资源尤为紧张。

因此，必须整体提升强镇的公共设施配置标准，使公共服务设施承载能力与城镇常住人口容量相匹配。

此外，强镇的公共设施规划必须充分考虑“刚弹兼并、平战结合”，构建应急设施和资源供应调配体系。

除卫生设施的调配体系外，在交通设施上需加强区域之间高效率的联系通道，重视物流通道建设，满足在应急时期区域内部资源的快速调动和补充，及时填补缺口；

同时提升内部道路网络密度，以支撑其内部交通的通达性，增加镇区内的支路比例，完善乡村道路的建设；在条件允许的情况下，宜规划建设独立的过境公路，利于疫情时期的封闭管控。

3.4  适当提高空间冗余性

预留应急设施的临时建设空间

适当的冗余性是韧性规划中的重要理念，在考虑基础设施建设时，应规划一定程度的功能重叠空间以防止系统的全盘失效。

城市的冗余空间是指在紧急状态下，短期内可以迅速启用，用于人员疏散、避难、隔离、物资储备等的空间，其中比较重要的设施包括大型体育设施、会展空间、大型物资仓库等。

强镇的空间规划同样应充分展现前瞻性和预测性，要有一定的“冗余意识”，结合强镇的发展水平，为突发公共卫生事件预留临时建设空间，为重要基础设施预留管线接口，保障应急时期可利用的空间余量。

比如鼓励在镇内规划中等容量的体育设施，该类设施须具有较高的安全性与快速疏散的优势，在灾害时可作为应急避难场所，在疫情时期可作为应急隔离医院，收治轻症患者。

对于强镇而言，在有限的土地资源制约下，冗余空间可充分利用低效土地的盘活，将低效空间资源转化为预留承担风险的空间保障；同时可结合公众需求探讨冗余空间的公共使用功能，使其达到“平战结合”使用的最佳效果。

04

应对突发疫情的强镇空间治理策略

研究表明，良好的公共治理秩序是小城镇韧性发展的保障。

从韧性规划的视角来看，各类突发事件只是凸显城市脆弱的诱发因素，生命线系统和公共服务水平提高了空间韧性，而城市的社会组织制度、应急管理能力以及国民防灾减灾意识，是治理韧性、社会韧性的关键，极大地影响着疫情蔓延程度和城市恢复速度。

因此，在应对突发（疫情）公共危机事件时，还需加强社会协调能力，提高治理能力和应急管理能力，以此系统地推进城镇的空间治理韧性水平，最大程度地缓解（疫情）公共危机所造成的影响与冲击。

4.1 镇级医疗资源与县市联动

制定普通医疗设施的弹性预案

我国现行的疾病防控体系主要包括国家、省、市和县四级疾病预防控制中心，以及基层社区卫生服务中心（乡镇卫生院）、农村社区卫生机构。

在应急防控期间，强镇必须制定上下联动的应急预案。

对上，根据疫情的紧急程度与市县联动，动态调整资源分配，在紧急时期将高水平的救治人员及高等级的救治设备下沉至镇一级，提高本地救治与隔离的能力，以避免病情难以控制而形成大规模的扩散；

对下，加强城镇社区和农村社区卫生机构的水平和物资配备，强化对社区医生的培训，在疫情期间充分动员、整合各级社区的医疗资源，在社区层面构筑好第一道防线。

在此基础上，通过移动互联网平台建立社区卫生服务点、本地集中诊疗医院与上级疾控中心之间的监测联络渠道和急救调度体系，构建分散加集中，有等级、有协作的动态疾病防治体系。

4.2  建立镇、村、企联动的系统防控机制

防控工作需要建立起上下联动的工作机制。

镇级防控工作着力于制定整体的应急方案，明确疫情时期的就诊治疗政策、交通管理政策、公共物资供应政策等，依据风险程度评估来分重点、分等级地系统部署与指挥辖区内的城镇社区、乡村社区、企业单位的防控工作；

社区、村居以社区工作者、社区民警、医护人员为基础人员配备，开展社区内的重点人员排查、疫情宣传，因地制宜地采取防控措施；

企业单位按照政策响应成立疫情指挥工作小组，制定园区、企业的管控与监督方案，严格管理员工的流动，及时向政府各部门上报疫情动态，根据镇疫情防控总体部署妥善安排复工秩序。

各层级之间保持信息的透明与通畅，有效提高防控工作的灵活性。

此外，当地政府应积极调整自身的工作边界，主动将社会力量纳入防控工作计划之中。

如联合电商平台和物流企业等提供基础民生物资和后勤服务，借助公共媒体扩大宣传力度等。

4.3  促进社会组织发育

建立政府和民间力量的联动机制

在此次新冠疫情的防控中，民间力量不容忽视。

尤其对于强镇而言，大量在地的民营企业与各地商会同样是活跃在第一线的重要非政府组织。

但总体来看，当前民间的志愿行为多为零散自发，专业化的防控或救助型社会组织的力量仍未健全。

从国际经验来看，充分发挥民间力量是疫情防控网络中不可或缺的组成部分。

更重要的是，放眼未来的公共卫生治理体系建设，民间力量在预防、检测传染病的多个环节中均将扮演主力角色。

在疫情报告、志愿服务、物资捐赠、宣传教育等多个方面应充分发挥民间社会组织的天然优势（动员迅速、组织灵活、类型广泛、贴合群众等），同时拓宽公众参与渠道，使更多有专业能力的社会人士能够积极进言献策，使多层次、立体化的社会支持与政府力量配合互补，进而形成有机、完整、具有韧性的公共卫生安全体系。

因此，这也要求强镇在社会治理的制度建设中重视对社会组织的培育，发挥本地的社会资本优势来积极探索有益于社会组织蓬勃发展的管理体制。

这也是国家治理体系和治理能力现代化改革的任务之一。

4.4  建立智慧数据系统

实现精细化的社区治理

加强智慧科技在现代化治理中的应用，结合智慧数据系统对社区作分区分类并进行精细化治理。

此次疫情中，全国范围内多个乡镇采取网格化的治理方式，如浙江嘉善大云镇将社区、企业“大网格”细分为“微网格”，由担任“微网格长”的党员开展信息排查、政策宣传和心理疏导；

福建武夷山朱子镇建立“三卡一证”制度，常住人口持“绿卡”、流动人口持“红卡”、疫情重灾区人口持“黄卡”，实行快速识别和精准管理；

江苏常州西夏墅镇实行“网格+ 警格”管理，运用视频监控、人脸识别、门禁识别等智能化设备，对隔离人员及确诊病例进行轨迹追踪。

智慧手段助力精细化社区治理，对疫情防控起到了重要作用，应进一步优化推广，加强智慧信息平台在社区治理中的居民信息采集、小区出入管理、社区安全监控、生活物资与公共服务提供、信息宣传、特殊人群服务等多环节的应用。

05

结语

本次突发的新冠疫情给国家经济社会发展带来了很大影响，也给地方的空间规划和社会治理带来了重大的挑战，与此同时，也揭示了强镇在突发（公共卫生）事件发生时面临的高风险性和长期积累的空间规划和社会治理问题所造成的脆弱性。

实际上，本次疫情发生的时间紧邻我国农历新年，此时大量流动人口已经离开打工镇，很大程度上减轻了强镇的防疫压力。

即便如此，在全面防控时期反映出来的强镇防疫风险却昭示着强镇应急防灾（疫）的至关重要，不容忽视。

在我国刚刚迈入人均GDP 一万美元门槛之际，对社会发展和空间品质的追求将更加显著。

强镇的发展需要转型，从低、小、散的产业集聚和生产为主的传统大镇，转向创新产业驱动、人居环境品质高的综合专业化现代城镇，是强镇的未来之路。

从这个层面来看，提升城镇韧性，是全国强镇在转型发展之际需要充分重视并思考的议题，亦是强镇应对突发（疫情）灾害时的应急保障。URP

致谢：

感谢陈秉钊教授对本文初稿提出的宝贵意见。